任何一個(gè)國(guó)家或政權(quán)，維持基層社會(huì)的穩(wěn)定、實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的和諧發(fā)展都是一項(xiàng)十分重要的任務(wù)。像中國(guó)這樣一個(gè)歷史上以鄉(xiāng)村為主的國(guó)家，基層社會(huì)治理就是鄉(xiāng)村治理，在國(guó)家治理格局處于基礎(chǔ)性地位。基層社會(huì)是否穩(wěn)定，與國(guó)家治理基層社會(huì)的思路、手段和方式有關(guān)。而治理手段和方式的選擇受經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件、歷史、文化等多種因素制約，其中起決定作用的是經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件。歷史上的中國(guó)是一個(gè)以農(nóng)業(yè)立國(guó)的國(guó)家，土地是農(nóng)業(yè)最重要的生產(chǎn)要素，是農(nóng)村最重要的生產(chǎn)資料，甚至是農(nóng)民最重要的生存資源。土地的權(quán)屬關(guān)系（有關(guān)土地權(quán)屬關(guān)系的財(cái)產(chǎn)制度）是農(nóng)業(yè)社會(huì)時(shí)代最重要的產(chǎn)權(quán)制度，在一定程度上成為鄉(xiāng)村社會(huì)治理的基礎(chǔ)。在我國(guó)漫長(zhǎng)的歷史進(jìn)程中，曾經(jīng)實(shí)行過不同的土地產(chǎn)權(quán)制度，由此產(chǎn)生了不同的基層社會(huì)治理模式。
一、土地產(chǎn)權(quán)與基層社會(huì)治理
產(chǎn)權(quán)是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的重要內(nèi)容，但許多經(jīng)典學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)等多學(xué)科視角闡釋了產(chǎn)權(quán)與階級(jí)、革命、國(guó)家、權(quán)力配置以及民主路徑等的關(guān)系。本文著重分析產(chǎn)權(quán)是如何影響中國(guó)基層社會(huì)的治理的，由于在中國(guó)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史發(fā)展進(jìn)程中，最重要的產(chǎn)權(quán)制度是有關(guān)土地權(quán)屬關(guān)系的，進(jìn)而本文擬揭示農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度與基層社會(huì)治理之間的關(guān)聯(lián)。
社會(huì)治理與權(quán)力、國(guó)家、政府等要素相關(guān)，而產(chǎn)權(quán)與權(quán)力、國(guó)家、治理等政治學(xué)問題是如何發(fā)生關(guān)聯(lián)的，無論是馬克思、恩格斯，還是產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)家科斯、諾斯等都有精彩的論述。產(chǎn)權(quán)制度及其變革（本文分析的是我國(guó)農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)制度及其變革）是如何影響國(guó)家、權(quán)力以及基層社會(huì)治理的，以下梳理可以幫助我們找到二者的關(guān)聯(lián)：
一是產(chǎn)權(quán)的安排會(huì)影響資源配置的效率，進(jìn)而影響產(chǎn)出的剩余，而國(guó)家是產(chǎn)出剩余的重要占有者之一。科斯在論及交易費(fèi)用與產(chǎn)權(quán)的初始安排時(shí)指出，“一旦考慮到進(jìn)行市場(chǎng)交易的成本，合法權(quán)利的初始界定會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)制度運(yùn)行的效率產(chǎn)生影響。權(quán)利的一種安排會(huì)比任何其他安排產(chǎn)生更多的產(chǎn)值”。由于市場(chǎng)交易費(fèi)用是不可避免的，因而產(chǎn)權(quán)如何安排必然會(huì)影響資源配置的效率，資源配置效率如何又會(huì)影響整個(gè)社會(huì)的產(chǎn)出水平，包括社會(huì)產(chǎn)出的剩余量。諾斯等人也指出，“有效率的組織需要在制度上作出安排和確立所有權(quán)以便造成一種刺激，將個(gè)人的經(jīng)濟(jì)努力變成私人收益率接近社會(huì)收益率的活動(dòng)。”自愿組織、市場(chǎng)和國(guó)家都可以安排制度、創(chuàng)造所有權(quán)，但是“很難想象沒有政府權(quán)威而可以推廣這種所有權(quán)的實(shí)施”。因此，可以把“政府簡(jiǎn)單看成是一種提供保護(hù)和公正而收取稅金作為回報(bào)的組織。即我們雇政府建立和實(shí)施所有權(quán)。”
