〔摘要〕國家治理體系是由政治權力系統、社會組織系統、市場經濟系統、憲法法律系統、思想文化系統等構成的一個有機整體。這一有機整體由治理理念、治理制度、治理組織和治理方式四個層次構成。國家治理體系的形成和治理能力的提升，是一個歷史的社會的發展過程，我國大致經歷了管制（傳統行政）--管理（新公共管理）--治理（治理現代化）三種狀態；我國的國家治理必須立足于國情、政情、社情，要具有中國特色，即政府要在國家治理中起主導作用，也就是指有效的政府治理，治理的重點是創新社會治理體制。在當下中國，推進國家治理體系現代化必須堅持四個原則即科學治理、民主治理、制度治理、中國特色原則和五條路徑即樹牢目標理念、突出制度建設、加強頂層設計、夯實社會基礎及推進各項改革。

〔關鍵詞〕國家治理，治理體系，治理能力，治理現代化

〔中圖分類號〕D261.3〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2014）01-0000-06

當代的國家和社會，因其公共事務的復雜性、利益主體的多元化、民眾需求的多樣性，使得管理的難度不斷增大，亟需新的模式助力變革。肇始于20世紀80年代的治理理論，被廣泛應用于政治、經濟、社會諸領域，起著框架性解釋和指導作用。中國學者對其進行研究，已有十余年之久。黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）指出，"全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。"明確地把治理作為實現我國全面深化改革的目標和路徑，這表明，中國的改革已進入通過建立健全系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型，從而達到國家有效治理的新階段。《決定》全文共24次提到"治理"一詞，這主要有：國家治理、政府治理、社會治理、社區治理、國際經濟治理、治理體系、治理能力、治理體制、治理結構、治理方式、系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理、第三方治理，等等，已涉及到了治理體系及其結構層次、方式方法、組織人員等諸多方面。《決定》提出的國家治理體系的嶄新命題，需要我們認真探索、領會要義。我們要將治理理論、治理模式與中國國情相結合，構建中國特色社會主義的國家治理體系，推進國家治理能力現代化。

一、國家治理體系的系統與結構層次

根據世界銀行的定義，"治理是利用機構資源和政治權威管理社會問題與事務的實踐。"〔1〕聯合國發展計劃署認為，"治理是基于法律規則和正義、平等的高效系統的公共管理框架，貫穿于管理和被管理的整個過程，它要求建立可持續的體系，賦權于人民，使其成為整個過程的支配者。"〔2〕全球治理委員會對治理的界定是，"各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。"〔3〕（P4）由這些解釋可知，治理是面向社會問題與公共事務的一個行動過程，參與者包括公共部門、私人部門和公民在內的多個主體，通過正式制度或非正式制度進行協調及持續互動。

按照治理的不同層面、不同領域，治理行動涉及國家治理、政府治理、社會治理、公司治理、法人治理、社區治理等多方面。"所謂國家治理，是指主權國家的執政者及其國家機關（包括立法、行政和司法等機關）為了實現社會發展目標，通過一定的體制設置和制度安排，協同經濟組織、政治組織、社會團體和公民一起，共同管理社會公共事務、推動經濟和社會其他領域發展的過程。它是多層管理主體共同管理社會公共事務、處理社會沖突、協調不同利益的一系列制度、體制、規則、程序和方式的總和。"〔4〕國家治理強調多主體，執政者及其國家機關是主體，人民也是治理主體，還有其他經濟組織、社會組織都是參與主體，變單一主體為多元主體，民主融入了治理，協作融入了治理。治理，不是削弱了國家能力，而是增強了國家能力，有益于擴大公民參與，有助于提升治理績效。

當代中國國家治理涉及政治、經濟、社會、文化、生態、政黨等方方面面，國家治理體系即是由各個領域的指導思想、組織機構、法律法規、組織人員、制度安排等要素構成一整套緊密相連、相互協調的體系。國家治理能力，是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，涵蓋行使公共權力、履行國家職能、制定公共政策、提供公共產品、分配社會資源、應對突發事件、維護社會穩定、建設和諧社會、促進社會發展、處理國際關系等各個方面的能力。"治理能力反映的是國家治理行為的水平和質量，是對國家治理模式穩定性、有效性和合法性的直觀度量，較高的治理能力意味著國家對經濟社會運行具有較強的調節能力，能夠較好的規避市場失靈，提高社會成員的總體福利水平。"〔5〕有了一套完備良好的國家治理體系，才能提高一國治理能力；提高了國家治理能力，才能充分展示和發揮出一國治理體系的效能。

按照構成來講，國家治理體系可以分解系統、結構、層次三個方面。體系是由若干有關事物或某些意識相互聯系的系統而構成的一個有特定功能的有機整體，"行為者和機構把它們的資源、技能、目標混合起來，成為一個長期的聯合體--一個體系。"〔3〕（P43）國家治理體系是由政治權力系統、社會組織系統、市場經濟系統、憲法法律系統、思想文化系統等系統構成的一個有機整體。例如在我們國家，政治權力系統的治理是包括執政黨、政府、人大、政協、法院、檢察院等在內的治理；社會組織系統的治理涵蓋工會、共青團、婦聯、社區組織以及各種公益、科技、商會類組織等治理；市場經濟系統的治理有公司治理、法人治理等。在政治權力系統、社會組織系統、市場經濟系統之上的是憲法法律系統和思想文化系統。憲法法律系統的治理是指按照各種法律規定的依法治理；思想文化系統的治理涉及思想領域、道德領域，即實行德治。憲法法律的依法治理和思想文化的德治治理，既有自身的獨立性系統，又具體地滲入到政治權力系統、社會組織系統、市場經濟系統的治理之中。

