二、要徹底擺脫蘇聯模式的困境

我國對權力進行監督的部門機構其自身所存在的弊端缺陷，歸根到底是體制性的問題。追本溯源，現有這一套監督體制基本上還是來自于原有的蘇聯模式，沿襲了蘇聯模式內在的權力關系。

1917年7月，蘇聯共產黨（原稱俄國社會民主工黨(布)、俄國共產黨(布)、聯共(布)等）在其召開第六次代麥大會時，設立了中央檢查委員會。黨章規定，中央委員會"建立黨的各種機關并領導它們的活動"（《蘇聯共產黨章程匯編》第33頁，求實出版社1982年版）。中央檢查委員會是在中央委員會的領導之下，主要負責檢查：黨的中央機關是否迅速和正確地處理事務、中央書記處是否正常地進行工作，檢查中央委員會的會計處和各項事業。由于中央檢查委員會只是隸屬于中央委員會的一個內設機關，因此它不可能有效地對整個黨中央特別是對中央領導實行檢查監督。

正因為如此，列寧試圖改變這樣的狀況。在1920年9月第九次全國代表會議上，列寧決定"成立一個同中央委員會平行的監察委員會。"它"應當由黨內最有修養、最有經驗、最大公無私并能夠嚴格執行黨的紀律的同志組成"（《蘇共決議匯編》第二分冊第43頁，人民出版社1964年版）。1921年3月黨的十大專門作出《關于監察委員會》的決定，中央監察委員會由黨的全國代表大會選舉產生，向黨代表大會負責。中央監察委員會委員為專職，不得兼任中央委員會委員和其他行政、經濟方面的職務。監察委員會的任務是"同侵入黨內的官僚主義和升官發財思想，同黨員濫用自己在黨內和蘇維埃中的職權的行為等現象作斗爭。"（《蘇共決議匯編》第二分冊第70頁，人民出版社1964年版）監委分中央、區域和省三級，分別與本級黨的委員會平行行使職權，并向本級黨的代表大會負責，作工作報告。這樣，各級監察委員會就可以各自監督同級黨委成員，包括監察、檢查黨的最高層機關與上層領袖。1922年3月黨的十一大進一步制定了《監察委員會條例》，強化了監察委員會至高無上的監察職能。

然而，隨著列寧病重不能視事和隨后的逝世，在斯大林領導之下，1925年12月黨的十四大通過的黨章寫進的有關監察委員會的條文，發生了走樣倒退。中央監察委員會的任務變成了"同黨員違反聯共(布)黨綱和黨章的現象作斗爭，為了從各方面保證在蘇維埃機關的活動中貫徹黨的路線，為了研究改善和簡化蘇維埃機關和經濟機關的辦法"（《蘇聯共產黨章程匯編》第56頁，求實出版社1982年版），這就背離了它原有的重要職能。到了1939年3月召開的十八大，斯大林干脆徹底地改變了監察委員會的任務，降低了監察委員會的地位。十八大規定"加強監督對黨的指令的執行程度的任務，成為黨監察委員會的中心任務。從這點出發，必須規定黨監察委員會在聯共(布)中央之下工作。因此，黨監察委員會直接由黨代表大會選舉已沒有必要。黨監察委員會應當由中央全會選出，并在聯共(布)中央領導下和按照它的指令來工作。"（《蘇聯共產黨章程匯編》第141頁，求實出版社1982年版）這樣的中央監察委員會，已完全喪失了同中央委員會平等的地位，無法發揮對中央委員會權力制約的作用。它被降到了和中央檢查委員會一樣的位置上，共同接受來自中央委員會的領導，兩者的區別只在于所監督檢查的事務性內容有所不同而已。