諾斯還指出，17世紀(jì)的荷蘭和英國(guó)因順利完成從土地公產(chǎn)制向私產(chǎn)制的轉(zhuǎn)化，民富國(guó)強(qiáng)從此而起，而差不多同時(shí)期的西班牙的土地制度改革被既得利益———“養(yǎng)羊團(tuán)”掣肘，致使國(guó)家在競(jìng)爭(zhēng)中落伍，這一重大歷史分叉很大程度上緣于國(guó)家對(duì)待新興產(chǎn)權(quán)組織的差異。“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”。
這些論述都說明不同的產(chǎn)權(quán)安排定會(huì)影響資源配置的效率，而國(guó)家可以影響產(chǎn)權(quán)安排，國(guó)家界定、保護(hù)產(chǎn)權(quán)是有回報(bào)的，最直接的回報(bào)就是稅收，也即是剩余產(chǎn)出的部分占有。可見，產(chǎn)權(quán)與國(guó)家、與政治權(quán)力不可分離。
二是產(chǎn)權(quán)對(duì)權(quán)力形成了激勵(lì)和約束。阿爾欽和德姆塞茨曾指出經(jīng)濟(jì)組織的所有權(quán)其實(shí)就是一種剩余權(quán)，正是這種剩余權(quán)激勵(lì)所有者努力監(jiān)督。周其仁在分析我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的變遷時(shí)也深刻地指出，當(dāng)土地為農(nóng)民家庭私有時(shí)，勞動(dòng)的效率來自家庭對(duì)剩余權(quán)的完全占有；20世紀(jì)50年代末期農(nóng)村集體生產(chǎn)的監(jiān)管有效性是由監(jiān)管者享有剩余權(quán)來保證的，可集體經(jīng)濟(jì)在制度安排上消滅了剩余權(quán)機(jī)制，而用于替代剩余權(quán)安排的行政升遷機(jī)制對(duì)人民公社的基層干部不起作用。但這些底層干部恰恰是集體生產(chǎn)活動(dòng)的直接監(jiān)管者。
從各國(guó)歷史上農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)制度來看，私有和公有的產(chǎn)權(quán)安排帶來了不同的效率，乃是因?yàn)槠涫Ｓ鄼?quán)激勵(lì)機(jī)制的效果不同，也就是對(duì)剩余產(chǎn)品占有的實(shí)際效果不一樣。這樣，產(chǎn)權(quán)就對(duì)權(quán)力形成了壓力———激勵(lì)和約束，作為負(fù)有產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造、界定和維護(hù)功能的國(guó)家，為享有剩余權(quán)就不得不慎重對(duì)待產(chǎn)權(quán)安排。
三是不同的產(chǎn)權(quán)安排形塑了產(chǎn)權(quán)所有者不同的自主性與權(quán)力空間。萬(wàn)德威爾德認(rèn)為，“財(cái)產(chǎn)的概念劃定了個(gè)人自由的范圍和國(guó)家權(quán)力的界限”。
新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家把產(chǎn)權(quán)制度視為一種正式規(guī)則，比如在諾斯看來，“制度”就是一種“規(guī)范人的行為的規(guī)則”，而穩(wěn)定的規(guī)則告訴人們能干什么，不能干什么，給人們行為劃定了邊界，從而為人類行為提供穩(wěn)定的預(yù)期。從個(gè)體來講，清晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系劃定了我者與他者的界限，同樣不同的產(chǎn)權(quán)安排將對(duì)政府官員的行為產(chǎn)生重要的影響，諾斯就認(rèn)為私有產(chǎn)權(quán)能對(duì)政府行為形成一種制約，而沒有界定的權(quán)利把一部分有價(jià)值的資源留在了“公共領(lǐng)域”里，公共領(lǐng)域里全部資源的價(jià)值就是“租”，于是就有了“設(shè)租”和“尋租”的博弈。
這便是不同的產(chǎn)權(quán)安排對(duì)主體行為的影響。
