二、食品安全信用檔案之功效

(一)形成良性文牘主義，為常規(guī)化治理奠定知識(shí)基礎(chǔ)

馬克斯·韋伯指出，現(xiàn)代技術(shù)官僚體系必須依托完備的檔案技術(shù)方可順利運(yùn)轉(zhuǎn)。⑤這也是法理型社會(huì)治理的基本特征。這一論斷同樣適合于我國的食品安全風(fēng)險(xiǎn)治理。缺乏完備的信息系統(tǒng)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)將無法從中總結(jié)和提煉出治理對(duì)象行為的一般性規(guī)律，也無法探知后者的行為選擇激勵(lì)、對(duì)于安全監(jiān)管的規(guī)避策略以及特定執(zhí)法模式引發(fā)的體系化效應(yīng)。概言之，監(jiān)管機(jī)構(gòu)既然無法獲得關(guān)于治理對(duì)象的持續(xù)信息流，且在既定的財(cái)政預(yù)算約束和組織績(jī)效目標(biāo)之下又不能毫無依據(jù)地采取隨機(jī)執(zhí)法，那么他們只能訴諸一些雖然能節(jié)省信息成本但是卻粗糙失確的“代表標(biāo)記”。例如，從一般社會(huì)心理和大眾情緒推測(cè)，在重大傳統(tǒng)節(jié)日時(shí)人們對(duì)食品安全期望普遍較高。又如，在重大食品安全事故發(fā)生后，人們對(duì)于食品安全危害的風(fēng)險(xiǎn)厭惡顯著增強(qiáng)。由此，對(duì)于執(zhí)法啟動(dòng)、執(zhí)法資源配置、執(zhí)法強(qiáng)度選擇、執(zhí)法頻率安排等，監(jiān)管機(jī)構(gòu)通常采取模糊決策，從而導(dǎo)致屢遭批評(píng)的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法。實(shí)踐中常見的監(jiān)管形式是：每年諸如春節(jié)、中秋等重要節(jié)日時(shí)對(duì)食品市場(chǎng)的強(qiáng)化監(jiān)管，或者是重大事故發(fā)生后的全面排查，如三聚氰胺風(fēng)潮后對(duì)全國乳品行業(yè)的整頓，⑥抑或是經(jīng)中央電視臺(tái)“3·15欄目”曝光后對(duì)個(gè)案的重點(diǎn)檢查，如雙匯“瘦肉精”事件后河南省政府對(duì)生豬的拉網(wǎng)式排查，⑦等等。執(zhí)法資源總是一定的，它只能在不同用途之間進(jìn)行有限的配置，各種用途彼此具有競(jìng)爭(zhēng)性特點(diǎn)，用于甲的資源無法同時(shí)用于乙，某一特定用途的資源使用有著不可忽略的機(jī)會(huì)成本。因此，如果在一定時(shí)期內(nèi)執(zhí)法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算難以突破，那么當(dāng)更多的資源投入到運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法時(shí)勢(shì)必會(huì)削弱針對(duì)日常監(jiān)管的一般執(zhí)法，導(dǎo)致在特定時(shí)期出現(xiàn)威懾過度，而在更多時(shí)候出現(xiàn)威懾不足。

威懾過度與威懾不足，揭示的實(shí)質(zhì)是食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的低效率和不穩(wěn)定狀態(tài)。這極易造成執(zhí)法主體監(jiān)管孱弱的公共形象，并經(jīng)由大眾媒體的傳播效應(yīng)被不斷地放大。事實(shí)上，春節(jié)、中秋等重要節(jié)日并不能提供足以準(zhǔn)確判斷食品安全違法行為發(fā)生概率的信息量，若干重大食品安全事故并非發(fā)生在節(jié)日期間也恰恰證實(shí)了這一點(diǎn)；而重大事故之后的“嚴(yán)打”，反而為更多的機(jī)會(huì)型違法提供了時(shí)間信號(hào)指引，潛在的違法者只需在這一特定時(shí)間段“避避風(fēng)頭”即可有效規(guī)避被查處的命運(yùn)。模糊、武斷的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法決策的癥結(jié)在于執(zhí)法機(jī)關(guān)沒有形成關(guān)于治理對(duì)象的充分知識(shí)體系，與后者存在嚴(yán)重的信息不對(duì)稱。

