美國區域霧霾管理的做法及借鑒價值

首先，美國霧霾管理條例既包含具體的污染控制目標，又有實現這些目標的詳細的政策措施，每一項條款都界定清晰，可操作性很強。例如，對于BART要求，條例將所有技術歸為26大類，各項主要指標都列示得非常清楚。相比之下，“大氣十條”更多是綱領性、方向性的政策。在實際工作中，國家環保部或相關部門應當監督各地區制定出符合地域特點的實施細則，并向全社會公開，以保障目標的實現。

第二，美國EPA在實施區域霧霾管理中注重數據監測、定量化分析和效果評估。例如，EPA曾要求各州于2008年1月前制定切實可行的霧霾管理實施方案。2009年1月，EPA對各州的方案和初步成效做了系統性核查，對于在規定期限內未能完成方案的各州給予強制性管理，并提供各種技術支持。而且，在實施BART排放控制過程中，EPA重視監測數據，運用綜合規劃模型對電力行業針對二氧化硫和氮氧化物的污染控制政策做了定量化分析，及時評估政策效果。

中國在實施“大氣十條”過程中也應重視定量化的分析與效果評價，衡量是否實現了預期的政策目標；而且，在實施環節也要有定期的信息反饋，以修訂不符合發展現狀的政策。例如，建立污染源排放清單，定量分析大氣污染物排放的地域和部門特征，研究產生PM2.5的排放源，掌握各類污染排放源的貢獻比例。同時，加強新排放源研究評估，如燃油含硫量偏高、餐飲煙氣排放揮發性有機化合物等都對PM2.5 有不可忽略的貢獻，需要加強監測和評估，確定源頭后才能制定應對措施，取得事半功倍的效果。

第三，強制性標準和經濟激勵措施并用，是現階段美國環境政策的重要特征。美國EPA基于《清潔空氣法》于1999年提出了區域霧霾管理條例，于2005年提出了利用排放交易項目來配合BART排放控制措施，應用靈活、多樣化的手段來改善空氣質量。可以看出，美國的環境保護政策經歷了由強制性措施逐步轉向由市場手段和行政措施并用的歷程。鑒于污染防治問題的復雜性，中國在實施空氣質量管理時要因地制宜，在市場化程度高的地區可探索施行污染聯控政策，以達到區域減排目標。

第四，美國EPA在政策制定和實施中重視公眾意見和企業的參與度。在制定BART標準（即排放源覆蓋范圍）時，EPA先后舉行了兩次大規模聽證會來吸納公眾建議。一些州政府部門還為企業提供免費的能耗審計與能效提高方案。雖然中美在決策機制上存在差異，但利益相關方參與的重要性毋庸置疑，而且被越來越多的中國官員和專家所認可。因此，設計為國內企業、公眾所接受的參與渠道尤為重要。例如，政府利用監測與核查數據，為企業提供污染減排和技術改造方案，并視情況提供資金支持，改變以往政府環保部門與企業對立的局面，使政府、企業、公眾之間形成合力，尋求共贏策略，來改善空氣質量。

最后，美國EPA 注重各州之間的協調管理，以解決跨州的區域空氣污染問題。以氮氧化物管理為例，處于下風向的州可以向聯邦EPA 提出管理要求，EPA 將據此針對處于上風向的各州制定污染物排放限額和濃度標準，以改善區域環境質量。“大氣十條”中提出了要建立區域協作機制，該措施應進一步細化，首先建立有效的對話與協商機制，制定和實施污染聯控政策，以達到區域的減排目標。

綜上所述，美國區域霧霾管理的經驗對于中國空氣質量管理具有借鑒意義。與此同時，我們更要結合國情來設計、實施和改進污染防控政策，在保障經濟持續發展的同時，逐步改善空氣質量，探索出一條經濟與環境共贏的道路。■ ?

作者于卿嬋為全球環境研究所能源與氣候變化項目官員，Zach Friedman為美國氣候戰略中心專家