可見，產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)造與國(guó)家及政治權(quán)力是緊密相連的，國(guó)家之所以界定、保護(hù)產(chǎn)權(quán)，維護(hù)這種產(chǎn)權(quán)制度，并構(gòu)造與產(chǎn)權(quán)制度相適應(yīng)的社會(huì)管理和治理模式，是因?yàn)榇水a(chǎn)權(quán)安排符合其政治統(tǒng)治的需要，有助于維護(hù)其政權(quán)的合法性和社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。反過來，產(chǎn)權(quán)制度又會(huì)以其自身的發(fā)展規(guī)律給國(guó)家及其治理施加壓力，以產(chǎn)權(quán)對(duì)資源配置的效率、效果影響政治、社會(huì)權(quán)力的配置，達(dá)成產(chǎn)權(quán)關(guān)系與治理結(jié)構(gòu)的互嵌。下文就將圍繞我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷與基層治理結(jié)構(gòu)的相互影響展開分析。
二、小土地所有制與傳統(tǒng)中國(guó)的“鄉(xiāng)村自治”
中國(guó)文明的發(fā)源地在內(nèi)陸平原地區(qū)，比較適于農(nóng)耕。而土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最重要的資源，鄉(xiāng)村是農(nóng)業(yè)社會(huì)最主要的空間載體。早在春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，隨著鐵器的推廣和使用，一家一戶的農(nóng)民跟一小塊土地形成了長(zhǎng)期的使用關(guān)系，許多村社成員變成了一家一戶為單位的個(gè)體農(nóng)民。
在秦統(tǒng)一中國(guó)建立了統(tǒng)一的中央集權(quán)王朝后，以致隨后2000多年的中央集權(quán)體制時(shí)期乃至近代，整個(gè)中國(guó)社會(huì)的基本經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)仍然是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為根本的小土地所有制。這種小塊土地上的個(gè)體家庭經(jīng)營(yíng)就是整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)細(xì)胞。
與此同時(shí)，在這個(gè)一盤散沙的個(gè)體經(jīng)濟(jì)之上矗立著一個(gè)大一統(tǒng)的中央集權(quán)政府，古代中國(guó)之所以能將汪洋大海般的個(gè)體農(nóng)民細(xì)胞組織成一個(gè)大一統(tǒng)的社會(huì)，主要是依靠“強(qiáng)有力和不受限制的政府”，即以君主專制統(tǒng)治為核心的政治權(quán)力和意識(shí)形態(tài)權(quán)力通過無所不能的官僚行政機(jī)構(gòu)將眾多的人口組織在一個(gè)統(tǒng)一體內(nèi)。
然而小生產(chǎn)提供的剩余始終有限，所以不受限制的皇權(quán)因財(cái)力不足，不能也無力將其權(quán)力的觸角深入到社會(huì)的底層，無可奈何只能皇權(quán)止于縣。國(guó)家的行政管理任務(wù)也主要是稅收和征用勞力服徭役。
那么，形似汪洋大海的小農(nóng)家庭何以延續(xù)？基層社會(huì)如何生生不息？小生產(chǎn)方式具有封閉性和分散性，同時(shí)也決定了它的脆弱性和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力的低下。為了長(zhǎng)期生存和繁衍，居于血緣、親緣和地緣關(guān)系的小農(nóng)戶結(jié)成了一個(gè)個(gè)小社區(qū)，依賴社區(qū)的力量解決生產(chǎn)上的難題———比如灌溉和幫工、修路與架橋，同時(shí)在生活中患難相恤，守望相助，即鄉(xiāng)村主要依靠“鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)”、“族長(zhǎng)治村”、“家長(zhǎng)治家”。“家有家法”、“族有族規(guī)”、“鄉(xiāng)有鄉(xiāng)約”，由此形成一個(gè)高度自治的體系。專制王權(quán)放棄了其對(duì)百姓應(yīng)承擔(dān)的許多義務(wù)，就不得不讓出管制的權(quán)力，基層社會(huì)的民事民辦、民事民管，即是基層社會(huì)依賴內(nèi)部的自我管理維持其生存發(fā)展，這就是鄉(xiāng)村自治。正如徐勇教授指出的，傳統(tǒng)中國(guó)實(shí)際上有上層國(guó)家和基層社會(huì)之分，在國(guó)家上層不斷發(fā)生王朝的更替和政權(quán)的輪換；與此相反，在下層社會(huì)老百姓過著日出而作、日落而息的平靜生活，兩個(gè)社會(huì)之間是隔絕的。
傳統(tǒng)中國(guó)在國(guó)家治理下，鄉(xiāng)村社會(huì)有高度自治的空間，而這正是小土地所有制下一家一戶的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)決定的。
三、土地集體所有與計(jì)劃體制下的“縱向官治”
