解決地方財政支出偏向的對策與建議

以民生改善為導(dǎo)向，進(jìn)一步優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。回顧改革開放30多年來的發(fā)展，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了舉世矚目的成就。在這一成就的背后，我國的財政實現(xiàn)了由“生產(chǎn)財政”到“公共財政”的轉(zhuǎn)變。隨著人們對民生問題的日益關(guān)注，民生財政逐漸成為地方政府財政支出中的重點。所謂民生財政就是在財政支出總額中，用于教育、就業(yè)、環(huán)保、安保等與民生密切相關(guān)方面的支出居主導(dǎo)地位。這是未來一段時間內(nèi)財政支出調(diào)整和優(yōu)化的主要方向。在調(diào)整過程中一定要本著公平、公正、平等的原則。在增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共項目支出的同時，也要統(tǒng)籌兼顧社會保障、環(huán)境保護(hù)、科教文衛(wèi)等方面的支出。此外，還要縮減甚至避免一些不合理的財政支出。

增強(qiáng)“用腳投票”機(jī)制，促進(jìn)財政競爭的有效實施。“用腳投票”一詞來源于股市，最早是由美國著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家查爾斯·蒂伯特提出的，原意是指人口的流動不存在任何限制，人民能夠根據(jù)各政府自身所提供的各種公共產(chǎn)品和稅負(fù)的組合來自由選擇適宜自己居住、生活的地點。這一舉措的實施不僅能夠約束各地方政府之間的行為規(guī)范，還能提升他們提供公共產(chǎn)品服務(wù)的能力。

在我國要想全面實現(xiàn)“用腳投票”，就必須堅定不移地推動戶籍制度改革。戶籍制度改革并不是單純廢除對戶籍制度的管理，而是要在此基礎(chǔ)上逐步取消建立在戶籍制度基礎(chǔ)上的各種福利和社會保障制度，從而真正保證遷移居民和原轄區(qū)居民在社會保障、教育資源、就業(yè)方面享有同樣的權(quán)利。如果上級政府要想從根本上改變當(dāng)前戶籍制度的話，那么各地方政府之間在財政方面的競爭也就演變成對資本和勞動力的抗衡。對于政府而言，僅依靠“招商引資”已不能增加自身的競爭力，而是要積極“招兵買馬”，吸納越來越多人才，增加自身競爭的軟實力。④

完善晉升考核制度，約束地方官員自利行為。作為我國現(xiàn)行地方政府官員的重要考核制度，“晉級錦標(biāo)賽制度”在實施過程中確實大大激發(fā)了地方政府官員的積極性。⑤但是由于這一考核制度本身存在一定的局限性與不合理性，給地方政府的治理與公共服務(wù)的供給帶來了諸多負(fù)面影響。因此，我們必須不斷改進(jìn)和完善現(xiàn)行的“晉級錦標(biāo)賽”機(jī)制，避免出現(xiàn)地方官員自利行為的出現(xiàn)。對此可從以下兩方面著手：一方面，將對地方官員的指標(biāo)考核體系的改革作為當(dāng)前改革的重點，將相對單一的增長指標(biāo)考核改為綜合性的指標(biāo)考核體系。前述諸如公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、社會保障等都可以納入這一考核體系中。

通過對地方官員的多指標(biāo)考核，能夠在相當(dāng)程度上減少地方官員的激勵偏離現(xiàn)象，繼而改變過去單純將追求GDP作為自己執(zhí)政業(yè)績主攻方向的觀念。另一方面，將民眾對地方官員的滿意度作為其績效考核的重要依據(jù)，這將有利于激發(fā)地方官員多做一些有利于轄區(qū)內(nèi)居民利益的事情，促進(jìn)公共服務(wù)的發(fā)展。

構(gòu)建以公民為中心的地方治理，從根本上過渡為公共服務(wù)型政府。從新公共管理的角度來看，以公民為中心的地方治理就是要將當(dāng)前的地方政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€公共服務(wù)型的政府。以公民為中心的地方治理也是一種回應(yīng)性的治理，這種回應(yīng)性表現(xiàn)在政府在治理過程中要多做一些符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)民偏好的工作，這是他們工作的出發(fā)點和落腳點。對此，在工作中一定要本著將當(dāng)?shù)鼐用癞?dāng)做顧客的理念，將政府財政支出的最終目的都落實到為農(nóng)民謀福祉、增福利的角度上。同時，以公民為中心的地方治理又從屬于一種負(fù)責(zé)任的治理。

