自加入《京都議定書》后，我國政府高度重視主要由能源消費導致的溫室氣體排放問題，先后頒布了包括《中國應對氣候變化國家方案》《中國應對氣候變化的政策與行動》等一系列政策性文件。特別是“十一五”以來，出臺相關政策的頻率更為密切，采取的措施也更為有力，包括2020年單位GDP二氧化碳排放比2005年降低40%-45%在內(nèi)的多項節(jié)能減排目標和約束性指標已納入到國家中長期規(guī)劃和“十二五”規(guī)劃中。但需要指出的是，影響和制約我國節(jié)能減排目標達成，特別是阻礙能源利用效率和二氧化碳排放效率進一步提升的因素依然很多。現(xiàn)階段需要重點在把握地區(qū)固有屬性差異、完善節(jié)能減排效率衡量指標、發(fā)揮技術進步功效等方面下功夫。

注重并堅持地區(qū)間節(jié)能減排的“共同但有區(qū)別”責任原則。“共同但有區(qū)別”責任原則在國際間二氧化碳減排方案的談判中已廣為各國所接受，這種原則應該也適用于我國節(jié)能減排目標在地區(qū)間的分解和落實。我國區(qū)域和地區(qū)間能源效率和二氧化碳排放效率都表現(xiàn)出很大的差異性，節(jié)能潛力與減排潛力也很不相同，減排成本更是如此。因此，在將節(jié)能減排的國家目標分解到各個省區(qū)時，要充分考慮到區(qū)域性、行業(yè)性的差異，甚至是企業(yè)的差異。如果論證不夠，指標分解缺乏科學性與現(xiàn)實可能性，就容易導致某些地區(qū)或某些行業(yè)用高成本的方式來實現(xiàn)節(jié)能減排目標。在確定“十一五”節(jié)能減排目標時，一些省區(qū)由于科學認證不足，忽視“共同但有區(qū)別”責任原則，直接將單位GDP能耗降低20%作為需要完成的任務。2010年以來，為了完成過高的節(jié)能目標，山西、安徽、河北等地采取了如拉閘限電等非常規(guī)措施，造成了社會福利的極大損失。因此，今后在進行節(jié)能減排規(guī)劃時，除了考慮目標的確定、責任的分配外，同時也要考慮目標和責任以何種方式去實現(xiàn)，力求通過優(yōu)化實現(xiàn)途徑達到降低全社會節(jié)能總成本的目的。

完善能源利用與二氧化碳排放效率的測度指標。目前普遍使用的總量指標和強度指標形式簡單、易于操作，但不能反映真實的生產(chǎn)過程，也不利于地區(qū)間、特別是國際間的橫向比較與追趕目標的設定。全要素能源效率指標和全要素二氧化碳排放效率指標考慮了資本、勞動力、能源等要素之間的替代作用，也考慮了實際生產(chǎn)活動中要素投入后除了GDP等期望產(chǎn)出外也伴隨二氧化碳等非期望產(chǎn)出的現(xiàn)實。因此，有必要將全要素視角下的能源效率指標和二氧化碳排放指標作為現(xiàn)行的單位GDP能耗和單位GDP二氧化碳排放等單要素指標的重要補充，更全面地對不同地區(qū)間能源利用和二氧化碳排放狀態(tài)進行科學評價，實現(xiàn)縱向和橫向的多維度比較。在此基礎上，應考慮在國家宏觀層面、行業(yè)中觀層面和企業(yè)微觀層面建立一套完整的節(jié)能減排監(jiān)控體系，全面監(jiān)測能源利用和二氧化碳排放的狀態(tài)與變化。

進一步發(fā)揮技術因素對節(jié)能減排效率的改善作用。這里的技術因素既包括與生產(chǎn)工藝、中間投入品以及制造技能等方面的革新和改進有關的“硬”技術，也包括涉及管理創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、人員素質(zhì)等因素的“軟”技術。“硬”技術的進步對能源的高效利用和二氧化碳的減排體現(xiàn)在開發(fā)、轉(zhuǎn)化、利用、儲存等各個方面，“軟”技術的進步則是有效使用“硬”技術的重要保障和拓展。為了充分發(fā)揮科技在節(jié)能減排中的引領和支撐作用，我國先后實施了節(jié)能減排科技專項行動和節(jié)能減排全民科技行動，“十一五”期間，國家科技計劃累計安排節(jié)能減排研發(fā)項目經(jīng)費超過了100億元。盡管如此，“軟”“硬”兩種技術并沒有切實發(fā)揮對我國能源效率和二氧化碳排放效率改善的積極作用，且作用效果存在較大的差異性。因此，今后一方面要繼續(xù)按照《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006－2020）》的要求，力爭使我國全社會研究開發(fā)投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例達到規(guī)劃目標，同時注意提高有關能源和低碳領域R＆D經(jīng)費占全國GDP的比重；另一方面也需要特別注重“軟”技術的培育和提高。

建立國際和地區(qū)間節(jié)能減排工作的交流會商制度。保障能源安全和應對氣候變化是全球性的問題，關乎世界各國生存發(fā)展的共同利益，加強國際間的交流、對話與合作是必不可少的。對于我國而言，要在總體上落實節(jié)能減排目標、履行國際減排承諾，需要各個地區(qū)的共同努力。而地區(qū)間在經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、對外開放、資源稟賦等各個方面都存在很大的不同，導致了能源效率和二氧化碳排放效率在不同地區(qū)的巨大差異。東部高、中西部低，沿海地區(qū)高、內(nèi)陸地區(qū)低的現(xiàn)象十分明顯。因此，非常有必要建立單邊或多邊的區(qū)域間、省區(qū)間及各級節(jié)能減排主體之間定期或不定期的交流會商制度，互通彼此間提高能源利用水平和減少二氧化碳減排的新思路、新方法和新經(jīng)驗。

實施“能源援助計劃”和“低碳援助計劃”。能源是促進經(jīng)濟發(fā)展的重要投入要素，二氧化碳排放是經(jīng)濟發(fā)展的必然要求。在經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，對能源消耗和二氧化碳排放空間的需求是有所差異的，不同地區(qū)對節(jié)能減排的適應性更是不同。當前，我國能源效率和二氧化碳排放效率低的地方多屬經(jīng)濟欠發(fā)達的中西部地區(qū)，這些地區(qū)能源消耗和二氧化碳排放數(shù)量相對較少，但卻要承受相對較高的節(jié)能減排成本。因此，政府可考慮通過實施“能源援助計劃”和“低碳援助計劃”等方式加強對這些地區(qū)的直接投資和政策扶持，幫助其增強應對節(jié)能減排的適應能力。另外，政府也可以通過低息貸款、直接補貼和稅收優(yōu)惠等舉措鼓勵消費者購買高能效的低碳產(chǎn)品，并為農(nóng)村地區(qū)和中低收入家庭完成從高耗能高排放產(chǎn)品到低耗能低排放產(chǎn)品的更換提供資金支持。