在當代公共治理和公共行政制度體系中，政府信息公開具有多方面的制度功能。在國家公權力向社會轉移的大背景下，信息公開是公民參與國家和社會事務管理的制度前提；在行政合法性重塑、行政正當性更注重民主合法性資源的趨勢下，通過信息公開監督行政機關依法行政，促進行政科學化、民主化等工具價值日益凸顯。就其本體價值而言，信息公開也是陽光政府、透明政府建設的制度擔綱者。

2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》（下稱《條例》）的實施為中國政府信息公開制度提供了較高位階的規范依據。《條例》實施五年來，中國政府信息公開制度一直在不斷發展健全，在理念上、制度上和實踐中都取得了一定的成績。但是，由于在政府行政理念、行政文化價值觀、體制機制、管理方式、政策法規以及對政策法規的執行力、司法審查等方面存在的問題，中國政府信息公開制度的完善仍然存在諸多結構性難題。2009年以來，北京大學公眾參與研究與支持中心聯合國內8所大學的研究團隊，對中國政府信息公開的制度實踐進行了實證觀察，發布了《中國行政透明度觀察報告》，對中國政府信息公開工作的制度實踐、問題，以及未來改進予以持續的關注。從三年多的實證觀察來看，《條例》的實施，亟待尋找到一種可持續的制度推動力。

現狀

——公開理念與制度的拓展：由行政公開向復合型公開的推進。

經過五年的發展，中國的政府信息公開已經由單一化的行政機關信息公開逐年延伸到以行政機關信息公開為主，輔之以“財政預決算”“三公經費”“官員信息”等重點領域專項信息公開，由面到“點”，縱深發展。另外，公開的實踐也已經超越了行政系統，司法公開和公共企事業單位信息公開成為信息公開實踐的重要內容。信息公開的理念在實踐過程中由表面向縱深發展，由行政過程延伸到社會治理、司法過程等新的領域，呈現出一幅全方位實踐的圖景。

公開理念及其制度實踐的全方位拓展，既有政府自上而下推動的原因，更是社會需求和反饋刺激而生成。公共治理的需要以及來自社會對信息的需求，成為推動信息開放的重要力量。在這一過程中，政府所采取的“回應性”態度，促成了相應的制度供給。某種意義上，這一發展進程也提供了國家其他制度建設領域“開放—反思”路徑和模式的范例。

實踐中的一些數據也證實了上述需求——供給模式的相互促進。以北京市為例，在人員配備方面，截至2012年，北京市共有4048人從事政府信息公開工作（其中專職人員共計835人）。制度建設方面，北京市制定了17項配套的領導和工作制度，包括目錄編制、專欄管理、發布協調、保密審查、信息清理、新聞發布、電話咨詢、紙質文件移送、虛假或不完整信息澄清、國有企業信息公開辦法等方面。從效果來看，2012年北京全市收到政府信息公開申請共計1.5729萬件（其中市政府工作部門共收到1.1829萬件，區縣政府共收到3900件）；全市法院審理與政府信息有關的行政訴訟案件共計551件。

——橫向對比分析：不同省級行政單位的信息公開程度與經濟發展水平并非成正比關系，公開的落實關鍵在領導重視以省級行政機關為單位的考察，可以從不同省份信息公開工作質量的對比中發現一些宏觀問題。在2010年-2012年兩次跨年度評測的結論中，中部省份安徽省、山西省；西部重慶直轄市；東北地區黑龍江省、吉林省的信息公開工作質量，比一些東部經濟發達地區的信息公開工作質量更高。信息公開工作是需要一定的民眾需求推動和經濟物質支持的，按一般情況來說，東部經濟發達地區的民眾需求要相對旺盛、經濟物質支持也相對更有力，因此信息公開工作質量也應該更高。但是，數據卻顯示出與此相悖的結論。再結合研究人員與各地負責信息公開工作的領導、工作人員的訪談來看，我們認為，目前決定各地信息公開工作質量的關鍵因素是地方行政領導的重視程度和督促力度。經濟發展水平、物質支持等只產生非常次要的作用，社會公眾的需求如果沒有經過新聞事件并由媒體放大的話，基本無法產生實質的助推作用。

學術研究者們一般習慣于從制度、規范當中尋找原因，而上述結論恰恰是一個執行層面的問題或者說是實踐中的問題。筆者之所以十分重視這一點是因為它顯現了中國政府權力運作中依然留存的人治傳統，正如司馬遷所謂的“天下之事無大小皆決于上”。領導重視則事必成，領導漠視則事必敗——這種人治傳統也反面襯托出制度的無力和法治水平的低下，公民社會的形成尚需時日。在這種背景之下的信息公開和政府透明度建設也就陷入了一種“政府（首長）自上而下動員模式”的路徑依賴。

——縱向對比分析：上下級行政機關的信息公開現狀——逐級遞減的信息公開實施效果和自下而上的民眾需求加劇了信息的“需求——供給”失衡。

將觀察深入到省級行政單位以下的市縣兩級行政機關做縱向對比的話，可以明顯發現，行政機關級別越低，其信息公開工作質量水平也越低。在2010年-2012年的兩次跨年度觀察評測中，我們分別選取了廣東、遼寧、上海、四川、陜西、河北、甘肅、河南、江蘇、黑龍江、湖南、云南等12個省市作為樣本，將其省政府信息公開工作質量水平與轄內市、縣級政府情況做對比分析，所得結果無一例外地顯示下級行政機關的工作質量較之省政府有明顯的差距。在筆者看來，這是典型的“推動力傳導遞減效應”。《條例》在中央和省部級層次獲得了較大的共識與推動，但在許多基層卻遭到“冷遇”。在具體的公民申請實踐中，基層政府動輒以“信息不存在”“影響社會穩定”“涉及國家秘密”等理由，拒絕提供，或者干脆拖延，不予答復。

