改革總綱
中共十八屆三中全會做出了到2020年全面深化改革的總體部署，三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》包含豐富的經(jīng)濟(jì)社會政治改革內(nèi)容。有人統(tǒng)計，其中提出的改革項目多達(dá)300項。那么，這些改革項目的總綱是什么？我認(rèn)為，有兩段話是最重要的。第一段話：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。”另外一段話是：“建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，是使市場在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)。”
關(guān)于第一段話，這里的重點是“要使市場在資源配置中起決定性作用”。“市場在資源配置中起決定性作用”這個提法在《決定》中重復(fù)多次，占有十分突出的地位，是作為全面深化改革重點的經(jīng)濟(jì)體制改革的核心。其他改革項目都是圍繞這個核心進(jìn)行的。
對于這次全會把1992年中共十四大提出的市場在資源配置中起“基礎(chǔ)性作用”的提法改變?yōu)?ldquo;起決定性作用”的理論意義有不少闡述。我更加看重的是它的政治意義，這就是它明確回答了過去幾年的爭論中尖銳地提出的“在資源配置中市場起決定性作用還是政府起決定性作用這個問題”。
從本世紀(jì)初期開始，面對我國社會生活中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型舉步維艱，腐敗蔓延等日益加劇的矛盾，圍繞“市場起決定性作用還是政府起決定性作用”的問題，發(fā)生了一場大爭論。一種觀點認(rèn)為，這些矛盾之所以發(fā)生，是因為存在著許多“體制性障礙”。解決的辦法是推進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)改革，克服這些“體制性障礙”。另一種觀點認(rèn)為，這些矛盾之所以發(fā)生，是因為改革出現(xiàn)了市場化的方向錯誤，糾正之法就是加強(qiáng)政府和國有企業(yè)對經(jīng)濟(jì)和社會的管控。隨著后一種觀點在本世紀(jì)初期，特別是全球金融危機(jī)爆發(fā)后取得勢頭和某些逆改革方向而動的行為的加劇，各種經(jīng)濟(jì)社會矛盾非但沒有消減，相反日益激化。這種情勢使愈來愈多的人認(rèn)識到，倒退絕沒有出路，只有義無反顧地推進(jìn)改革，才能克服日益加劇的經(jīng)濟(jì)社會矛盾，走向持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的坦途。
第二段話的重要意義在于，它提出的、以強(qiáng)化競爭為核心的制度建設(shè)5項要求，切中了目前體制的弊病。
第一，建立統(tǒng)一的，即一體化的市場，意味著消除條塊分割造成的市場碎片化。第二，對所有市場主體開放意味著實行“負(fù)面清單”和“準(zhǔn)入前國民待遇”的制度。消除各種歧視和不平等待遇。第三，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)競爭性，意味著消除行業(yè)保護(hù)、地方保護(hù)和目前普遍存在、為害甚大的行政壟斷行為。第四，所謂“有序”就是指交易活動應(yīng)在規(guī)則即法治基礎(chǔ)上展開，防止不正當(dāng)競爭、欺行霸市等行為。第五，改變要素市場十分落后的狀況，建設(shè)完整的市場體系。按照《決定》的說法，這將是一個“企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現(xiàn)代市場體系”。
建立這樣一個市場體系，是一件非常浩大的工程，需要做哪些方面的改革？在過去一年的研討中，學(xué)者們提出了各項積極的建議。今年早些時候，我把建設(shè)競爭性市場體系要進(jìn)行的改革歸納為七個方面，這就是：（1）明晰市場經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)，在土地確權(quán)賦權(quán)的基礎(chǔ)上，建設(shè)全國統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場。（2）對現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行清理，確保不同所有制主體的財產(chǎn)權(quán)利得到平等保護(hù)，不同所有制企業(yè)能夠平等地使用生產(chǎn)要素。（3）實現(xiàn)商品價格市場化和利率、匯率等要素價格市場化。（4）完善反壟斷立法，嚴(yán)格執(zhí)法，消除現(xiàn)在普遍存在的行業(yè)壟斷、地區(qū)壟斷等反市場的行為。（5）要劃清政府職能的邊界，消除各級政府過度干預(yù)和直接介入微觀經(jīng)濟(jì)活動的現(xiàn)象。（6）確立法治基礎(chǔ)，確保法官獨立行使審判權(quán)，克服司法地方化傾向。（7）改進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)管理，禁止以宏觀調(diào)控名義對微觀經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行干預(yù)，市場監(jiān)管實行“寬進(jìn)嚴(yán)管”的方針，由事前審批為主轉(zhuǎn)向以事后監(jiān)管為主。
圍繞建設(shè)競爭性市場體系這個中心，還進(jìn)行財稅體制、社會保障體制、國有經(jīng)濟(jì)體制等其他方面的改革。
《決定》之改革內(nèi)容
