財政的作用不是單方面的，而是綜合性地、多方面地發揮作用

十八屆三中全會對財稅的重視是史無前例的。《決定》點明了財政的重要性：財政是國家治理的基礎和重要支柱。長期以來，我們對財政的定位主要是在經濟領域，主要是當作政府宏觀調控的杠桿和手段來看的。這次定位已經超出這個局限，而是定位在經濟、社會、政治等多個層面構成的一個立體坐標系中。《決定》明確指出：科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。這實際上是對新的歷史條件下財政職能作用的一個精煉概括。財政的經濟作用是優化資源配置，維護市場的統一；財政的社會作用是促進社會公平正義；財政的政治作用是保障國家的長治久安?？梢?，財政的作用不是單方面的，而是綜合性的，多方面發揮作用。

舉個例子，關于公平和效率問題，到底是公平優先還是效率優先，學術界在這個問題上長期很糾結。過去說效率優先，現在說貧富差距這么大，應該公平優先。我覺得作為發展中國家來講，很重要的就是效率與公平怎么有機結合和融合的問題，偏向哪一頭都會出現問題。在這個問題上，《決定》對財政促進社會公平的作用，有了明確的概括。

作為國家治理的基礎，財政不能過度工具化

現在一談到財政，就認為是個經濟問題，財政政策是經濟政策，是政府手里一個經濟杠桿。但財政作為政府的經濟杠桿可以用，但是過度地工具化，對國家治理來說意味著潛在的風險。 財政之所以被過度工具化，其理論的淵源實際上在凱恩斯，凱恩斯以后財政就變成了政府的治理手段。而且，在西方國家，財政不僅僅是經濟方面的手段，也成為搞福利的手段，還是一種選舉工具，成為滿足政治家需要的政治手段。財政手段的過度使用，致使西方國家的赤字和債務不斷擴大，最后甚至可能演變成危機。在西方國家的選舉政治支配下，財政的工具化趨勢很難逆轉，只能是通過財政危機收斂一點。財政作為國家治理的基礎，不能過度被工具化，尤其是不能為了短期的目標過度使用財政手段。否則，國家治理的這個基礎就會松弛，甚至崩潰。

把預算變成約束政府的一種制度，這也可以說是一種政治體制改革。由此不難理解，為什么說財政是國家治理的基礎。那么，怎么保證這個基礎的穩固呢？法治化。我看到《決定》里特別強調要完善立法，這可能吸取了房產稅試點時受到合法性質疑的教訓，更重要的是，作為國家治理的基礎，的確是必須“法”字當頭。財政是政治的一部分，也是政權的一部分。國外的國會主要干嗎？其中一項就是審查預算，就是圍繞預算的問題爭來爭去。如前不久美國兩黨的爭斗主要就是預算問題。征稅權的問題也是國家很重要的事情，從世界歷史看，憲法的產生就與此相關。過去提稅收法定主義，現在提預算法定主義，這就是財政法治化，也是現代財政制度的基本特征。這在我國還是弱項。稅收既然是法定原則，這在《決定》中也明確提出了，那我們現在有多少稅種是真正的法律呢？18個稅種只有3個是法律，其他都是條例。這方面需要大力推進。

預算既可以是政府分錢的工具，也可以成為約束政府的制度。在國外，預算沒有被通過政府就會關門，甚至解散。而我們的預算主要是政府分錢的工具，各個部門討價還價的平臺。這兩者有質的區別。財政改革是綜合性的，涉及到多個層面。怎么分權，怎么制衡，這里涉及很多深層次的問題。

怎樣進行財政改革

從上述意義上講，這一次對財政的認識應該說很到位。有了明確的認識，財政改革的思路也就清晰了?！稕Q定》中每一句話都非常重要，牽一發而動全身。“明確事權”，這涉及到中央與地方的關系，從而影響中央與地方之間財政關系。“改革稅制”，這涉及到政府和老百姓的關系，政府和市場的關系。“穩定稅負”，這涉及到社會的期望，穩定稅負大家有期待。過去財政收入的增長遠遠超出經濟的增長，老百姓擔憂甚至有罵聲。最近一年尤其是經濟增長下滑以后，財政收入的增長又低于經濟的增長。在這種情況下，如果任其這么下去，意味著宏觀稅負會下來，今年的赤字已經跳躍性增長，明年的赤字若是又跳躍性增長，那肯定不行。那在這種情況下，基于現實條件，我認為穩定稅負是非常正確的。但問題又來了，穩定稅負，那結構性減稅是不是要停下來？其實不矛盾，恰恰相反，結構性減稅是保證現有條件下稅負穩定，防止財政收入增長進一步下滑的重要措施。所以結構性減稅和穩定稅負是不沖突的。

還有“透明預算”，究竟怎么透明？這其中有非常復雜的問題。透明預算涉及到很多技術性問題和基礎性工作，比如說政府收支分類是否科學的問題，比如說政府還沒有資產負債表，不知有多少資產和負債，怎么實現透明，這是一個問題。還有一句話就是“提高效率”。政府的效率不高，是內耗造成的；而內耗則是職責不清造成的，花了不少冤枉錢。我們在教育、科技方面的投入增長很快，但從效果來看并不是很高。這些年來重投入，輕改革。各個部門把事情干好了，是各個部門的功勞，但如果有問題，就是投入不夠，財政給的錢不夠，普遍都是這么個說法。怎么真正形成一盤棋，對提高效率非常重要。還有一句“建立現代財政制度”，怎么建立？我認為就是法治、透明、高效，把前面說的做到了，現代財政制度就建成了。

（作者為財政部財政科學研究所副所長）