以勞資沖突為例，農民工面臨欠薪、工傷賠償、職業病等風險困擾，然而，在強勢的資方面前，單個農民工往往是弱勢、無助的，這就催生了農民工群體對于組織的需要。珠三角地區有大大小小數十個活躍的NGO為勞工提供服務，但地方政府基本采取視而不見、拒絕注冊的“鴕鳥政策”，僅有極少數NGO獲得注冊（如東莞藍衣公益服務中心）。NGO無法注冊，就無法獲得合法身份，也就難以募集資金、參與公益創投和政府購買服務，這一方面限制了NGO的發展，另一方面也不利于農民工的理性維權。正是由于組織資源的匱乏，才使得“街頭政治”、社會騷亂時有發生，政府在面對這一類群體性事件時又不得不采取“高壓政策”。

當前的中國社會，表面上組織化程度很高，諸如工會、職代會、婦聯、村委會、居委會、業委會、各類行業協會等等，但基本是按國家法團主義的模式來組織的，這些組織在常規政治下進行自上而下的動員可能是有效的，但很難將下情上達，利益聚合功能缺失，一旦發生沖突，更是難以汲取民眾的信任，事實上又回到了無組織狀態。由于缺乏利益聚合，政府所面對的就是無數原子化的個人，以及千千萬萬的單個利益訴求，交易成本自然攀高，政府的治理能力與治理目標不免要發生矛盾。從這個意義上講，官僚系統的拖延、敷衍并不完全是因為科層制發育不良、治理能力低下，而是因為其所面對的是一個“不可能完成的任務”——治理的主體過于單一，治理的客體又過于分散。

解決這一困境的辦法之一就是利益組織化，允許公民在自愿的基礎上成立自己的社會組織，這些社會組織不僅是治理客體的有機集合體，也是新的治理主體。它們一方面代表特定的利益群體，具有同包括政府在內的其他利益群體進行集體談判的能力，向政府表達其合法的利益訴求，并依法接受政府的管理；另一方面，又是民間自治機構，對其成員有管理和約束的責任。如此一來，就可以同時解決治理客體分散和治理主體單一的問題。由于社會組織的存在，人們就不必事事找政府，相對弱勢的社會群體（如農民工、失地農民、動遷戶）也具有了同強勢集團進行博弈的資本，政府就可以從紛繁復雜、缺乏整合的單個訴求中解脫出來，有更多的精力來協調不同利益群體之間的矛盾，以制度化的方式解決各“類”問題。只有這樣，政府才能走出“懷柔”與“高壓”的兩難選擇。

三、提升沿海城市治理水平的政策思路

1.從GDP本位發展轉向包容性發展

應當繼續鞏固并壯大中間階層，特別是要創造條件扶持體制外的中間階層與小資產階級，防止這個群體掉入底層。對于下層階級，應當在財政轉移、社會保障等領域，利用沿海地區的經濟優勢，實現基本公共服務的均等化，安撫這個群體的不滿情緒。對于上層階級，地方政府應當改變“親資本”的形象，通過各種方式展現更為中立和親民的政府形象。

改革開放以來形成的GDP本位，其癥結在于權責同構的壓力型體制。由于各級政府缺乏縱向分工，除基層政府以外的各級政府很少直接向民眾提供公共服務，而是充當了“分包商”的角色，將上級交辦的任務進行分解、下達，逐級發包。這種體制在一定程度上解決了委托--代理的難題，易于指標化考核，目標清晰，責任明確，層層加碼，效率極高。這種工具理性的壓力型體制一旦與“經濟中心主義”相結合，必然會助長地方政府的“親資本”傾向，降低地方政府的自主性。

邁向包容性發展，必須改變當前過度依賴出口的外向型經濟。外向型經濟，尤其是代工產業，生產者和消費者是分離的，代工廠里的勞動者并非同時作為消費者存在，他們制造的產品被銷往西方發達國家，自己則淪為國際分工體系中的廉價勞動力。

調查發現，新生代農民工普遍認為自己學歷偏低，缺乏技術技能，迫切需要職業技術培訓。在當下，一方面是技工人才短缺，另一方面是技術工人的社會地位偏低。可以考慮恢復“八級技術等級制”，讓包括農民工在內的工人有向上流動的可能性。

2. 同步推進選舉民主與協商民主

沿海地區政府應當放棄“一刀切“的政策思路。沿海地區社會結構已呈現出不同階層之間利益與價值認同的深刻分化，同一項政策已不可能在全社會階層獲得相同反饋，應該針對不同階層制定不同的社會政策，采取更為靈活的社會治理措施。制定政策過程中，也不應當只聽取一個方面的意見，應該容納不同層面的多種聲音，克服官僚與專家的刻板思維。