幾乎所有這些改革要求和建議，都在三中全會《決定》中得到程度不同的回應(yīng)。
首先，關(guān)于確立市場的產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)。《決定》指出：“公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)都是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，都是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)。”“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。”“建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個人收益。”
第二，關(guān)于平等保護(hù)權(quán)利，《決定》指出，“公有制經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯。”“國家保護(hù)各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)和合法利益，保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護(hù)”；“堅持權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等，廢除對非公有制經(jīng)濟(jì)各種形式的不合理規(guī)定，消除各種隱性壁壘，制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域具體辦法。”目前土地產(chǎn)權(quán)制度存在很大的缺陷，它既使農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利受到限制，也不利于新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)。
第三，關(guān)于實現(xiàn)價格市場化。《決定》要求，“凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)”。具體來說，要完善人民幣匯率市場化形成機(jī)制，加快推進(jìn)利率市場化；推進(jìn)水、石油、天然氣、電力、交通、電信等領(lǐng)域價格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價格。政府定價范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)，提高透明度，接受社會監(jiān)督。
第四，關(guān)于反對壟斷和實施競爭政策。《決定》明確反對壟斷和不正當(dāng)競爭。《決定》還指出，“防止地方保護(hù)和部門利益法制化”，要求進(jìn)一步破除各種形式的行政壟斷，對于國有資本繼續(xù)控股經(jīng)營的自然壟斷行業(yè)，“實行以政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管為主要內(nèi)容的改革，根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務(wù)，推進(jìn)公共資源配置市場化”。按照這一要求，現(xiàn)行的《反壟斷法》關(guān)于行政壟斷的規(guī)定顯然需要進(jìn)行修訂，還需要設(shè)立強(qiáng)有力的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，授權(quán)法院監(jiān)督政府的行政行為、糾正不當(dāng)行為的權(quán)力。要改變目前行政訴訟中只有具體行政行為可訴的規(guī)定，將可訴性擴(kuò)大到違反上位法規(guī)定的行政法規(guī)。
第五，關(guān)于劃分政府的職能邊界。《決定》要求進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，市場機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會事項，一律下放地方和基層管理。
第六，關(guān)于建設(shè)法治國家。明確提出了“建設(shè)法治中國”的目標(biāo)，“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”；強(qiáng)調(diào)“維護(hù)憲法法律權(quán)威”，“要進(jìn)一步健全憲法實施監(jiān)督機(jī)制和程序，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平”；“建立健全全社會忠于、遵守、維護(hù)、運用憲法法律的制度。堅持法律面前人人平等，任何組織或者個人都不得有超越憲法法律的特權(quán)，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究”。實現(xiàn)司法公正，“確保依法獨立公正行使審判權(quán)檢察權(quán)”；“建立公平開放透明的市場規(guī)則”，“建設(shè)法治化營商環(huán)境”；深化司法體制改革和行政執(zhí)法體制改革，“保證國家法律統(tǒng)一正確實施”。
