2014年最難，難在制定各項改革方案。大家對三中全會《決定》有各種解讀，但最權威的解讀是各項改革的具體方案。

　房產稅試點夭折

十八屆三中全會《決定》提出，加快房地產稅立法并適時推進改革。顯然，這意味著房產稅試點已經夭折，明年不會再增加房產稅試點城市。雖然房地產稅和房產稅僅一字之差，但兩者有實質性差異，在英文中也有不同的詞匯，房產稅是Propertytax，房地產稅是Realestatetax。

現在要討論的是“房地產稅法”怎么“立”，而不是房產稅試點如何推進。很多市場經濟國家有房地產稅，但中國不能套用它們的制度。因為那些征收房地產稅的國家，它們的房產、地產都是私有的，其征稅法案中的納稅主體（即征稅對象）都是私人。房地產稅是財產稅，財產稅是對財產所有者征稅。但是在中國，房地產存在兩個主體、兩個所有者，地產是國家的，房產是私有的，房屋所有者不擁有土地的所有權。那么，中國的房地產稅跟誰征？如何向地產的所有者——國家征稅？

中國現在對商業房地產征收兩個稅，即房產稅和城鎮土地使用稅，城鎮土地使用稅是行為稅，不是財產稅。如果按這種模式，那么房地產稅要分成兩個稅——一個財產稅、一個行為稅。如果分成兩個稅，對房屋征稅就要確定房屋的財產價值，首先要把房價中包含的70年土地使用權價值剔除，因為70年使用權已交了錢，每年再交使用稅，這在法理上說不通。

對土地使用權不能征收財產稅，可以征收一個使用行為稅。有觀點認為，未來的房地產稅，可由房產稅和城鎮土地使用稅合并而來。如果這樣做，征稅應把房價中的土地價格剔除，不能對一個地產收兩次錢。

　把收錢的權力關進籠子

關于財政預算改革，應增強人大對政府預算的審批監督權力，這是個漸進的過程。但當前最迫切的是先把政府向老百姓收錢的權力關進籠子里。現在不要說對政府支出的審查批準，就連政府收入都沒有全部被預算所覆蓋。已被預算覆蓋的自然應嚴格審查，但是怎樣盡快把政府所有收入都覆蓋進來，這是個非常迫切需解決的問題。

應該做出一個重大的決定，沒有經過中央和省兩級批準，政府任何部門和官員都不能向老百姓收錢。而且經過批準收錢的也要有一個憑證，憑證上須標明收錢所依據的法律文件。要從法律上，把政府向老百姓收錢看成非常大的事，凡是拿不出根據的，老百姓就不給錢，而對違規違法收錢的行為進行處罰，對涉事官員予以處理甚至刑事處罰是關鍵。

地方債替代融資平臺

三中全會《決定》提出，建立透明規范的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發債等多種方式拓寬城市建設融資渠道。實際上，地方政府早已在借債，與其默認地方政府用融資平臺這樣的方式借債，還不如逐步取消融資平臺，換成透明規范的地方政府債務。這樣，地方政府發債就會經過人大審批程序，有了人大的審議批準程序，就能知道地方政府發債去做什么。現在地方政府通過融資平臺借債，其債務規模不透明，發債用于哪些方面也不清楚。如果對地方發債搞建設繼續“封殺”，同時禁止融資平臺，那么地方城市建設就會向中央政府要錢。

地方政府由融資平臺轉變到公開發債，需要改革政府會計制度、建立財務報告制度、編制資產負債表等，這些制度建設需要逐步推進，難以一步到位。同時，允許地方發債應設定一些技術要求，比如經濟發展水平、債務占財政收入的比重、占GDP的比重等約束條件，是否需要中央政府的約束也可以討論。如果要搞改革試點，把融資平臺債務轉為規范的地方政府債是一項值得試點的改革。

地方主體稅需萬億量級

目前，關于財稅改革，最沒有爭議的就是營改增，這項改革方向明確，問題在于推進改革的進度。按原來的計劃，今年要把營改增擴大到鐵路運輸、建筑業和郵電通信業三個行業。先是推遲了建筑業的改革，后來郵電通信業營改增只改其中的郵政。這樣，年初營改增擴大到三個行業的計劃，到了年底減成了一個半行業。

營改增涉及的稅收規模巨大，單個稅目就達數千億元，不僅改革后征管會變得復雜，而且改革直接涉及中央和地方之間、地方與地方之間的利益分配。樂觀者認為，2015年營改增就可全部完成，但從目前的進度看，可能需要更長時間。

按營改增試點的暫時規定，原來歸屬地方的營業稅收入，改征增值稅后仍全部歸屬地方。但隨著改革的推進，增值稅按兩種方式分配不可能持續。營改增完成后，營業稅作為一個稅種將消失，隨之而來的問題是，地方稅體系就沒有了主體稅種。

十八屆三中全會提出“完善地方稅體系”，但完善地方稅體系，必須要有地方稅主體稅種，對此大家已有共識。但是，對于用什么稅種替代營業稅作為新的地方主體稅種，目前還有爭議。營業稅作為地方主體稅種，扣除歸屬中央的部分，2012年也有近1.5萬億元，占稅收總收入的比重為15%左右，是地方第一大稅種。

目前，屬于地方的稅種除了營業稅，還有契稅（2800多億元、占稅收總收入2.9%）、土地增值稅（2700多億元、占稅收總收入的2.7%）、城鎮土地使用稅（1500多億元、占1.5%）、房產稅（1300多億元、占1.4%）、資源稅（900多億元、占0.9%）等。

地方其他幾個稅種規模和占比都太小，難以成為主體稅種。必須找稅收規模相當的稅種，作為地方主體稅種。可以把國內消費稅從生產環節轉到零售環節征收，再加上本在零售環節征收的車輛購置稅，把這兩個屬于中央的稅種劃給地方。目前，這兩個稅種的收入合計達1萬多億元。其中，國內消費稅近8000億元，占稅收總收入7.8%；車輛購置稅2200多億元，占比2.2%。

對營改增后彌補地方稅收入的降低，還有一個建議是降低增值稅基本稅率，讓地方開征2%的零售稅。即增值稅從現在的17%降低到15%，降低的2個百分點，由地方對所有商品和服務在零售環節征收一般的零售稅。

我認為這個方案不可行，將增值稅降低2個百分點也不應該。營改增減輕負擔的方式不是降低稅率，而是增加抵扣；在零售環節對商品和勞務征稅，必須由地稅局征管，目前要做到很不容易，一下對商品和勞務征稅，這個動作會引起很多經濟上的混亂。

有人建議，可以把房地產稅培育為地方主體稅種，這更是天方夜譚。目前對商業房產征收的房產稅僅為1300多億元，即便對個人住房征稅，也不可能設計出一個年收入達1萬億元規模的房地產稅。主體稅種的概念就是收入規模要足夠大，現在地方政府本級收入超過了6萬億元，主體稅種至少應達到萬億元的量級。顯然，房地產稅難以替代營業稅成為地方主體稅種。十年之內，地方政府靠財產稅作為主要收入來源是不現實的。

目前，中央和地方的收入比重各占約50%，而支出比重中央占15%、地方占85%，地方支出對中央的依賴度過高。我認為，地方政府自己組織的收入應占到地方支出的80%，對中央的依賴度不能超過20%。地方政府要有一定的立法權和征收權，地方的財力應和一定的財權與支出責任匹配。僅僅強調地方財力，可能導致地方沒錢，干什么都向中央要錢，這肯定不是中央地方財政關系的目標。

（作者為國家稅務總局原副局長）