在有條件的地區，應該考慮進一步推動基層自治與基層選舉，在完善現有的村、居委會選舉的基礎上（譬如用羅伯特議事規則來提升民主參與水平），總結經驗，逐步向鄉鎮、縣級政權的選舉過渡。與此同時，也要注意到選舉民主的局限性，譬如容易忽略少數派的利益訴求，這種民主缺陷，一方面可以通過體制內的政治協商會議得到彌補；另一方面，可以推廣溫嶺等地的協商民主實踐，通過協商機制綜合民意，提升決策的民主化與科學化。

3. 協調“發展型國家”、“規制型國家”與“分配型國家”這三種政府角色之間的關系

國內外學術界通常用“發展型國家”理論來概括中國地方政府在經濟發展中的角色。這一理論雖有一定解釋力，但也失之片面。在筆者看來，地方政府實際上兼有以下三種角色：

發展型國家（Developmental State）：國家機關的行動以追求經濟成長和生產為中心的經濟活動為目標；制定產業政策，與企業精英形成政策網絡，主導地方經濟發展。

規制型國家（Regulatory State）：國家通過立法、監管等手段，對組織和個人的行為進行規制，作為第三方（仲裁者）對社會沖突進行協調、處理。

分配型國家(Distributive State）：國家通過福利政策、公共服務體系分配公共資源，糾正第一次分配所帶來的不公，平衡各個階層的利益。

改革開放前30年，我們過分突出了“發展型國家”的角色，雖然強有力地推動了經濟增長，但也付出巨大的社會成本與環境成本。因為，發展型國家導致地區間過度競爭，會大大提高資本的談判地位，地方政府的“地方性”會受到損害，也就是說，地方政府為了取悅和吸引資本，會不惜犧牲地方的環境、稅收和資源。這樣一來，經濟增長與社會穩定、保護投資環境與保護生態環境之間的矛盾也就尖銳起來，由于地方政府過深介入經濟事務，形成政經一體化的開發格局，失去作為“第三方”的超然立場，非但難以居間協調、緩和矛盾，甚至還經常引火燒身，成為社會沖突的當事方。前些年的浙江畫溪環境維權事件、前段時間的蘇州通安動拆遷糾紛、廣東清遠違規征地事件，都是典型案例。

在浙江調研的時候，當地官員的一番話頗具啟發性：“過去我們的省委書記講政治，浙江的經濟發展得很好；后來的省委書記講文化，我們的經濟也發展得很好；如果哪一天，我們的省委書記開始講經濟了，我們的經濟可能就要走下坡路了。”在這句玩笑話背后，透露的是一種“小政府”的理念，即政府要盡可能避免直接干預經濟，尊重市場規律，發揮民營經濟的活力。在減少干預經濟活動的同時，地方政府要把更多的精力投向民生、公共服務、社會正義等領域。

4. 改變現有城市化模式，使城市新移民逐步融入城市

地方政府要盡快根據各地條件，排除基于戶籍身份的制度性歧視，以更加開放的心態面對移民，塑造包容性的城市與地域文化。

事實上，一個城市的移民數量和比例，在很大程度上反映了這個城市的綜合競爭力。移民實際上是在“用腳投票”。只有當農民工可以在一座城市體面地生活時，這座城市才是真正的移民城市。

最為根本的措施，是以城市移民政策逐步取代流動人口管理政策，實現基本公共服務的均等化。流動人口的治理邏輯必須讓位于城市移民的權利邏輯。也就是，必須放棄那種將流動人口排除在“我們的”城市之外的治理邏輯，代之以更為積極的權利的邏輯，即把農民工及其子女視為城市的新成員，承認其享有與城市居民同等的公民權利。

5. 大力扶持社會組織發展，實現政府、市場與第三部門的良性互動

合作治理是當今世界公共服務體系發展的最新趨勢。由政府單方面提供公共產品和公共服務，往往會耗費更多的社會資源，也不利于專業化的發展。而通過公私合作伙伴（Public/Private Partnerships）提供公共服務，能夠彌補政府資金不足、專業技能缺乏、資源整合能力較弱等缺陷。合作治理的興起，使得行政命令式的供給方式逐漸被基于競爭性契約的市場調配方式所取代。合作治理模式對于改善城市治理、提升公共服務治理具有重要的應用價值。

社會組織應當得到政府的大力扶持。民政部最近已放寬社會組織的注冊門檻。公益慈善類、社會福利類、社會服務類社會組織不再需要掛靠單位，但這只是第一步，接下來還要為社會組織提供資金支持。美國非政府組織80%的經費來自政府部門，荷蘭更是高達90%。政府部門通過政策扶持、經濟資助、公益創投等方式，鼓勵社會組織為民眾提供各項社會服務，吸引更多的基金會特別是私募基金會加入這一事業。如此，既可以提升城市公共服務的質量和覆蓋面，又可以促進社會組織的發展。

（作者單位：復旦大學政治學系）