二

政府轉型的深刻意義就在于，使政府逐步從利益的制約和束縛中走出來，重返公共利益代表者的地位。這是政府轉型最具實質性和挑戰性的重大課題，也是決定改革成敗的關鍵性問題。〔5〕當前，加快推進政府轉型，雖然已經成為全社會的共識，但在實踐上由于種種原因，政府轉型依然困難重重。這主要表現為：觀念落后，官本位意識使部分政府官員不想轉型;

動力不足，法律制度不完善導致的權力利益化使一些政府官員害怕轉型; 體制慣性，傳統行政管理體制的弊端客觀上制約了政府轉型。

( 一) 觀念落后：

官本位意識使部分政府官員不想轉型。“官本位”和“權力崇拜”是中國政治文化的一大特色。中國經歷了兩千多年的封建社會，作為封建官僚制度在觀念形態上反映的“官本位”意識在不少的中國人頭腦中根深蒂固，由于“學而優則仕”的儒家思想和傳統政治思想的影響，再加上權力過分集中的政治體制對“官本位”意識的強化，“官本位”現象在當今中國社會政治生活中仍然嚴重存在。正如江澤民所指出的：“這種‘官本位’意識，流傳了幾千年，至今在我國社會生活中仍然有著很深的影響。一些共產黨員和黨的領導干部，也自覺不自覺地做了這種‘官本位’意識的俘虜。”〔6〕所謂“官本位”，“是指在傳統國家社會生活中人們的一種價值取向，是指在那種傳統的封建性政治體制中，為社會成員所普遍認可的以權力作為謀求社會利益資源的基本手段和以權力作為衡量人的價值實現程度的基本尺度。”〔7〕“官本位”體現的是一種以“官”為本的價值取向，把做官、升官看作人生最高價值追求。它包含四層含義：

行政權力的行使目的不是看是否合乎公共意志或社會公益而是看是否合乎“官”的利益和意志; 嚴格的科層制，上級對下級擁有絕對權威，下級對上級必須絕對服從;

以是否為官、官職大小、官階高低作為評價社會地位和人生價值的唯一標準;

在此基礎上形成的敬官、畏官和依賴官的社會心理。“官本位”意識必然導致長官意志、權力至上、官僚主義的盛行，使官員脫離實際，不了解下情，高高在上，貪圖舒適，滿足現狀，做官當老爺;

飽食終日，無所作為; 遇事推諉，辦事拖拉，不負責任;不按客觀規律辦事，獨斷專行;

講求官樣文章，繁文縟節等等。“官本位”扭曲了一些官員為官從政的動機，權力成為了他們實現自我價值和謀取個人私利的工具。對頭腦中充斥“官本位”意識的一些官員而言，官貴民賤，官尊民卑，做官就意味著享有特權，“官職位”是一種身份和地位的象征，是一種炫耀性消費，所以他們不希望改革，害怕政府轉型會使他們受益的政治體制和權力動搖。“官本位”意識與“以人為本”的理念是根本對立的，它已成為制約政府轉型的觀念因素，同時也是影響政府轉型的社會環境因素。正是充分認識到“官本位”意識和官僚主義對政府轉型和社會主義和諧社會建設的嚴重危害性，所以，胡錦濤和習近平都反復強調反對官僚主義的重要性，“要求各級黨組織和廣大黨員、黨的領導干部必須堅持發揚黨的理論聯系實際、密切聯系群眾、批評和自我批評以及謙虛謹慎、不驕不躁、艱苦奮斗等優良作風，堅持貫徹黨的從群眾中來到群眾中去的工作路線和調查研究的工作方法，堅決反對主觀主義、官僚主義、形式主義、以權謀私、弄虛作假和個人專斷、追求奢華等不正之風。”〔8〕

( 二) 動力不足：

法律制度不完善導致的權力利益化使一些政府官員害怕轉型。近年來出現的“公務員熱”，利益驅動是其中的主要原因。公務員的社會地位高、職業穩定、福利好是其中一個方面，更主要的是因權力不受監督制約而帶來的灰色收入或灰色利益具有極大的吸引力。據國家財政部、國家發改委和國家統計局調研數據顯示，2005

