上世紀90年代初，出現過一個國家能力的定義：“所謂國家能力就是國家將自己的意志、目標轉化為現實的能力”，具體表現為國家汲取財政的能力、調控能力、合法化能力以及強制能力。

該定義的提出者強調，“只有中央政府才代表國家意志”，因此國家能力既不是通常所謂的“綜合國力”，更不是一般公共權威或地方政府的能力，而只能是中央政府的能力。

提出以上關于國家能力的定義，背景是20世紀80年代，中國開始改革開放，原先權力高度集中的體制，通過放權激活了經濟和社會活力，也開啟了經濟增長的新路徑。反映到國民收入的分配上，財政收入占國內生產總值的比重下降，中央財政占財政收入的比重也下降。

上世紀90年代初，矯正中央財力占比過小，提上了決策日程。當時的政策，強調重新集中政府財力，特別是中央政府財力，有關概念、理論、建議應運而生。

上世紀90年代以來，二十多年過去了，中國的發展積累了新經驗，也提出需要面對的新問題。

從實際情況看，我認為有必要重新定義國家能力，以確保國家行為不跑偏。僅以定義本身而論，把“國家”概念等同于政府，或等同于中央政府，在認識上就是一個不小的偏差。倘若國家真可以等同于政府，那么有了政府能力，或中央政府能力不就結了，何需同義反復，再來一個國家能力呢？

要明確“國家”不等同于政府。

“國家”概念首先是一方領土，有明確的空間范圍和邊界。

生活在國土里的人是“國民”，也是國家之根基。沒有國民的國家，根本空空如也。這就是“國以民為本”的意思。

國民是眾人，有公共事務要協調和管理，否則鬧糾紛、起沖突，“國無寧日”就不好辦了。因此要一套典章制度，用以規范行為，給每個人的自由劃一道邊界。這套典章制度，軟的是文化與習俗，硬的就是“合法強制力”，用以防止一部分人——無論外人還是內人——侵犯另外一部分人。政府是合法強制力的載體，或如有的經濟學家所言，是“惟一擁有合法強制力的組織”。

這樣看，“國家”是江山（領土）、人民、社稷（典章制度）的三合一，缺了哪個元素也不行。

政府重要，因為領土完整、人民安康、社稷有序，都離不開合法強制力。但是，在任何情況下，都沒有理由僅以政府來定義國家。

至多可以說，政府是國家代理人。但是講代理人就不能離開委托人。這里，國家概念里蘊含著“受托”的關系。

講到底，政府不過是受江山、人民、社稷之托，執掌合法強制力之權。權力要受制約，道理就在這里。離開了委托人和受托關系，什么叫“國家自己的意志”？那是何方神圣，從哪里跑出來的？要是“國家意志”僅僅是政府的意志，或甚至只是領導人、官員自己的意志，完全不問人民要求什么、喜歡什么、討厭什么，那樣的“國家意志”在思想上很可疑，在實踐中極危險。實現那類意志的“國家能力”越強大，國家跑偏的可能性也越大。

國家定義的內涵有偏，具體分解后的“國家能力”也一起跟著跑偏。例如“國家的汲取能力”，怎么可以把“國家動員社會經濟資源的能力”，簡化為“國家（其實是‘政府’）的財政汲取能力”或“財政能力”？再簡化一步，就是“政府財政收入占國內生產總值之比”，以及在作者看來更有代表性的“中央財政占比”。直截了當地說，那就是把政府抽取多少財政收入，看成衡量國家能力強弱的核心指標。

能這樣來定義國家（政府）能力嗎？

在常識上，我們不會不問運動員跑多快、跳多高，而只問他們吃多少肉、喝多少湯，就定義他們的運動能力。不計產出，只量投入；不問貢獻，只算消耗，定義運動員能力就會跑偏，定義政府或國家能力更會跑偏。

離開了公共財政，離開了財力從哪里來、用到哪里去，離開了財政能力的服務對象、評價標準、抽取程序和受監督程度，籠統地把各國財力占比的數據羅列到一起，那不過是玩數字游戲而已。

再看“合法化能力”，“指國家運用政治符號在屬民中制造共識，進而鞏固其統治地位的能力”。問題是“共識”何來？要不要以實踐經驗為基礎，要不要尊重民間和基層的首創，把適應生產力發展的體制改革及時納入合法框架？按上引定義，似乎這些一概都不需要，要的只是“用政治符號”來“制造”“共識”。還以為這樣就可以“鞏固其統治地位”，那實在大錯特錯。

還有“強制能力”“指國家運用暴力手段、機構、威脅等方式維護其統治地位的能力”。這樣的強制力好危險。因為在國家概念里一旦剔除了人民，剔除了授權、受托的含義，濫用權力、濫用合法強制力就很容易變成現實的危險。