構成國家治理體系的系統，本身都具有結構性質。結構是一系統諸要素之間的組織形態，包括諸要素及組織的序量、張量等。作為系統的結構，其基本特點是層次。層次是系統結構在組成方面的等級秩序。不同層次具有不同的性質和特征，既有共同的規律，又各有特殊規律。概括起來，治理的結構有四個層次，即由治理理念、治理制度、治理組織和治理方式構成。

治理現代化意味著國家治理要更加科學、更加民主、更加法治，同時也要制度化、規范化、程序化。它包括兩個方面，一是治理體系（系統結構）的現代化；二是治理能力（方法方式）的現代化。推進國家治理體系現代化，其一，需要深化行政體制改革，轉變政府職能，優化政府組織結構，健全政府之間以及政府部門之間合理的職責、權限分工體系，形成不同政府主體的整體型、協作型治理機制，提高整個政府治理體系的總體效能；其二，需要深化經濟體制改革，處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用，堅持和完善基本經濟制度，加快完善現代市場體系、宏觀調控體系、開放型經濟體系，加快轉變經濟發展方式，加快建設創新型國家，推動經濟更有效率、更加公平、更可持續發展；其三，需要創新社會治理體制，改進社會治理方式，培育社會組織力量，激發社會組織活力，構建公私合作伙伴關系，有序引導公民參與，提高社會治理水平。行政、經濟和社會體制改革相互配合，理順政府、市場、社會的關系，最大限度地解放和發展社會生產力，解放和增強社會活力，形成政府、市場、社會既相對獨立又相互制約、相互支撐的開放性治理結構。推進治理能力現代化，必須強調按照社會主義民主和法治要求，改變過往單一主體式、運動式、命令式的管理方式，推動治理與法治化、民主化、社會化的有機結合。這就需要堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，堅持協商民主廣泛多層制度化，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，開創依法治國新局面，藉此不斷提高政治上的決斷力、凝聚力，行政上的執行力、公信力，社會上的整合力、團結力。

二、國家治理體系的發展和特征重點

國家治理體系的形成與治理能力的提升，是一個歷史的、社會的發展過程。現代社會的國家治理體系與治理能力有著時代的內涵和要求。在歷經改革開放35年之后，中國特色社會主義市場經濟體系正逐步健全完善。經濟體制改革催生著行政體制改革，我國的政府管理從計劃經濟時代的"大包大攬"、"全能主義"，轉向市場經濟時代的"有限政府"、"有效政府"，政府、市場和社會之間的關系發生了深刻的變化，促使中國走上治理之路。

（一）當前國家治理的變革：從管理轉向治理

中國正處于從傳統社會向現代社會，從農業社會向工業社會和后工業社會，從社會主義計劃經濟向社會主義市場經濟的轉型期，社會結構、社會組織形式、社會價值理念等都發生了極其深刻的變化，原有的權力高度集中、政府統管一切的管理方式已不能適應現實要求，社會經濟制度變遷催生出國家管理模式的變革需求，即從管理走向治理。"管理"和"治理"蘊含著兩種不同的治國理政觀念，首先，管理強調強制，政府下命令、發指示，作出政策方案。而治理則強調政府、社會、民眾多主體互動協作，共同處理公共事務。治理作為一種政治過程，雖然需要權威，"但這個權威并非一定是政府機關"〔3〕（P4-5），而管理的權威則必定是政府。其次，權力運行的向度不一樣，政府管理的權力運行方向總是自上而下的，政府治理則是一個上下互動和平等展開的運作過程。

國家向著治理發展的變遷路徑，可以概括為"管制-管理-治理"三種狀態，即：管制狀態（傳統行政）、管理狀態（新公共管理）、治理狀態（治理現代化）。在我國的國家發展進程中，大致也經歷了這三種狀態。計劃經濟時代依托各級政府機構對國家事務和社會事務進行管理，這種管理狀態具體體現為管制行政，政府作為單一管理主體依靠行政指令管理經濟和社會生活，通過壟斷權威自上而下垂直管理、集權管理。這時期較為典型的做法是通過單位、村（居）委會等組織形式，實現社會成員的有組織化，依托權力網絡來管控公共事務。隨著改革開放的深入，市場經濟的發展，既往的"全能型、人治化、封閉式"的管制行政模式，已不再適應復雜的市場經濟和社會事務的協調需求，"市場式政府"、"參與式國家"、"彈性化政府"和"解制型政府"等新公共管理的改革方案成為選項。我國從1982年開始，國務院進行了多次的政府機構改革，逐步轉變政府職能，集中于經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務；推行中央與地方的分稅制改革，極大地下放了經濟管理權限；民間組織大量涌現，全國居民自治組織達67900個。盡管市場和社會對政府干預的依賴開始減少，但政府仍然發揮著重要的作用，一些基本的法律規則和公共物品必須由政府來提供。特別是在"市場和社會自身無法協調秩序治理從而陷于分裂和混亂之時，只有政府這個強制性的公共權威可以出手挽救這一危機局面。"〔6〕進入新世紀以來，市場、社會的復雜性加劇，走向治理、實現治理現代化的問題提上了議事日程。治理現代化既涵蓋各方面的科學治理、民主治理、制度治理，也容納法治、德治、共治、自治等內容。治理現代化意味著將國家對現代化建設各領域的有力有序有效管理，同各種范疇、各種層次、各種形式的自主網絡、自治權威相結合，從全能轉向有限、從壟斷轉向參與、從管理轉向服務、從集權轉向分權、從人治轉向法治、從封閉到開放、從權力轉向責任，做到國家治理、政府治理、社會治理的全覆蓋。