根據我們在基層培訓與調研的經驗，這種基層制度梗阻，既有基層政府不適應新型行政文化的原因，也有基層政府“任務復雜化”的原因，比如化解群體性事件、維持穩定，政府信息公開的重要性與必要性，都被低估。或許有觀點認為，政府工作質量水平與行政機關級別成正比例分布是很自然的現象，不單政府信息公開工作，其他領域的政府工作同樣會反映這樣的規律。從現實情形來看，這一觀點誠然不謬。然而在服務型政府理念已經深入人心的今天，這一“規律”不能當然地獲得合理性。例如，在發達的法治國家，民眾對地方自治團體（功能類似于中國的基層政權）行政工作的滿意程度往往要高于上級政府或政府部門。如果以服務型政府理念來引導政府信息公開工作，將民眾的信息需求這一因素考慮進去的話，我們有理由認為，現在的“推動力傳導逐級遞減效應”與民眾自下而上的信息需求是失衡的：市縣級政府同基層民眾的距離更近，承擔了更多、更直接的公共服務職能，因此對其信息工作質量的要求未必見得就當然地低于省部級行政機關。同上一節反映出的問題一樣，筆者認為這種制度傳導的遞減效應，同樣印證了“政府動員自上而下”路徑依賴的存在和弊端。

——共時性對比分析：部委和省級政府信息公開情況——“省強部弱”的現狀反映了政府運行中的權力生態問題。

再將國務院下屬機構納入比較研究的視野，可以發現在連續三年的實證調研中，都出現了較為明顯的“省強部弱”現象：國務院下屬機構的信息公開工作質量低于省級政府。不過，隨著時間段的推移，其間差距在逐年減小。

在2009年-2010年的評測中，30個省份中及格者有12個，而當年43個國務院機構中僅2家及格。在2010年-2011年的評測中，省份及格數是20個，國務院機構的及格數則是9個。在2011年-2012年度的評測中，省份及格數是17個，國務院機構的及格數是23個。

這一現象雖然在逐年緩和，但其出現到緩和的過程反映了政府運行中的權力生態問題：中央政府在上面推動，但往往會出現“燈下黑”。可能國務院下屬機構離中央政府更近，更有理由強調自己的特殊性，甚至動用一些資源讓自己盡可能少公開一些信息。中國是個單一制國家，中央對省級要求往往比部委高。在自上而下的推動中，省級剛好能感到中央推力，而且各省之間有競爭。可是，部委卻都強調自己的特殊性。這造成了各省級部門在信息公開上做得要比國務院機構好。在這樣的權力生態下，國務院機構在信息主動公開方面與各省級部門相距甚遠。在我們的觀察評估中，“主動公開”是評測政府部門透明度權重最重的一項，賦分比重占到40%左右。這一項，省級行政單位的得分率是73.6%，國務院下設機構的得分率是45.2%。

因此，雖然在公民眼中，國務院部委屬于中央行政機關，省級政府屬于地方行政機關，但單一制下的權力運行規則（諸如省與省之間的政績競爭等）使得省級政府承擔了比國務院機構更大的壓力，政府信息公開工作質量自然要優于國務院部門。故而此類對比所反映出的“省強部弱”情形同樣是上述“政府自上而下動員模式”路徑依賴的結果。

——歷時性分析：五年來的發展情況——小步前進但遠遠不夠；末端產出意義上沒有什么突破性進展。

前文提到了政府信息公開工作大規模開展五年來取得了不少成績，但是，這些成績多數集中在理念、制度、規范的層面。從末端產出的效果來看，微觀的個案沒有達成社會所期待的長足進步。這一點從頻發的信息公開申請與拒絕的糾紛、行政機關拒絕公民申請的理由與解釋、行政機關信息公開年報的規范性、信息公開工作考核制度與社會評議制度的實際效果、信息公開責任追究的執行情況，以及對政府信息公開的司法審查權利救濟中都可以分析得出。

以上列舉的各項不足已經有大量的觀察評論文章專門研究，本文不再一一贅述。僅就我們實證觀察的數據綜合起來看，連續4年的三次評測結果顯示，省級政府在2010年的信息公開工作質量有較為明顯的提升，此后就不再有明顯改進，甚至部分省級行政單位出現了倒退的情形。國務院機構較省級政府要好一些，三年來基本保持穩定提升的局面，但在至關重要的監督救濟方面也同省級政府一樣，仍然裹足不前。可見，在“政府自上而下動員模式”的路徑中，自我要求、自我監督、行為審查等相對“強效”的機制會被想方設法架空、虛置。強調保密的行政文化、制度安排、保障知情權落實的司法救濟等等制度，并沒有在實踐中得到關鍵性突破。傳統官僚文化的保密思維制約；信息公開條例位階低、與《保密法》《檔案法》的適用沖突；內部監督與外部監督的協調、實效化；復議制度和行政訴訟制度救濟效果的缺失等一系列問題依然存在。