真正讓基層社會(huì)發(fā)生根本性變化的是在1949年新中國(guó)建立后。
建國(guó)前后，通過全國(guó)性的土地革命實(shí)現(xiàn)了按人口均分土地，但這不是農(nóng)村社會(huì)內(nèi)生的制度變革，而是憑借外力———政治權(quán)力，通過暴力手段和群眾性政治運(yùn)動(dòng)重新確立了農(nóng)村的小土地所有制———土地私有產(chǎn)權(quán)。這種土地制度的確立，從根本上改變了國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系。因?yàn)檫@種私有產(chǎn)權(quán)不是產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)長(zhǎng)期自發(fā)交易的產(chǎn)物，也不是國(guó)家對(duì)產(chǎn)權(quán)交易施加某些限制的結(jié)晶，而是國(guó)家利用政治權(quán)力和暴力手段組織大規(guī)模的群眾政治運(yùn)動(dòng)直接重新分配原有土地產(chǎn)權(quán)的結(jié)果。而通過政治運(yùn)動(dòng)制造了所有權(quán)的國(guó)家，同樣可以通過政治運(yùn)動(dòng)改變所有權(quán)。即是說領(lǐng)導(dǎo)了土地改革那樣一場(chǎng)私有化運(yùn)動(dòng)的國(guó)家，已經(jīng)把自己的意志鑄入了農(nóng)民的私有產(chǎn)權(quán)。當(dāng)國(guó)家意志改變的時(shí)候，農(nóng)民的私有制就必須改變。農(nóng)民家庭雖然獲得了土地的私有產(chǎn)權(quán)，但其獲得方式?jīng)Q定了農(nóng)民對(duì)隨后的土地制度變革沒有多少?zèng)Q策前的發(fā)言權(quán)和決策后的選擇權(quán)。傳統(tǒng)社會(huì)農(nóng)民與國(guó)家的“油水”關(guān)系、上層國(guó)家與下層社會(huì)互相割裂的狀態(tài)已經(jīng)因國(guó)家權(quán)力對(duì)私產(chǎn)的介入和界定一去不復(fù)返了。即20世紀(jì)50年代以后的國(guó)家，對(duì)社會(huì)而言再也不是一個(gè)“天高皇帝遠(yuǎn)”的道德國(guó)家了。
隨著一家一戶的小生產(chǎn)與國(guó)家要實(shí)現(xiàn)的工業(yè)化目標(biāo)形成尖銳沖突，疾風(fēng)驟雨的另一場(chǎng)土地制度變革開始了。在當(dāng)時(shí)的歷史場(chǎng)景中，為了實(shí)現(xiàn)工業(yè)化，國(guó)家首先要把更多的農(nóng)業(yè)剩余集中到自己手中，于是從互助組到合作社再到人民公社，土地很快由農(nóng)民家庭私有變成了集體所有。國(guó)家控制史無前例地深入鄉(xiāng)村社會(huì)。國(guó)家控制鄉(xiāng)村社會(huì)的載體是在廣大農(nóng)村建立的人民公社，人民公社既是經(jīng)濟(jì)單位，同時(shí)也是基層政權(quán)單位，即國(guó)家通過人民公社實(shí)現(xiàn)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的控馭和治理。
進(jìn)一步講，此時(shí)國(guó)家深深介入鄉(xiāng)村社會(huì)的治理過程，具體依賴兩條路徑：
一是政權(quán)下鄉(xiāng)。人民公社是政社合一的組織，農(nóng)民離開公社就失去了生存資源，同時(shí)農(nóng)民獲得共同的社員身份，不僅是生產(chǎn)者，同時(shí)也是政權(quán)組織體系的成員，并因此具有國(guó)家身份。公社是一個(gè)無所不包的組織體系，除了政治統(tǒng)治功能以外，還包括組織生產(chǎn)、宣傳教育、社會(huì)服務(wù)等功能。公社體制的建構(gòu)過程，也是國(guó)家政治權(quán)力和政權(quán)組織的功能擴(kuò)展過程。所以，在公社體制下，政權(quán)組織的權(quán)力集中和滲透能力都達(dá)到了從未有過的程度，國(guó)家通過政權(quán)下鄉(xiāng)終于將離散的鄉(xiāng)土社會(huì)高度整合到政權(quán)體系中來，國(guó)家控馭了社會(huì)。
二是政黨下鄉(xiāng)。土改后農(nóng)村社會(huì)普遍建立了黨的基層組織，同時(shí)，圍繞黨組織建立了共青團(tuán)、婦聯(lián)、民兵、農(nóng)協(xié)等群眾性組織，大部分群眾成為這些組織的成員。隨后建立的人民公社既是“政社合一”的體制，也是“黨政合一”的組織體制。正是通過黨的組織從而將歷史上一盤散沙且一直外在于政治體系的農(nóng)民變?yōu)橛薪M織的政治力量，并使之成為政權(quán)的穩(wěn)定基礎(chǔ)。“政黨下鄉(xiāng)”的過程，就是政黨組織向鄉(xiāng)村滲透，對(duì)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行整合并將其政黨化的過程。伴隨“政黨下鄉(xiāng)”中國(guó)共產(chǎn)黨將其領(lǐng)導(dǎo)體制延伸到農(nóng)村社會(huì)，從制度上溝通黨和國(guó)家與農(nóng)民之間的聯(lián)系。