筆者認(rèn)為，要改變以“專項(xiàng)整治”為特征的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，實(shí)施法理型的食品安全風(fēng)險(xiǎn)控制，需要建立足以體現(xiàn)違法行為一般性規(guī)律的信息系統(tǒng)制度，進(jìn)行常規(guī)化和穩(wěn)定化的食品安全信息生產(chǎn)，在全社會(huì)形成食品安全信息的互通共享機(jī)制，以便為法理型治理奠定信息基礎(chǔ)，⑧激勵(lì)各方主體據(jù)此做出符合社會(huì)理性的高效率決策。其中，建立食品安全信用檔案是一個(gè)關(guān)鍵性的制度設(shè)計(jì)。

以《中華人民共和國食品安全法》(以下簡(jiǎn)稱《食品安全法》)第79條規(guī)定為基礎(chǔ)，食品安全信用檔案的主要內(nèi)容包括生產(chǎn)經(jīng)營者許可證的頒發(fā)、日常監(jiān)督檢查結(jié)果、違法行為查處、行業(yè)協(xié)會(huì)評(píng)價(jià)、新聞?shì)浾摫O(jiān)督、認(rèn)證機(jī)構(gòu)認(rèn)證、消費(fèi)者投訴等。在檔案文本基礎(chǔ)上，食品安全信用檔案將發(fā)揮信用評(píng)級(jí)、披露、評(píng)價(jià)、獎(jiǎng)懲等復(fù)合性功能。在制度實(shí)踐中，食品安全信用檔案由以下文牘組成：生產(chǎn)經(jīng)營許可證復(fù)印件、生產(chǎn)經(jīng)營執(zhí)照復(fù)印件、負(fù)責(zé)人(法定代表人)情況、食品安全責(zé)任書和食品安全承諾書、不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品退市情況記錄、質(zhì)檢記錄、市場(chǎng)巡查記錄、消費(fèi)者投訴及處理情況記錄、信用等級(jí)評(píng)價(jià)記錄、責(zé)令改正通知書和行政處罰決定書等。⑨經(jīng)由上述細(xì)致的檔案制作技術(shù)，治理對(duì)象一貫的行為態(tài)勢(shì)業(yè)已被編碼化為易于從外部觀察的文本，形成信息汲取、分類、定性、編碼、儲(chǔ)存、傳播的制度化載體，從而建立現(xiàn)代技術(shù)官僚體系實(shí)施法理型治理而非運(yùn)動(dòng)式治理所必需的良性文牘主義。文牘主義之精義在于承載信息的連貫、持續(xù)、統(tǒng)一、穩(wěn)定。它不是一個(gè)簡(jiǎn)單的行政過程，而是國家意欲改變信息分布狀態(tài)、改變自身信息能力的一種微觀權(quán)力技術(shù)和戰(zhàn)略，是一種法國著名學(xué)者福柯所說的“權(quán)力物理學(xué)”，⑩一種基于信息的“權(quán)力書寫”。這一技術(shù)運(yùn)作越成功行政機(jī)關(guān)對(duì)治理對(duì)象的信息圖景就越清晰，越便于行政機(jī)關(guān)從中抽象出違法者的一般性行為規(guī)律，并成為其可以便利操作的“共有知識(shí)”，也越有助于行政機(jī)關(guān)科學(xué)推斷治理對(duì)象，以實(shí)現(xiàn)在充分信息指引下的持續(xù)性監(jiān)控和常規(guī)化治理。

