【土地制度改革系列訪談二】

近日，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心首次向社會(huì)公布了其為十八屆三中全會(huì)提交的“383”改革方案總報(bào)告全文。報(bào)告明確提出深化土地制度改革，促進(jìn)土地利用方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。土地制度成為八個(gè)重點(diǎn)改革領(lǐng)域之一，甚至可能成為改革的突破口和推動(dòng)力。就此，光明網(wǎng)記者專訪了華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心主任、博士生導(dǎo)師賀雪峰教授。

要點(diǎn)摘錄：

●對(duì)于農(nóng)民而言，擁有多大的土地權(quán)利并沒(méi)有意義。土地私有化既不能保護(hù)農(nóng)民利益，也不能提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，甚至?xí)p害農(nóng)民利益，中國(guó)土地制度不能走私有化道路。

●農(nóng)民真正需要的不是土地的所有權(quán)，而是調(diào)整權(quán)，也即合法進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利。

●給失地農(nóng)民的補(bǔ)償，應(yīng)在目前憲法秩序范圍內(nèi)，而不能無(wú)限度地提高。

●中國(guó)特色的土地制度支撐了中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，并成為中國(guó)模式的一個(gè)核心要素。

●中國(guó)特色的土地制度現(xiàn)在還富有生命力，應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持和完善。

●中國(guó)并沒(méi)有出現(xiàn)多數(shù)發(fā)展中國(guó)家城市化進(jìn)程中的貧民窟現(xiàn)象，其原因就是我國(guó)農(nóng)民有退路，這是中國(guó)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

●土地?fù)Q保障政策本身沒(méi)錯(cuò)，關(guān)鍵是一要看農(nóng)民意愿，二要控制數(shù)量，不能搞成一窩蜂，追求短期效益。

●搞農(nóng)村研究要告別浮躁，深入農(nóng)村基層調(diào)查研究。

土地私有化既不能保護(hù)農(nóng)民利益，也不能提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率

光明網(wǎng)：很多人認(rèn)為土地制度改革只有走土地私有化道路才能解決農(nóng)村和農(nóng)業(yè)出現(xiàn)的各種問(wèn)題，土地私有化是必然趨勢(shì)。對(duì)此您怎么看？

賀雪峰：許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家，尤其是海外華人經(jīng)濟(jì)學(xué)家吹捧土地私有制，認(rèn)為土地私有化可以提高效率，保護(hù)農(nóng)民的利益，進(jìn)而推斷土地私有化是解決中國(guó)現(xiàn)存土地問(wèn)題的良丹妙藥。

目前，我國(guó)大部分農(nóng)民的主要收入來(lái)源是務(wù)工所得和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入。農(nóng)民擁有的土地?cái)?shù)量不多，但塊數(shù)不少，不利于機(jī)械化的耕作和現(xiàn)代化水利灌溉的推廣，這就需要農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和管理過(guò)程中進(jìn)行協(xié)作。對(duì)于農(nóng)民而言，擁有多大的土地權(quán)利并沒(méi)有意義。因?yàn)?0%的土地還是要用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)民土地權(quán)力增加并不能提高土地的生產(chǎn)效率。甚至反過(guò)來(lái)，倒有可能影響土地生產(chǎn)率的提高。這是因?yàn)椋r(nóng)民土地權(quán)利越大，那么村社集體的土地權(quán)利就越小，村社集體就更加難以調(diào)整土地利益，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)協(xié)作更加無(wú)法進(jìn)行，農(nóng)民利益就會(huì)受到了更大損害。即如果農(nóng)民土地權(quán)利增加，那么其反對(duì)協(xié)作的能力也就隨之增強(qiáng)。

事實(shí)上，農(nóng)民真正需要的不是土地的所有權(quán)，而是調(diào)整權(quán)，也即合法進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利。當(dāng)前農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)際上一直在以自發(fā)、小規(guī)模、不規(guī)范的方式自由流轉(zhuǎn)，基本局限在村莊內(nèi)部農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)民的土地不是有了更大的權(quán)利就可以有更多收益。目前，農(nóng)村土地關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，土地權(quán)利越明晰，交易成本就越高。可以說(shuō)，農(nóng)民土地權(quán)力越大，農(nóng)民利益受損就越大。甚至產(chǎn)生一個(gè)龐大的土地食利者階層。

因此，土地私有化既不能保護(hù)農(nóng)民利益，也不能提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，甚至?xí)p害農(nóng)民利益，中國(guó)土地制度不能走私有化道路。