總之，通過政權(quán)下鄉(xiāng)和政黨下鄉(xiāng)，國(guó)家權(quán)力直接地滲透到農(nóng)民的日常生活之中，國(guó)家控制和國(guó)家主導(dǎo)是這一時(shí)期國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系的實(shí)質(zhì)。即是說在這一體制下，國(guó)家侵入鄉(xiāng)村社會(huì)生活的一切領(lǐng)域，直接控制和指揮一切農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和政治組織，鄉(xiāng)村社會(huì)實(shí)行的是自上而下的官治，農(nóng)民自我管理的空間很小。
四、土地家庭承包制下的“鄉(xiāng)政村治”
集體經(jīng)濟(jì)因其效率的下降和管理成本的不斷上升，已經(jīng)嚴(yán)重危及農(nóng)民的生存和國(guó)家政治統(tǒng)治的合法性，于是在上世紀(jì)70年代末期，國(guó)家在60代退卻的基礎(chǔ)上不得不承認(rèn)底層農(nóng)民的“樸素創(chuàng)造”，開啟了新一輪農(nóng)村土地制度的改革進(jìn)程。
隨著家庭承包制以較短的時(shí)間在全國(guó)完成，土地產(chǎn)權(quán)由原來的單一主體和單一權(quán)利結(jié)構(gòu)變成了兩級(jí)主體和可以分割的權(quán)利束。土地的最終所有權(quán)屬于社區(qū)集體，但經(jīng)營(yíng)權(quán)及其部分收益權(quán)和剩余產(chǎn)品占有權(quán)（利用和支配的權(quán)利）回歸農(nóng)戶和個(gè)人。但承包制是按人口均分土地，加之隨人口增減的土地調(diào)整使地塊日益細(xì)碎化，農(nóng)戶的生產(chǎn)規(guī)模依舊很小，一家一戶的小生產(chǎn)仍然會(huì)面臨生產(chǎn)、生活上的困難，而這時(shí)經(jīng)過建國(guó)后的歷次政治運(yùn)動(dòng)，傳統(tǒng)的血緣、家族、宗族紐帶受到猛烈沖擊，原有的農(nóng)村共同體社區(qū)的自組織互助體系蕩然無存。與此同時(shí)，人民公社解體，給農(nóng)村社會(huì)留下了治理的真空。更為重要的是自主經(jīng)營(yíng)賦予了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)主體的地位，這種新的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的出現(xiàn)，農(nóng)民在生產(chǎn)、生活上獲得更多的自主性和自由選擇權(quán)，作為經(jīng)濟(jì)主體要維護(hù)自己的利益，關(guān)心與自己切身利益相關(guān)的事務(wù)，要求獲得社區(qū)事務(wù)的知情權(quán)、建議權(quán)甚至決策參與權(quán)。一方面是強(qiáng)烈地維護(hù)經(jīng)濟(jì)主體利益的需要和社區(qū)內(nèi)事務(wù)管理的要求，另一方面是公社和生產(chǎn)隊(duì)體制的解體，于是農(nóng)民便自發(fā)地組成議事會(huì)來管理自己的事情，村民自治便在廣大農(nóng)村生根發(fā)芽了。隨著鄉(xiāng)政府成為基層政權(quán)，代替了以前黨政不分、政經(jīng)不分、政社不分的人民公社，在原來生產(chǎn)大隊(duì)的格局上建立行政村，實(shí)行村民自治，廣大農(nóng)村社會(huì)“鄉(xiāng)政村治”的治理格局便定型了。
村民自治源自于家庭承包，是農(nóng)村改革、地權(quán)改革引出來的，因?yàn)橐粦粢惶镄枰蝗艘黄钡拿裰鱽砭S持。而國(guó)家當(dāng)時(shí)面臨的緊迫形勢(shì)是如何迅速填補(bǔ)傳統(tǒng)的、政社合一的人民公社體制廢除后出現(xiàn)的某種公共權(quán)力和基層組織的“真空”，以及如何迅速解決基層社會(huì)運(yùn)行的“失范”問題，而農(nóng)民自發(fā)建立的“議事會(huì)”或“村管會(huì)”適應(yīng)了這一需要，進(jìn)而很快得到高層的承認(rèn)。即是說實(shí)行土地承包后“鄉(xiāng)政村治”的基層社會(huì)治理模式是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革尤其是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革中興起的。這既是鄉(xiāng)（農(nóng)）村社會(huì)治理模式的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換，也從根本上改變了國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系。國(guó)家把基層政權(quán)建在鄉(xiāng)政府，鄉(xiāng)以下實(shí)行村民自治，農(nóng)民有了管理村莊社區(qū)事務(wù)和維護(hù)自己利益的平臺(tái)，在一定領(lǐng)域內(nèi)實(shí)行自我管理。但與歷史上的鄉(xiāng)村自治不同的是，黨和政府在鄉(xiāng)村治理中仍發(fā)揮著主導(dǎo)作用，形成官民共治的格局。
