發達國家有關產能過剩的退出政策措施

——實施回購

回購主要是指政府、非政府組織或者某些企業將過剩行業里的多余設備、基礎設施或者某些企業全部買下來，不再進行生產，從而達到降低產能的作用。這種方式通常適用農牧漁業以及造船業，美國、歐盟、澳大利亞、日本等國都曾經采用過這種措施。

回購的實施方式通常有三種。第一種是政府直接出資進行回購，并由政府部門實施。美國、英國和澳大利亞都曾經在漁業產能過剩、自然資源不能持續的情況下由政府直接出資回購多余的漁船。第二種是由行業組織或者非政府組織來實施回購，政府提供部分補貼或者優惠貸款。美國和日本在漁業產能過剩時也實施過這種措施。日本造船業產能過剩時主要通過國家提供資金，由行業協會來實施回購降低造船能力。第三種是由行業內的某些企業家設立基金實施這種回購。冰島、愛爾蘭、蘇格蘭和挪威的漁業都曾經發生過這種情況。企業家自行設立基金進行回購的例子發生在漁業領域，主要目的是保護野生資源可持續利用從而維護行業長遠利益。回購的價格由四種方式來確定：拍賣、固定價格、一對一協商或者第三方估價。

回購實施前國家通常會有相關的退出計劃。該計劃通常由行業主管部門制定在和行業協會密切溝通的基礎上　，主要測算為化解產能過剩有多少設施或者企業需要回購，可能需要有多少資金配合，回購由什么部門實施，以及回購后的企業或者設施如何處理等。

澳大利亞等國在進行船業設備回購的同時，實施與回購相關的配套措施。一是為上岸漁民提供商業建議、新創業資金補貼或者優惠貸款；二是為漁業公司提供人員安置資金，為其順利解決職工賠償等問題提供幫助。

——推動兼并重組

許多國家在國內發生產能過剩時通常推行兼并重組，通過行業大洗牌調整結構，從而達到減少供給數量、提高供給質量的目的。推行兼并重組的原因：一是減少產能存量和調整結構，通過兼并手段對新企業產能進行重新調整，淘汰掉落后產能以及重復投資的設備，從而達到部分企業或產能退出目的；二是控制增量，從行業長期發展看，提高行業集中度有利于市場有序競爭，減少重復投資，抑制新增產能；三是行業集中后有利于實施限產計劃，限產措施不改變現有存量，是短時期內解決周期性產能過剩的最好辦法。

日本政府在20世紀70年代和80年代后期經歷兩次造船行業大蕭條時期，大力推動行業兼并重組來削減過剩產能。70年代通過兼并重組削減了造船業35%的過剩產能，在淘汰落后產能的同時，通過設備自動化等措施，提升了日本造船行業的國際競爭力。1986年重組對象是建造5000萬噸以上的船舶制造廠，通過合并、系列化和業務合作等形式，將原來的21家企業減少為8家企業集團，同時削減了20%的過剩產能。

韓國在20世紀80年代也出現了嚴重的產能過剩問題，為實現專業化帶來的規模經濟效應，韓國大力整頓經營不良企業，并進行企業間的合并分三個階段進行　。在調整過程中，韓國政府對投資重組企業和并購企業提供大規模資金支持。

1992年歐盟為了消除農業過剩產能，除了采取休耕、價格補貼外，還對農地進行了重新整合，從而實現了農業的規模化、集約化經營，提高了生產效率。

在鋼鐵業產能過剩時，美日歐以及澳大利亞等OECD成員國也采取了兼并重組措施，以化解產能過剩。此外，這些國家在漁業、農業、紡織、造船、鋼鐵等多個領域都使用過限產措施。具體運作辦法是：成立由企業、行業協會、自治體、政府等相關利益方組成的協調機構，該機構可以是臨時性的也可以是長期性的組織，主要負責制定和落實限產計劃、業務轉型指導等；政府對協調組織和協調活動給予補貼。目的是通過行業自律行為解決周期性產能過剩問題，也就是因暫時的需求不足而造成的產能過剩問題。