光明網(wǎng)：有沒(méi)有農(nóng)民想要更大的土地權(quán)？

賀雪峰：有，城郊農(nóng)民要求更大的土地權(quán)。

城郊等特殊位置的農(nóng)民就可以憑借更大的土地權(quán)在土地非農(nóng)化進(jìn)程中獲取巨額土地收益，實(shí)現(xiàn)一夜暴富。但這部分農(nóng)民數(shù)量只占全國(guó)農(nóng)民的5%，也只是處在特殊位置的城郊極少數(shù)農(nóng)民。這些少數(shù)的農(nóng)民一旦分享到如此巨大的土地非農(nóng)使用增值收益，必然會(huì)形成一個(gè)新的土地食利階層。新中國(guó)憲法在制度安排上消滅了土地私有，農(nóng)民只具有土地的承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，而沒(méi)有所有權(quán)。也就是說(shuō)，新中國(guó)的土地制度已經(jīng)消滅了土地既得利益集團(tuán)存在的法律依據(jù)。

如果土地所有權(quán)本來(lái)就是農(nóng)民的，國(guó)家征收農(nóng)民的土地給農(nóng)民的補(bǔ)償，即使讓農(nóng)民一夜暴富也無(wú)可厚非。現(xiàn)在問(wèn)題是，中國(guó)的憲法秩序明確規(guī)定中國(guó)土地不是私有制的，農(nóng)民也認(rèn)同這一秩序的。因而，給失地農(nóng)民的補(bǔ)償，應(yīng)在目前憲法秩序范圍內(nèi)，而不能無(wú)限度地提高。農(nóng)地非農(nóng)化使用必須經(jīng)由國(guó)家征收并給予補(bǔ)償，城郊農(nóng)民要求分享更多土地非使用的收益，也只能在中國(guó)土地憲法秩序內(nèi)提要求，不能從土地所有權(quán)及發(fā)展權(quán)方面提要求。我在全國(guó)各地農(nóng)村的調(diào)查結(jié)果顯示，幾乎所有農(nóng)民都希望自己承包的土地被國(guó)家征收從而獲得土地補(bǔ)償。但事實(shí)上，中國(guó)絕大多數(shù)農(nóng)民的土地都是用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而不是被征收用于建設(shè)，他們因此無(wú)法獲得土地被征收的補(bǔ)償。我們應(yīng)該考慮的是全國(guó)農(nóng)民，而不是少數(shù)農(nóng)民。

對(duì)城郊農(nóng)民的征地拆遷過(guò)程中必然涉及農(nóng)民、政府、開(kāi)發(fā)商之間的利益博弈等種種矛盾，這在房屋拆遷中表現(xiàn)的更為激烈。對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償問(wèn)題是一個(gè)值得研究的課題，不應(yīng)回避。總體而言，現(xiàn)行法律已經(jīng)足以保護(hù)農(nóng)民利益，對(duì)于出現(xiàn)的問(wèn)題應(yīng)在發(fā)展中予以解決。

中國(guó)特色的土地制度現(xiàn)在還富有生命力，應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持和完善

光明網(wǎng)：現(xiàn)在土地制度是否還適合中國(guó)發(fā)展實(shí)際和需要？

賀雪峰：改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)獲得了快速發(fā)展的秘密有兩個(gè)，一是中國(guó)高素質(zhì)的廉價(jià)勞動(dòng)力及其產(chǎn)生的比較優(yōu)勢(shì)，二是中國(guó)特色的土地制度。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)特色的土地制度支撐了中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，并成為中國(guó)模式的一個(gè)核心要素。

正是得益于中國(guó)特色的土地制度，當(dāng)國(guó)家征用名義是集體所有實(shí)際也是國(guó)有的土地時(shí)，價(jià)格才相當(dāng)?shù)土袊?guó)可以以較低的成本擴(kuò)展城市和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，從而可以為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供基礎(chǔ)條件。目前，中國(guó)特色的土地制度現(xiàn)在還富有生命力，應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持和完善。

光明網(wǎng)：如何評(píng)價(jià)各地城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地?fù)Q社保/戶籍的實(shí)踐？

賀雪峰：就調(diào)查結(jié)果而言，土地?fù)Q社保、戶籍，農(nóng)民是比較歡迎的。特別是那些通過(guò)自己的辛苦打拼，已經(jīng)在城市獲得了穩(wěn)定的就業(yè)與收入條件的農(nóng)民，可以在城市維持體面地生活，不愿再回到農(nóng)村。這一部分人當(dāng)然也愿意以土地?fù)Q保障。