五、新一輪土地產(chǎn)權(quán)變革推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)走向多元治理
進(jìn)入上世紀(jì)90年代以及新世紀(jì)，以家庭承包為核心內(nèi)容的集體經(jīng)濟(jì)體制出現(xiàn)多種變化，土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，比如隨著土地出租、轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)包等多種土地流轉(zhuǎn)形式的出現(xiàn)，以及土地入股等集體股份合作制的出現(xiàn)，土地利益主體更多，形成多種產(chǎn)權(quán)合約形式。經(jīng)濟(jì)自主性讓農(nóng)民獲得了更強(qiáng)的行動(dòng)能力，擺脫了對(duì)土地的依附。農(nóng)村社會(huì)再次發(fā)生了變化，最大的變化就是隨著市場(chǎng)化、社會(huì)化、城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村出現(xiàn)的土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民流動(dòng)。
中國(guó)歷史上的農(nóng)村社會(huì)治理都是“依土而生”的。“土”是鄉(xiāng)下人的命根，直接靠農(nóng)業(yè)來謀生的人是粘著在土地上的。因此管好了地，就可以管好人。農(nóng)民有了賴以生存的土地，農(nóng)村社會(huì)就有了穩(wěn)定的基礎(chǔ)。農(nóng)村社會(huì)治理依據(jù)的就是人固定在不變動(dòng)的土地上而形成的熟人社會(huì)規(guī)則和傳統(tǒng)禮俗。而人一旦離開原有的土地，進(jìn)入一個(gè)陌生人社會(huì)，傳統(tǒng)便失去了對(duì)他的約束力。不僅如此，因土地的流轉(zhuǎn)，使得更多的人可以離開土地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)過市場(chǎng)的大浪淘沙，農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)了分化———職業(yè)分化、貧富分化、利益分化、階層分化。利益主體多元、利益訴求多元，農(nóng)村社會(huì)的治理變得更加復(fù)雜。
在新世紀(jì)，為改變城鄉(xiāng)二元社會(huì)格局帶來的城鄉(xiāng)差距，各地在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的進(jìn)程中，啟動(dòng)了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的新一輪改革。新一輪產(chǎn)權(quán)改革中引發(fā)的矛盾對(duì)農(nóng)村社會(huì)的治理模式形成了直接挑戰(zhàn)。
比如在作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展綜合改革試驗(yàn)區(qū)的成都，于2003年開始以“三個(gè)集中”（土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)民向聚居區(qū)集中）為核心，以市場(chǎng)化為動(dòng)力，以規(guī)范化服務(wù)型政府建設(shè)和基層民主政治建設(shè)為保障來推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。在“三個(gè)集中”的工作中，成都市首先對(duì)農(nóng)民的承包地和宅基地進(jìn)行清理，確權(quán)頒證，這實(shí)際上是一次農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的清理；而隨后的土地集中整治和使用無疑是一次新的產(chǎn)權(quán)變動(dòng)和改革。其中引發(fā)了許多矛盾和問題———如拆院并院中房屋面積的計(jì)量、院壩面積的折算、“種房”面積的界限劃分問題；因土地集中折股后集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的確認(rèn)以及集體經(jīng)濟(jì)組織的管理和收益分配問題；征地中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題；等等。