由此可見，常規(guī)化治理是食品安全信用檔案產(chǎn)生的重要制度收益。而常規(guī)化是現(xiàn)代法治形式理性的表現(xiàn)，在執(zhí)法領(lǐng)域意味著查處違法更為準(zhǔn)確有效，查處概率可以保持在一個(gè)基本恒定的科學(xué)水平上，避免概率呈現(xiàn)忽高忽低的波動(dòng)，有利于違法者形成穩(wěn)定預(yù)期，削弱基于查處概率運(yùn)動(dòng)式變化而導(dǎo)致的機(jī)會(huì)型違法激勵(lì)。雖然在美國學(xué)者貝克爾看來，違法的預(yù)期損失取決于查處概率和懲罰嚴(yán)厲程度這兩個(gè)變量，(11)但從人們的心理認(rèn)知看，被查獲的概率更能影響違法者的行為激勵(lì)。當(dāng)人們意識(shí)到在執(zhí)法運(yùn)動(dòng)高峰過后，違法行為只有很低的概率被查獲時(shí)，無論如何嚴(yán)厲的懲罰也只有很小的可能性變成現(xiàn)實(shí)。此時(shí)對(duì)于大部分人而言，“重典治亂”也只是具有非常有限的威懾力，自己總可以成為有諸多機(jī)會(huì)規(guī)避懲罰的“漏網(wǎng)之魚”。只有“天網(wǎng)恢恢，疏而不漏”的合理查處概率，加之相匹配的嚴(yán)厲程度的懲罰，才能在事前有效打消行為人“聞風(fēng)而動(dòng)”的違法激勵(lì)。從這種意義上講，借助于信息系統(tǒng)的建設(shè)，食品安全信用檔案能夠推動(dòng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)由運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法向常規(guī)化治理轉(zhuǎn)變，進(jìn)而提升、穩(wěn)定查處概率并增強(qiáng)執(zhí)法威懾力。

(二)對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營者形成威懾和激勵(lì)的雙重效應(yīng)

最優(yōu)化的食品安全治理，不應(yīng)當(dāng)僅僅依靠監(jiān)管機(jī)構(gòu)的懲罰性措施；相反，它應(yīng)該是市場(chǎng)治理和國家管控的有效組合，國家強(qiáng)制與市場(chǎng)自發(fā)力量應(yīng)該相互補(bǔ)充，最大限度地發(fā)揮良性的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。一個(gè)全面的社會(huì)秩序控制體系主要由三種控制類型組成：(1)第一方控制者，即行為人自身，主要依靠個(gè)人倫理、信念、榮譽(yù)等約束自我行為選擇，避免實(shí)施違法行為；(2)第二方控制者，主要是人際互動(dòng)的相對(duì)方，他們憑借“以牙還牙、以眼還眼”之類的報(bào)應(yīng)性措施威懾、懲罰實(shí)施違法行為的對(duì)手；(3)第三方控制者，即社會(huì)組織、公權(quán)力主體等，其總是以中立之立場(chǎng)作為糾紛的裁決者，通過獨(dú)立于訟爭(zhēng)雙方的外部力量對(duì)違法行為施以制裁；或者作為社會(huì)公意之代表主動(dòng)查處、懲治違法行為者。社會(huì)組織與公權(quán)力主體的區(qū)別在于社會(huì)組織主要運(yùn)用社群規(guī)范、組織規(guī)則來達(dá)成秩序控制，而公權(quán)力主體則主要憑借國家強(qiáng)制力來達(dá)成秩序控制。(12)同理，食品安全治理在國家職能監(jiān)管之外，同樣應(yīng)當(dāng)考慮其他類型的控制者的功能角色，考慮以廣大消費(fèi)者為代表的市場(chǎng)力量，以此激活控制體系的復(fù)合效應(yīng)。