第七，市場主體可依法平等進(jìn)入清單之外領(lǐng)域。探索對外商投資實行準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單的管理模式。推進(jìn)工商注冊制度便利化，削減資質(zhì)認(rèn)定項目，由先證后照改為先照后證,把注冊資本實繳登記制逐步改為認(rèn)繳登記制。在金融領(lǐng)域，《決定》要求，“擴(kuò)大金融業(yè)對內(nèi)對外開放,在加強(qiáng)監(jiān)管前提下,允許具備條件的民間資本依法發(fā)起設(shè)立中小型銀行等金融機(jī)構(gòu)。”
第八，關(guān)于改進(jìn)市場監(jiān)管。《決定》要求，“改革市場監(jiān)管體系，實行統(tǒng)一的市場監(jiān)管，清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，嚴(yán)禁和懲處各類違法實行優(yōu)惠政策行為”，“健全多層次資本市場體系，推進(jìn)股票發(fā)行注冊制改革,多渠道推動股權(quán)融資,發(fā)展并規(guī)范債券市場,提高直接融資比重。”
改革如何落實
三中全會《決定》對全面深化改革做出了總體部署。現(xiàn)在的任務(wù)，就是努力使《決定》做出的各項部署落到實處。
必須清醒認(rèn)識到，貫徹執(zhí)行《決定》會遇到來自陳舊意識形態(tài)和特殊既得利益的阻力和障礙，也會遇到體制轉(zhuǎn)軌過程中由于經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)各個環(huán)節(jié)不協(xié)調(diào)所產(chǎn)生的實際困難。
如果說觀念上的障礙可以通過人文社會科學(xué)知識的普及和正確的社會輿論引導(dǎo)來加以克服，特殊既得利益方面的障礙將更加嚴(yán)重。
由于近年來尋租活動體制基礎(chǔ)的擴(kuò)大，每一個領(lǐng)域的改革都會觸及到這類以權(quán)謀私的既得利益，遇到的阻力也會更大。除了意識形態(tài)和特殊既得利益的阻力和障礙，貫徹落實《決定》還有實際工作上的挑戰(zhàn)。
舊體制雖然有很大的運作困難，但是經(jīng)過長時期的磨合，它的各個環(huán)節(jié)是大體能夠相互銜接和配合的。一旦其中某些環(huán)節(jié)發(fā)生了改變，即使這種改變是進(jìn)步性的，也有可能發(fā)生整個系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)困難。
比如，當(dāng)土地市場的運轉(zhuǎn)“賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)”、“保障農(nóng)民公平分享土地增值收益”，過去一些地方政府所賴以實施大規(guī)模城建投資為基礎(chǔ)的“土地財政”就可能難以維持，有些地方甚至?xí)l(fā)生償還債務(wù)困難。
《決定》允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，這又是一個很復(fù)雜的工程。地方政府在什么情況下可以發(fā)債，誰對債務(wù)進(jìn)行負(fù)責(zé)，怎么監(jiān)督？地方債市場怎么監(jiān)管？這些問題需要一整套的解決方案。
此外，為了打好這場全面改革的攻堅戰(zhàn)，還需要注意維持一個比較寬松的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，防止由于國家資產(chǎn)負(fù)債表中杠桿率（負(fù)債率）過高可能引致的系統(tǒng)性風(fēng)險。根據(jù)過去的改革經(jīng)驗，在一個總需求大于總供給，各方面繃得很緊的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，全面深化改革的措施就很難推出，即使推出，風(fēng)險也比較大。鑒于國家資產(chǎn)負(fù)債表杠桿率過高的實際情況，不宜繼續(xù)使用放松信貸和大規(guī)模投資等刺激手段拉升短期增長率。對于短期宏觀經(jīng)濟(jì)波動，除了注意靈活運用宏觀政策措施來應(yīng)對，還要用對負(fù)債率過高和資不抵債的企業(yè)進(jìn)行債務(wù)重組，盤活資產(chǎn)存量，實施銀行資產(chǎn)證券化，償還社會保障和公租房或有負(fù)債等措施，降低國家資產(chǎn)負(fù)債表的杠桿率，防止出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險。《決定》要求編制全國和地方資產(chǎn)負(fù)債表，建立全社會房產(chǎn)、信用等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一平臺，也是保障宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和支持全面改革順利進(jìn)行的必要措施。
所謂以更大的政治勇氣推進(jìn)全面改革，就是要有堅決捍衛(wèi)改革開放偉大旗幟的政治決心，克服來自舊意識形態(tài)和來自特殊既得利益的阻力和障礙。所謂以更大的智慧去推進(jìn)全面改革，就是要以很高的專業(yè)素養(yǎng)和運作藝術(shù)去規(guī)避風(fēng)險和解決體制轉(zhuǎn)軌過程中必然發(fā)生的種種困難。
習(xí)近平總書記在《〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中說，黨政領(lǐng)導(dǎo)“一定要有自我革新的勇氣和胸懷，跳出條條框框限制，克服部門利益掣肘，以積極主動精神研究和提出改革舉措。”我們作為共和國公民、國家的主人，也有權(quán)利有義務(wù)來督促政府認(rèn)真推進(jìn)和積極參與正在展開的改革，共同推動全面改革走向深化。
（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）