還有在土地整理、集中使用、股份化或征用過程中與土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變化相關(guān)的利益主體不僅有村民、政府，還有資本，而各方利益主體各有自己的“算計(jì)”———資本覬覦的是土地開發(fā)的潛在利益；政府看中的是怎樣以土地為吸引力，引進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并通過占補(bǔ)平衡、指標(biāo)置換獲取土地的增值收益；農(nóng)民希望借此機(jī)會(huì)過上和城里人一樣的生活。而這些矛盾和不同的利益訴求在原來的農(nóng)村社會(huì)治理框架中已經(jīng)無法解決。這是因?yàn)椋?/p>
一是鄉(xiāng)政村治的模式日益行政化。20世紀(jì)80年代形成的鄉(xiāng)政村治模式經(jīng)歷了20多年的發(fā)展，作為自治組織的村委會(huì)承擔(dān)了很多政務(wù)，成為了基層政府的“代理人”和向下延伸的一條腿，事務(wù)的增多讓自治組織人手不足、能力不濟(jì)，公信力不夠，效率不高。村委會(huì)半行政化，村干部成為準(zhǔn)國(guó)家干部，這種背景下的村民自治難以成為村民維護(hù)自己切身利益的平臺(tái)，失去其本來要義。
二是集中居住模糊了原來的村民身份。鄉(xiāng)政村治源于一戶一田的土地制度，一人一票來實(shí)現(xiàn)社區(qū)事務(wù)的自我管理。但隨著土地的流轉(zhuǎn)和集中使用，農(nóng)戶與土地的對(duì)應(yīng)關(guān)系弱化，農(nóng)民離開土地從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)；農(nóng)戶離開村莊集中居住，社區(qū)的事務(wù)已完全跨越原來行政村的界限，村莊的邊界模糊甚至消失，以土地和村民身份為基礎(chǔ)的村民自治失去其存在的經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件。
三是村級(jí)（基層）治理組織任務(wù)龐雜，責(zé)權(quán)利不清晰。因土地分戶經(jīng)營(yíng)，原來的村民自治主要負(fù)責(zé)行政村內(nèi)的一般性公共事務(wù)，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)職責(zé)較少。隨著土地的流轉(zhuǎn)，一些行政村成立了專門的集體經(jīng)濟(jì)組織（合作社或股份合作社等），原來的村干部要負(fù)責(zé)集體經(jīng)濟(jì)組織的工作，管理公司并參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；同時(shí)因人員的流動(dòng)，社區(qū)內(nèi)外來人員的增加，社區(qū)公共服務(wù)內(nèi)容和要求都發(fā)生變化。自治組織融經(jīng)濟(jì)管理、公共服務(wù)、自我管理等任務(wù)于一身，結(jié)果疲于應(yīng)付，治理內(nèi)容混雜，眉毛胡子一把抓，結(jié)果什么任務(wù)都沒做好，反而使得自治組織責(zé)權(quán)利不清，功能弱化，集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，社會(huì)組織缺位。
四是群眾民主意識(shí)和民主行為的沖突。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化的發(fā)展，農(nóng)村居民的民主意識(shí)、法律意識(shí)以及維權(quán)意識(shí)也得到了較大幅度的提高。但是，在民主、法律與維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)的同時(shí)，村民民主參與能力與依法維權(quán)能力未能同步發(fā)展，而往往出現(xiàn)意識(shí)到位———行動(dòng)缺位、意識(shí)到位———行動(dòng)越位、意識(shí)缺位———行動(dòng)越位等問題，進(jìn)而產(chǎn)生了村民在公共事務(wù)中參與不足、過分訴求以及非理性參與等不良現(xiàn)象，給基層社會(huì)治理帶來了諸多困難。如在成都實(shí)踐中，民主意識(shí)與維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)的村（居）民在產(chǎn)權(quán)制度改革引發(fā)了利益沖突與矛盾時(shí)，要求民主，要求維護(hù)村（居）民自身的合法權(quán)益。在外出務(wù)工以及對(duì)外交流中成長(zhǎng)起來的農(nóng)民甚至開始學(xué)會(huì)利用基層政府的維穩(wěn)壓力與基層政府進(jìn)行利益博弈，迫使基層政府滿足個(gè)人利益。但是同時(shí)，他們又往往不采取民主與法律的方式來爭(zhēng)取并維護(hù)利益，而是借助于上訪、吵鬧、糾纏、串聯(lián)等非理性方式與基層政府抗?fàn)帲沟靡詡鹘y(tǒng)方式進(jìn)行社會(huì)管理并推進(jìn)維穩(wěn)工作的基層政府面臨很大的管理困難與治理壓力。