在理論上，眾人之事當然不可沒有合法強制力。但合法強制力是國家之利器，非慎用不可，非有嚴格的程序和監督不可。把權力關進籠子，其實最重要的就是把合法強制力關入法治的籠子。可惜在上引闡釋中，這些實質約束一概付之闕如，似乎為了“維護統治地位”，老虎籠子的大門可以永遠洞開。

根據以上討論，我認為20世紀90年代初出現的那個“國家能力”概念，定義不準確，內涵不完整，經不起推敲。概念上的偏差，在客觀上也影響實際，以至于出現了某些與此相關的偏向。基于個人觀察，我認為以下幾點值得注意。

一是國民收入的分配，政府部門所占份額上升過快。

根據公布的統計，1990年－2012年22年間，財政收入增長了38.9倍（其中中央財收增加了55.6倍）。同期GDP總量（以現價計）僅增加了26.6倍，而城鎮居民可支配收入與農村居民人均純收入只分別增加15.3倍和10.5倍。

分配上的“國（政府）進民退”，不免擠壓民間消費和民間投資。加之上述財政收入并未包括“土地財政”以及從國企獲益的全部，所以實際的政府收入份額更大。

這里問題各有成因，不可一概而論。但不可否認，觀念上的偏差，即錯誤地以為政府收入越多就天然代表“國家能力”越強，起到了風助火勢的作用。

更嚴重的問題，是政府財力的急增，并沒有伴之以相應的約束與監督。現在中央下決心反對的享樂主義和奢靡之風，為什么彌漫于官場？經濟基礎就是制約不充分的“國家（政府）汲取能力”這些年來的飛躍增長。如果剎不住這些歪風，中國將步入“未富先奢”的陷阱。

二是政府與市場的邊界，改來改去還是政府管控的部分偏大。

一般的觀察，認為我們的產品市場大體有個模樣了，但要素市場還遠未改革到位。但仔細打量，產品市場里政府的不當管制和審批還是偏多，同時品質監管又不到位。

至于要素市場，問題更大。如果說計劃時代是“部委管工廠”，那么現在似乎是“部委管（要素）市場”——每個重要的要素市場，都由一個部委直管。管的辦法呢？比過去的管工廠有點變化，但進步也不大。結果也不出意料，當下經濟屢出情況的，恰恰都集中于這些部委直管的要素市場——土地、房產、貨幣、銀行、資本、外匯，否則怎么要勞政府那么手腳忙個不停地調控、再調控呢？

三是“合法化”范圍偏窄。

本來國家的合法化能力，并不限于只服務于政府、部門和官員。對民間、企業、市場和基層的首創，但凡不侵犯他人自由和社會利益的，也要開放、包容，及時給予合法承認。不能搞成“凡未經審批的——或更糟糕的‘凡未經官員點頭的’——一律非法”。

要看到，“部門利益法制化”以及官員隨意收窄民間自由活動的空間，不斷在壓制創新，窒息經濟社會的活力。尋租、設租行為猖獗，不但毒化社會風氣，拉升制度運行成本，最后把不少官員也害了。法外世界太精彩，長遠代價是人們更不會尊重法律。

四是合法強制力被用到了合理邊界之外。

過去還有個“人民內部矛盾”的范疇，強調對人民不能隨便動專政手段。這些年邊界越來越模糊，強拆強遷、暴力執法，在一些地方時有所聞。

有黑打黑很必要，但“黑打”本身就是更嚴重的黑，是老虎在籠子之外亂咬人，管不住哪里還有正義、秩序和法治？

這些偏向，當然不是改革開放之后中國的主流。但偏向確實存在，也必須警惕。拖延下去得不到糾正，危及國本。

究根尋底，我認為跑偏的“國家”概念和“國家能力”定義，妨礙人們清醒地評估實際偏向的危險程度。

這并不是說，所有令人不安的行為偏向，都是因為閱讀、信服了本文批評的國家定義的后果。我的觀點是，國家和國家能力定義上的跑偏，不過是實際跑偏行為的輿論和理論表達。它讓可能產生長遠不良后果的偏向，看起來沒有什么危險，甚至很正確、很必要、無須也不允許改變。

本文認為，有必要再定義國家和國家能力。國家概念包括領土、國民和一整套治理制度。其中，以合法強制力為基礎的政府權力，來自國民授權，要受國民監督，在法治軌道上運行。

因此，國家不等同于政府，國家能力也不等同于政府能力。國家能力首先是管理權力受托關系的能力，政府受托獲得財政資源，依法行政，保護國家主權獨立和人民的生命財產安全、維護社會公正和秩序。這里的概念和定義究竟合適不合適，是不是也跑偏，歡迎讀者一起來推敲。

（作者為北京大學國家發展研究院教授，本文為作者在2013年12月18日第四屆財新峰會上的講話，經本人修訂）