對(duì)于食品生產(chǎn)經(jīng)營者而言，其與社會(huì)大都處于一個(gè)長期博弈的互動(dòng)格局。從企業(yè)看，以組織形態(tài)存在是其基本特性，與作為自然人的個(gè)體不同，企業(yè)借助法人擬制這一組織技術(shù)突破了生理生命的長度限制，其設(shè)立、存在的原初激勵(lì)即是為了與消費(fèi)者保持重復(fù)交易，獲得長期收入流，避免“一錘子買賣”導(dǎo)致的收入流中斷或終止。因此，如果企業(yè)所作所為的相關(guān)信息迅速傳播而成為市場(chǎng)的“共有知識(shí)”，那么任何一個(gè)追求收益最大化的企業(yè)組織都會(huì)運(yùn)用各種可行的手段追求良好聲譽(yù)——包括安全生產(chǎn)、質(zhì)量控制、誠實(shí)經(jīng)營、品牌建設(shè)、危機(jī)公關(guān)，等等。正是從這種意義上講，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們認(rèn)為企業(yè)是現(xiàn)代工商社會(huì)的主要聲譽(yù)載體。(13)即便是小型作坊、個(gè)體攤檔類的食品生產(chǎn)經(jīng)營者，在一個(gè)有限的社區(qū)范圍內(nèi)同樣處于一種準(zhǔn)長期博弈之中，同樣需要慮及來自聲譽(yù)的約束和影響。作坊、攤檔主要服務(wù)于特定社區(qū)或某一特定范圍的社群，輻射半徑有限，更多地在一種“熟人社會(huì)”的功能意義上進(jìn)行市場(chǎng)交易。雖然無法與企業(yè)財(cái)力相比，但作坊、攤檔的生產(chǎn)營業(yè)投入對(duì)于個(gè)體而言都是一筆不菲的創(chuàng)業(yè)投資，沒有誰希望只進(jìn)行寥寥數(shù)次交易即關(guān)門大吉。社區(qū)/社群是一個(gè)交織緊密的群體，作坊、攤檔生產(chǎn)經(jīng)營者有無數(shù)的可能與群體其他成員進(jìn)行面對(duì)面的重復(fù)交易，一旦事關(guān)食品安全的負(fù)面信息散播開來，同樣“會(huì)導(dǎo)致其交易機(jī)會(huì)的即時(shí)喪失”。(14)

既然長期博弈是抑制潛在違法行為的“希望之淵源”，(15)那么為何食品安全事故屢屢發(fā)生、食品安全治理績(jī)效難如人意呢？其實(shí)，倘若業(yè)已發(fā)生的違法行為不為人知，沒有形成信息共享機(jī)制，或者只是食品生產(chǎn)經(jīng)營者的“私人信息”，那么除非公權(quán)力主體強(qiáng)制提取信息，或其他社會(huì)力量通過內(nèi)部渠道獲知信息并傳播；否則，無論消費(fèi)者(包括全國市場(chǎng)及局部市場(chǎng))有多么強(qiáng)烈的激勵(lì)來“用腳投票”抵制購買，也無論消費(fèi)者有多么便利的條件迅速轉(zhuǎn)向另一個(gè)賣家，他/她也都會(huì)由于信息之蔽“蒙在鼓里”，身為受害者而不自知，自然也就無法對(duì)此類違法食品生產(chǎn)經(jīng)營者實(shí)施聲譽(yù)制裁。此時(shí)，就需要由食品安全信用檔案來扮演填補(bǔ)信息不足的能動(dòng)制度角色。