除了黨的監督機關外，原蘇聯也設有國家監督機關。1917年11月7日，蘇維埃政權建立后設立的3個人民委員部，其中就是國家監察部，但基本上由舊國家機關工作人員擔任各項職務。為此，開展了對舊國家監察機關的改造工作。1919年4月9日，列寧、斯大林發布法令，撤銷了舊的國家監察部，把所有監察機關合并組建了新的國家監察部，由斯大林任國家監察人民委員部委員。1920年2月，國家監察部改組為工農檢查院。工農檢查院受全俄中央執行委員會的領導，從組織上保證了國家監察機關獨立行使自己的監督權。但在1923年4月召開的十二大上，工農檢查院進行了改組，成立了工農檢查院和中央監察委員會的聯合機關。這樣，工農檢查院也要受到黨組織的領導。在此后的黨的代表大會和代表會議上，工農檢查院都要作工作報告，由黨的會議直接做決定，對工農檢查院進行工作部署。這使工農檢查院處于黨的領導機關的直接領導下，喪失了獨立的檢察權。

顯而易見，原蘇聯雖然也擁有權力監督的三駕馬車--檢查委員會、監察委員會和工農檢察院，但由于總韁繩攥在黨委和政府手里，難免失去了應有的效力。出路何在？只有徹底告別蘇聯模式，才能擺脫監督過弱太軟的窘境，真正形成制約權力的強大力量。

三、實行政治、行政和司法的獨立監督

歷史和現實告知我們，要對權力實行有效的制約，必須走政治、行政和司法監督獨立的道路。對此，《決定》指出："確保依法獨立公正行使審判權檢察權"，"必須構建決策科學、執行堅決、監督有力的權力運行體系，健全懲治和預防腐敗體系，建設廉潔政治，努力實現干部清正、政府清廉、政治清明"。權力要依法獨立行使，權力對權力要能夠獨立制約，這是中央確定的大政方針。《決定》要求："改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施"，"強化上級紀委對下級紀委的領導"。按照這一精神，要深化相關方面改革，實行以下五個獨立。

第一，把地方各省市縣的黨的紀律檢查委員會從同級黨委的領導中獨立出來。地方各省市縣的黨的紀律檢查委員會由同級黨的代表大會選舉產生，向其負責，作工作報告，接受同級黨的代表大會領導和中央紀律檢查委員會的直接領導。地方各省市縣的黨的紀律檢查委員會不受地方同級黨委領導之后，就可以成為真正成為獨立的政治監督機構。

第二，把各省市縣監察廳（局）和預防腐敗局從地方黨委、政法委和地方政府的領導中獨立出來，變成一個獨立的由上至下的獨立機構。各地的監察廳（局）和預防腐敗局由上一級直接領導和中央紀律檢查委員會、國家監察部、國家預防腐敗局領導，撥款和人事由上級決定。各地的預防腐敗局官員實行三年任期制，定期調換。

第三，把各省市縣的反貪污賄賂局從地方黨委、政法委和地方政府的領導中獨立出來，變成一個獨立的由上至下的獨立機構。各地的貪污賄賂局由上一級直接領導和最高人民檢察院反貪污賄賂總局領導，撥款和人事由總局決定。各地的反貪污賄賂局官員實行三年任期制，定期調換。

第四，把各省市縣的法院從地方黨委、政法委和地方政府的領導中獨立出來，變成一個獨立的由上至下的獨立機構。各地的法院由上一級直接領導和國家最高人民法院領導。撥款、人事都由上級領導和最高法院決定。

第五，賦予人民代表獨立的監督權力。加強人民代表大會的監督作用，強化人大代表的豁免權，并通過立法賦予彈劾權。逐步推行人民代表工作室制度，使人大代表真正能夠傾聽人民的呼聲，了解群眾的意愿，行使人民代表的各種權力，能夠代表人民對各級官員實行權力制約監督。

列寧在創建和領導世界上第一個社會主義國家的時候，就極其重視權力監督制約的獨立性，有過很好的設想和最初的實踐。以上所要實行的五個獨立，可以說都體現了列寧的思想，使列寧在原蘇聯沒有來得及實現的監督思想和體制，在中國特色社會主義社會的實踐中得到貫徹落實。

（作者為國家行政學院教授、博士生導師）