——促進產能海外轉移

將產能轉移國外也是化解國內產能過剩的有效辦法之一。所謂的產能轉移是指將國內過剩產能行業的產品或產能出口或轉移到海外，從而消除或者緩解國內的產能過剩狀況。OECD資料顯示，汽車行業在這方面的表現尤為突出。汽車行業產能過剩時，OECD國家最常采用兩類方法。一類是促進消費，通過財政補貼或者稅收優惠促進消費者更換新車或者購買具有新技術特征的車；另一類方法就是產品及產能出口。美國、日本、德國在本國的汽車行業產能過剩時都嘗試推動產品出口以及在國外建廠將產能向國外轉移。

日本和韓國很注重通過產品或產能的海外轉移化解國內的產能過剩。如20世紀90年代，日本造船業陷入第三次大蕭條，為了應對全球化競爭，在進一步提高行業集中度的同時，采取加快海外生產的措施。為此，日本設立了專門對外貿易投資服務機構，全方位地幫助企業“走出去”。如設立了負責貿易投資服務的日本貿易振興機構、解決貿易和投資風險的日本貿易保險，還有負責海外投融資的國際協力銀行等，以上三個機構均為政府授權或出資。此外，還利用政府開發援助項目ODA　，與當地政府建立良好關系，幫助大批日本企業進行海外投資和貿易。

但值得注意的是，有些行業將產能轉移國外并非容易之舉。如鋼鐵行業的高爐生產，由于高爐建設投資高、回收周期長達15年、基礎設施配套要求高等特點，很難輕易將過剩設備轉移到海外生產，只有依靠產品出口來化解過剩產能，如在海外延伸業務鏈發展精加工或擴大鋼鐵產品在海外的銷售等。

——對過剩設備處理實施稅收優惠

日本對廢棄過剩設備實施優惠政策。如1999年10月實施了《產業活力再生特別措施法》（簡稱“產業再生法”），它是臨時措施法。主動處理過剩設備的企業廢棄超過企業總資產5%的設備　，經有關政府部門審核，可以享受稅收優惠政策。主要內容是：企業可以從次年度起減少納稅額，可以在5—7年內從企業收益中抵扣掉廢棄設備的損失費；或者企業可以選擇從上一年度繳納的法人稅中返還部分設備損失費。這些措施雖然在過去也曾實施過，但沒有產業再生法實施的政策優惠力度大。另外，在內閣府下設立了產業再生機構。除了一些公共法律，針對特殊產業的產能過剩，日本還出臺了相關產業臨時法來應對。

——市場化退出機制

除了上述有較強政策性的退出機制外，對于一般行業或企業來說，主要通過企業自行注銷、進入破產程序以及資本退出機制等市場化退出機制讓市場主體進行自身調整，將可能過剩的產能淘汰或者轉移。發達國家一直沿著降低注銷成本、完善破產程序以及建立資本多渠道退出機制等方向，幫助企業順利退出，加快產業的新陳代謝。

日本通過不斷完善破產法來便于企業退出。在日本，一般企業的退出主要依據《破產法》，2005年日本實施了新的破產法，使得企業破產的程序更加簡單，企業退出更加容易。此外，美日歐等國多設有個人破產制度。個人破產制度可以保護企業主在企業破產時仍能保障自己相對體面的生活，很大程度上可以消除私有企業主申請破產的后顧之憂。如日本為了保障中小企業經營主經營的安全，設立以行業或地域為單位的互助共濟性質的保險制度，企業每年按照一定比例繳納安全保險金，企業破產時企業主可以領取一定費用，來保證其家庭的日常生活。

為了使日本企業更順利地實施業務整合，日本在產業再生法中還制定了支持措施。首先，簡化公司分立手續，在《商法》中設立特別措施，承認具有認定資格的會計師、審計師、律師出具的企業資產評估結果，使公司分立手續由過去的3個月至1年縮短到1個月；其次，制定業務轉讓便利化制度，規定大企業收購資產不足本公司總資產5%的小企業，不需要股東大會的特別決議等；第三，擴大員工持股范圍，允許子公司的股東或員工持有母公司股份；第四，金融機構所持企業債務可以股權化，即債轉股；第五，對設立公司、增資、合并等登記稅實行減半等。但是，享受以上政策需要主管部門的認定，并規定股東資本收益率必須在計劃實施的三年內達到增長2%的目標。

國務院發展研究中心企業研究所“產能過剩背景下如何建立和完善企業退出政策體系研究”課題組

課題組成員：李志能 王繼承 馬淑萍 范保群

亓長東 王懷宇 周燕 朱鴻鳴

執筆：王懷宇 馬淑萍