以上的矛盾和沖突依靠原來的鄉(xiāng)政村治治理模式已經(jīng)不能化解，說明隨著農(nóng)村的根本制度———土地產(chǎn)權(quán)制度改革的深入，農(nóng)村社會(huì)正在發(fā)生深刻的變化，尤其是土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民流動(dòng)，使得農(nóng)民的居住格局、職業(yè)選擇、收入來源、公共需求等正在或即將發(fā)生根本變化，對(duì)治理提出了新的要求。根據(jù)農(nóng)村社會(huì)內(nèi)部職業(yè)分化、貧富分化、利益分化的實(shí)際，其治理便需要走向多元共治的格局。
首先是基層政府主要承擔(dān)公共服務(wù)的職能。土地產(chǎn)權(quán)制度的變革使得新型農(nóng)村社區(qū)得以出現(xiàn)，以前村落生活中的熟人社會(huì)走向了半熟人社會(huì)，人口的流動(dòng)、工作的非農(nóng)化致使社區(qū)居民要求政府提供內(nèi)容更廣泛、質(zhì)量更高的公共服務(wù)。基層政府要積極搭建服務(wù)平臺(tái)，創(chuàng)新服務(wù)方式，利用網(wǎng)格化管理與網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)等精細(xì)化服務(wù)理念提高公共服務(wù)質(zhì)量。
其次是培育社會(huì)組織，提高村（居）民的組織化程度。農(nóng)民的流動(dòng)使得村（居）民之間、居民與自治組織之間的關(guān)系疏離，農(nóng)民更加個(gè)體化，進(jìn)一步成為社會(huì)的弱者。因此政府要注重孵化、培育、引進(jìn)社會(huì)組織作為部分公共服務(wù)的供給主體，并通過這些社會(huì)組織將個(gè)體化的村（居）民組織起來，避免他們?cè)诰S護(hù)個(gè)人利益時(shí)因無助而鋌而走險(xiǎn)，同時(shí)借助組織化的力量增強(qiáng)他們的行動(dòng)能力。
再次是實(shí)現(xiàn)自治組織自我管理職能的回歸。一是要把經(jīng)濟(jì)職能從自治組織中剝離出去，集體經(jīng)濟(jì)組織引入公司制，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作；二是要把“政務(wù)”與“村務(wù)”分開，自治組織管理社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)，提供部分社區(qū)內(nèi)公共產(chǎn)品，不再承擔(dān)基層政府的職責(zé)；三是要強(qiáng)化村（居）民的參與，因外來人員的進(jìn)駐，社區(qū)成員的身份不再因土地而生，社區(qū)自治組織要吸納更多成員參與，拓展參與渠道，切實(shí)實(shí)現(xiàn)民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，由過去的行政依附型走向自我管理型。
前述對(duì)國(guó)家治理基層社會(huì)模式變遷的簡(jiǎn)單梳理可以看出，變化的根源在于基層社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變化，或者說是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的改變，隨著經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的變革，建立在利益關(guān)聯(lián)基礎(chǔ)上的社會(huì)治理需與之相適應(yīng)。而20世紀(jì)以來我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變遷集中體現(xiàn)在土地所有權(quán)關(guān)系的變革，歷次農(nóng)村社會(huì)變革都是圍繞土地產(chǎn)權(quán)重建而展開的制度變遷。制度的變遷不僅意味著利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整，更意味著權(quán)力結(jié)構(gòu)的變化。本文雖然是對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷與基層治理結(jié)構(gòu)相互影響的分析，但對(duì)于分析更廣泛意義上的產(chǎn)權(quán)制度與國(guó)家對(duì)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的選擇也有借鑒意義。