從以往消費(fèi)者獲知食品安全信息的渠道看，通常的模式是直到重大食品安全事故發(fā)生并經(jīng)媒體傳播成為公眾關(guān)注的焦點(diǎn)之后，消費(fèi)者才有可能據(jù)此識(shí)別市場(chǎng)中的不法者并拒絕購買相關(guān)食品。然而，這種重大個(gè)案引發(fā)“用腳投票”的市場(chǎng)懲罰是不充分的，無法將懲罰違法者的概率水平保持在穩(wěn)定的合理水平上。因?yàn)橄M(fèi)者只能在重大事故發(fā)生之后才會(huì)獲得違法生產(chǎn)經(jīng)營者的相關(guān)信息，其既不能在事先獲知未來交易中眾多不特定的生產(chǎn)經(jīng)營者一貫如何行為，也不能根據(jù)自己的購買意愿先行查詢特定交易相對(duì)方的聲譽(yù)歷史，更遑論及時(shí)據(jù)之抵制購買，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)懲罰。如此一來，遭遇市場(chǎng)懲罰的只是“東窗事發(fā)”的事故責(zé)任者，而眾多雖有違法行徑但單獨(dú)而言未被公共信息聚焦的生產(chǎn)經(jīng)營者則可以便利地“逃之夭夭”，受到懲罰的平均概率大大降低，此時(shí)即便是處于長期博弈之下，生產(chǎn)經(jīng)營者也難以有足夠的激勵(lì)來追求、保持良好的市場(chǎng)聲譽(yù)。由此，聲譽(yù)機(jī)制對(duì)于潛在違法行為的遏制功能只能宣告失靈。與之相較，食品安全信用檔案是一個(gè)關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營者的系統(tǒng)性知識(shí)建構(gòu)，是一個(gè)體系化的信息集合，個(gè)中關(guān)于生產(chǎn)經(jīng)營者的情況記載不再是離散、碎片化的報(bào)告，而是一個(gè)足以體現(xiàn)其行為普遍規(guī)律的動(dòng)態(tài)全景。凡是被納入檔案的生產(chǎn)經(jīng)營者，其在過去的市場(chǎng)交易中如何行為、誠信與否、口碑優(yōu)劣都有持續(xù)的完整記錄，形成一個(gè)節(jié)節(jié)緊扣、環(huán)環(huán)相續(xù)的信息鏈條，可以便利地進(jìn)行追蹤式檢索查詢，系統(tǒng)性地改變消費(fèi)者的信息不對(duì)稱狀態(tài)，大大降低消費(fèi)者事先的信息搜索和甄別費(fèi)用。消費(fèi)者可以依據(jù)這一完整的信息源及時(shí)調(diào)整自己對(duì)于相關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營者及其食品的既有認(rèn)知，從而作出理性的消費(fèi)決策。而進(jìn)入食品安全信用檔案的生產(chǎn)經(jīng)營者，他們的信息被置于公眾目光的審視之下，進(jìn)入類似于福柯筆下的“全景敞視主義”(16)的被監(jiān)督狀態(tài)。而對(duì)于信用檔案中涉及的違法行為、消費(fèi)者投訴、負(fù)面新聞報(bào)道，消費(fèi)者勢(shì)必會(huì)傾斜性配置注意力并對(duì)此類信息產(chǎn)生選擇性的高度敏感。只要有“污點(diǎn)”記錄，無論其是否可能引發(fā)重大食品安全事故，消費(fèi)者都會(huì)是風(fēng)險(xiǎn)厭惡型的決策者，都會(huì)從過去的行為信息中推斷未來，(17)進(jìn)而采取預(yù)防式的拒絕購買策略。基于信息均等公開，嚴(yán)厲的懲罰風(fēng)險(xiǎn)也是均勻分布的。凡是被納入食品安全信用檔案者，皆有大致相同的概率遭遇嚴(yán)厲的市場(chǎng)驅(qū)逐，從而在平均水平上大大提高懲罰概率，改變過去因缺乏完整的信息系統(tǒng)、消費(fèi)者基于系統(tǒng)性的信息不對(duì)稱而對(duì)大部分“漏網(wǎng)”的違法者威懾不足之弊，也從而使得市場(chǎng)交易的長期博弈格局在充分信息的支持下足以激勵(lì)生產(chǎn)經(jīng)營者追求良好聲譽(yù)，遏制潛在的違法沖動(dòng)。

食品安全信用檔案除具有威懾效應(yīng)外還具有顯著的激勵(lì)功能。對(duì)于生產(chǎn)經(jīng)營者而言，如果沒有清晰的信息指引，消費(fèi)者將難以借助外部物理特性、購買前檢驗(yàn)等常規(guī)辦法有效區(qū)分食品安全與否，區(qū)分交易相對(duì)方是否值得信賴；誠實(shí)、守法的生產(chǎn)經(jīng)營者也很難以準(zhǔn)確的食品質(zhì)量信號(hào)事先將自己與競(jìng)爭(zhēng)者區(qū)分開來而只能憑借廣告投放、媒體營銷或者小范圍的口耳相傳來塑造自身的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。食品安全市場(chǎng)信息的模糊和難以區(qū)分性使得生產(chǎn)經(jīng)營者在“只要不出事故，食品質(zhì)量好壞一個(gè)樣”的預(yù)期之下，勢(shì)必缺乏充分的激勵(lì)，通過優(yōu)質(zhì)安全的食品生產(chǎn)經(jīng)營來投資于良好聲譽(yù)建設(shè)，久而久之，有可能在虛假的廣告宣傳效應(yīng)下引起“劣幣驅(qū)逐良幣”的消極后果。