在治理過程中必須本著正確原則，謹(jǐn)慎處理轄區(qū)內(nèi)的財政資源，努力改善轄區(qū)內(nèi)的公共服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)一步完善和擴(kuò)大公共服務(wù)的機(jī)會和數(shù)量。當(dāng)前，我國正處于由生存型社會向發(fā)展型社會轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中。處于這一進(jìn)程中的每位公民都對公共服務(wù)的需求產(chǎn)生了不同的認(rèn)識和理解。因此，地方政府必須要在尊重人的全面發(fā)展的基礎(chǔ)上，盡可能滿足大多數(shù)人的需求。⑥這需要政府轉(zhuǎn)變當(dāng)前的管理方式，快速轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€公共服務(wù)型的政府。

提高財政透明度，加強(qiáng)地方公共支出監(jiān)督。財政透明度的提高不僅有利于地方宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展和保持較高、較好的經(jīng)濟(jì)增長速度，還能夠進(jìn)一步增加市場的可信度，從而吸引越來越多的國際資本參與金融市場的運作過程。根據(jù)我國省級財政透明度在2012年所提供的結(jié)果，當(dāng)前地方財政的透明度依然比較低，因此，不斷提高地方財政的透明度也就成為公共財政得以實現(xiàn)的當(dāng)務(wù)之急。⑦

因此，可從以下三方面著手：首先，逐步推進(jìn)財政預(yù)算的透明化進(jìn)程，這是確保財政透明度得以存在的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，而對于一個缺乏科學(xué)合理的財政預(yù)算管理體系而言，財政透明度的實現(xiàn)只能是一句空洞的表達(dá)。對此，我們必須鍥而不舍地推動財政預(yù)算體系的改革，從而為財政預(yù)算透明度的實現(xiàn)打下鋪墊。其次，建立一套科學(xué)、合理的財政基本信息披露制度，這是公民了解政府財政預(yù)算等一般信息的重要渠道。⑧對此，各地地方政府要定期向外界公布包括預(yù)算指導(dǎo)原則、預(yù)算目標(biāo)等相關(guān)方面的信息，使居民能夠了解當(dāng)前政府財政預(yù)算的現(xiàn)狀。最后，建立一個完善的財政監(jiān)督機(jī)制，這一機(jī)制的實施能極大提升財政預(yù)算的透明度，進(jìn)一步規(guī)范、監(jiān)督各種行為，通過對預(yù)算資源的全過程進(jìn)行預(yù)警、監(jiān)測、分析、矯正，最大限度地提高財政支出的效率。⑨

（作者分別為軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院軍隊財務(wù)系博士研究生，中國人民解放軍65133部隊財務(wù)處助理）

【注釋】

①祁京梅：《我國消費需求趨勢研究及實證分析探索》，北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2008年，第33～35頁。

②呂偉：《經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌大綱》，北京：商務(wù)印書館，2006年，第31～66頁。

③劉劍雄：《財政分權(quán)、政府競爭與政府治理》，北京：人民出版社，2009年，第34～38頁。

④李濤，周業(yè)安：“財政分權(quán)視角下的支出競爭和中國經(jīng)濟(jì)增長：基于中國省級面板數(shù)據(jù)的經(jīng)驗研究”，《世界經(jīng)濟(jì)》，2008年第11期，第3～15頁。

⑤夏紀(jì)軍：“人口流動性、公共收入與支出—戶籍制度變遷動因分析”，《經(jīng)濟(jì)研究》，2004年第10期，第 56～65頁。

⑥鄒江濤：“論我國地方財政運行中的道德風(fēng)險問題”，《中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》，2006年第1期。

⑦陶然，劉明星：“中國城鄉(xiāng)收入差距地方政府開支及財政自主”，《世界經(jīng)濟(jì)文匯》，2007年第2期，第1～21頁。

⑧張萬寬：“地方政府績效考核研究—多任務(wù)委托代理視角”，《東岳論壇》，2010年第5期。

⑨張晏,夏紀(jì)軍：“自上而下的標(biāo)尺競爭與中國省級政府公共支出溢出效應(yīng)差異”，《浙江社會科學(xué)》，2010年第12期。

責(zé)編/邊文鋒