但這個(gè)問(wèn)題要綜合考慮，不宜簡(jiǎn)單地搞一刀切。就實(shí)際而言，城市為進(jìn)城農(nóng)民提供體面的工作機(jī)會(huì)不多，多數(shù)還是低水平就業(yè)，大部分農(nóng)民并不能在城市獲得穩(wěn)定的就業(yè)和收入條件，他們年輕的時(shí)候全家可以打工，年老之后就不得不還鄉(xiāng)。

如果農(nóng)民放棄賴以生存的土地，沒(méi)有新的收入來(lái)源和就業(yè)技能，卻只換來(lái)低水平的保障，不足以保證農(nóng)民維持在城市相對(duì)體面的生活，就會(huì)造成各種嚴(yán)重問(wèn)題。而且，目前土地?fù)Q社保的實(shí)踐往往存在政府依靠行政命令強(qiáng)制推動(dòng)的傾向，違背農(nóng)民利益，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。對(duì)于這樣的土地?fù)Q社保，我認(rèn)為還是慎重為好。

世界上很多發(fā)展中國(guó)家在城市化進(jìn)城中都會(huì)遇到嚴(yán)重的城市貧民窟的問(wèn)題，這種城市化是激進(jìn)的、以大規(guī)模貧民窟為代價(jià)的城市化。中國(guó)沒(méi)有出現(xiàn)這種狀況是因?yàn)橹袊?guó)推行的是穩(wěn)健的城市化，進(jìn)城農(nóng)民在進(jìn)城打拼失敗以后還可以返回農(nóng)村。也就是說(shuō)，中國(guó)農(nóng)民在城市化進(jìn)城中有退路，在心理上有安全感。如果農(nóng)民失去土地，退無(wú)可退，就必然會(huì)出現(xiàn)大面積的貧民窟。中國(guó)人民不受宗教信仰的約束，受道德約束的程度也較小，一旦中國(guó)出現(xiàn)大規(guī)模的貧民窟，將嚴(yán)重影響中國(guó)穩(wěn)定的基礎(chǔ)和現(xiàn)代化進(jìn)城。中國(guó)并沒(méi)有出現(xiàn)多數(shù)發(fā)展中國(guó)家城市化進(jìn)程中的貧民窟現(xiàn)象，其原因就是我國(guó)農(nóng)民有退路，這是中國(guó)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

簡(jiǎn)單的說(shuō)，我認(rèn)為土地?fù)Q保障政策本身沒(méi)錯(cuò)，關(guān)鍵是一要看農(nóng)民意愿，二要控制數(shù)量，不能搞成一窩蜂，追求短期效益。 

搞農(nóng)村研究要告別浮躁，深入農(nóng)村基層調(diào)查研究

光明網(wǎng)：如何才能做好農(nóng)村問(wèn)題研究？

賀雪峰：搞農(nóng)村問(wèn)題研究首先是要告別浮躁，深入農(nóng)村基層調(diào)查研究。目前，學(xué)界存在一種較為明顯的浮躁傾向，很多研究者浮于表面，未能真正深入農(nóng)村，深入基層。如果研究者沒(méi)有大量的實(shí)地調(diào)查資料的積累和政策經(jīng)驗(yàn)的積累，在研究農(nóng)村問(wèn)題時(shí)直接套用或過(guò)度迷信各種理論概念，就不會(huì)真正了解農(nóng)村和農(nóng)民呼聲。

其次，要冷靜客觀。學(xué)界和媒體有一種好人主義和道德說(shuō)教傾向，無(wú)原則地站在某一邊說(shuō)好話，在土地問(wèn)題上寄予了太多的理想化色彩，似乎土地私有化就可以解決中國(guó)的所有問(wèn)題，中國(guó)所有問(wèn)題的癥結(jié)都在于土地制度不好。這種認(rèn)識(shí)缺少對(duì)當(dāng)前中國(guó)土地制度合理性的基本理解，具有很強(qiáng)的烏托邦色彩。

再次，要注重理論聯(lián)系實(shí)際。許多經(jīng)濟(jì)學(xué)家喜歡脫離中國(guó)具體語(yǔ)境來(lái)抽象討論土地制度，以為經(jīng)濟(jì)學(xué)原理都是普適真理，喜歡用“違反現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)基本常識(shí)”這類話語(yǔ)。其中許多人并未來(lái)過(guò)中國(guó)，不了解中國(guó)國(guó)情和實(shí)際，他們的研究是建立在輿論報(bào)道和自己建構(gòu)的中國(guó)，當(dāng)然會(huì)脫離實(shí)際。（光明網(wǎng)記者 蔣正翔采訪整理）