食品安全信用檔案以完整、持續(xù)的信息流克服了這種無效的激勵(lì)局面。其中記載的良性信用信息，從許可證獲得、認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)可到新聞媒體的褒獎(jiǎng)性報(bào)道特別是位階較高的信用評(píng)級(jí)，都是比商業(yè)廣告、企業(yè)公關(guān)運(yùn)作等更為可靠的信息源，其將成為原本模糊不清的信息市場(chǎng)中的強(qiáng)有力的信號(hào)顯示，幫助消費(fèi)者迅速、便利地將可以信賴的交易相對(duì)方識(shí)別出來，從而很好地扮演信息分離器的角色。對(duì)于消費(fèi)者而言，這是一個(gè)在種類繁多的食品市場(chǎng)上作出理性決策的信號(hào)指引。由其強(qiáng)大的信號(hào)顯示功能所決定，信用檔案記載的正面信息成為生產(chǎn)經(jīng)營者重要的無形資產(chǎn)，具備品牌意義上的市場(chǎng)價(jià)值。特別是對(duì)于企業(yè)型的生產(chǎn)經(jīng)營者，信用檔案的信息記載直接與品牌建設(shè)、企業(yè)公共形象相聯(lián)系，成為企業(yè)市場(chǎng)戰(zhàn)略抉擇、創(chuàng)造附加價(jià)值必須充分考量的核心變量之一，有助于激勵(lì)企業(yè)優(yōu)化品牌建設(shè)模式，改變對(duì)于商業(yè)廣告的過度投資，將資源更多地配置到確保消費(fèi)者食品安全的質(zhì)量控制上來，以安全、優(yōu)質(zhì)的食品產(chǎn)品塑造更為真實(shí)可信的市場(chǎng)聲譽(yù)。

與此同時(shí)，食品安全信用檔案對(duì)于執(zhí)法資源配置的導(dǎo)向功能對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營者追求良好市場(chǎng)聲譽(yù)也有顯著的激勵(lì)效應(yīng)。按照《食品安全法》第79條的立法論解釋，如果生產(chǎn)經(jīng)營者具有不良信用記錄，那么將增加被監(jiān)督檢查的頻次；如果被認(rèn)定為信用良好或獲得較高的信用評(píng)價(jià)等級(jí)，那么就會(huì)獲得各種形式的宣傳、支持和表彰。從市場(chǎng)戰(zhàn)略看，這種制度褒揚(yáng)有助于塑造生產(chǎn)經(jīng)營者的正面公共形象，使之獲得由于“好名聲”帶來的價(jià)格溢價(jià)。(18)這一積極的信息圖景相當(dāng)于為生產(chǎn)經(jīng)營者頒發(fā)了“社會(huì)印章”。從更長遠(yuǎn)的意義上講，足以激勵(lì)生產(chǎn)經(jīng)營者積極追求良好口碑的食品安全信用檔案是一個(gè)局部理性與公共理性相統(tǒng)一、滿足激勵(lì)兼容約束——只有當(dāng)個(gè)體選擇社會(huì)希望他/她選擇的行動(dòng)得到的期望價(jià)值不小于他/她選擇其他行動(dòng)時(shí)得到的期望價(jià)值時(shí)，個(gè)體才有積極性選擇社會(huì)希望的行動(dòng)(19)——的制度安排。它借助生產(chǎn)經(jīng)營者對(duì)附著于良好聲譽(yù)之上的市場(chǎng)溢價(jià)的商業(yè)利益追求，成就一個(gè)有效的誘導(dǎo)機(jī)制，促使其主動(dòng)選擇符合社會(huì)整體利益的最優(yōu)行為，為以較低的制度運(yùn)作成本推動(dòng)中國市場(chǎng)信用體系建設(shè)做了一次有益的探索。