年以來，我國財政行政事業公用經費支出每年增加 1000 多億元，2007 年以來，該項經費支出已接近 9000 億元，其中公務用車消費占比較高。〔9〕據財政部2011 年初公布的數據，目前我國每年公務用車購置費支出增長率在 20%以上，年公務用車消費支出超過 1000億元。〔10〕另外，灰色收入的一個重要來源，是圍繞權力產生的貪污、瀆職、尋租等腐敗行為。國家審計署 2009 年報告，抽查了 56 個中央部門已報銷的29363 張可疑發票，發現虛假發票 5170 張，列支資金 1. 42 億元。據“中國指數研究院”推算，2009 年全國土地出讓金總額已達到 1. 5萬億元。這相當于全國 6. 8 萬億元財政預算的 20%以上。在一些地方，這部分收益管理混亂，成了當地官員任意開支的錢口袋。〔11〕造成官員特權、政府浪費和腐敗的根本原因就在于法律制度不完善。如：

在社會保障制度方面，現有的社會保障體系不健全，保障面過窄、層次低、社會化程度低，使公務員與非公務員、體制內與體制外的人員在社會保險福利、工時休假等方面存在較大的差異;

在政府審批制度方面，行政審批的事項過多、范圍過廣、權力過大、環節過多，導致政府角色定位不清、政府與市場、政府與社會之間權責不明、政府效能低下;

在政府信息公開制度方面，由于尚未建立嚴格的層級保密審核制度、相應的定期考核和責任追究制度，致使政府信息公開的內容狹窄，公開的方式單一，嚴重影響了政府的效率和廉政;

在政府采購制度方面，雖然法律規定，招標公告必須披露采購時間、采購標的、采購數量、投標截止或開標日期、采購人的名稱和聯系方式等方面的內容，但由于缺乏有效的監督和懲罰機制，在公共采購活動中，違法采購和奢侈消費的現象時有發生。這些都說明了，信息的封閉和法律制度的缺失為權力的濫用和腐敗蔓延提供了可能空間。根據公共選擇理論，理性經濟人假設同樣適用于政治領域，政府官員有追求自身利益最大化的動機，一旦個體利益、部門利益與社會公共利益發生沖突，就會優先考慮個人利益或部門利益。另外，在政治市場上，“租金無處不在。……只要有租金，就可以預料到，必然有尋租行為。”〔12〕一些政府官員常常利用現有的法律制度的漏洞，進行創租活動。因此，遏制腐敗，避免和減少尋租活動的產生，就必須進行法律制度改革和推進政府轉型。而政府轉型，“尤其是轉變政府職能，其實質是削弱、限制、規范、制約、甚至不乏取消行政人的行政權力，這就意味著剝奪行政人已有的來自于行政權力的既得利益，意味著試圖割斷公共權力與私自利益的姻緣關系。”〔13〕在這種情況下，一些政府官員受狹隘局部利益和既得利益的束縛，難免缺乏改革的勇氣和動力，不愿意主動推動改革，消極怠慢，甚至暗中抵觸，拖延改革的進程。

( 三) 體制慣性：

傳統行政管理體制的弊端客觀上制約了政府轉型。由于歷史的和現實的原因，我國傳統行政管理體制的慣性作用遠未消除。傳統行政管理體制的弊端具體表現為：

首先，在公共決策體制上，我國公共決策體制是一種以人大為核心的憲政結構和以中國共產黨為核心的黨政結構組成的二元結構。這種決策體制雖然能夠降低決策成本，提高決策效率，但也存在不少的問題：

在中央層面，中國共產黨與各國家機關的職責劃分不夠規范，中國共產黨與各民主黨派的關系制度化程度不高，特別是“人大”和“政協”的民主決策作用發揮得不夠;

有些領域決策權力仍然過于集中，開放程度不高; 決策程序還不完善，一些聽證會和咨詢會流于形式，公民參與公共決策的方式和途徑單一，缺少制度化的利益表達機制;

決策監督體制也不完備，決策評估制度、決策的合法性審查制度缺失。〔14〕在地方層面，各決策主體之間職權不清，部分決策制定權和執行權沒有完全分離，決策程序不規范，決策系統中樞機構不健全，決策民主化、科學化程度不高。面對日益高漲的公民政治參與要求，現有的公共決策體制已經難以為繼。如何在維持社會穩定的情況下，推進決策民主化、科學化的改革，引導公民有序的政治參與，是政府面臨的重要課題。其次，在行政執法體制上，按照憲法和政府組織法規定，行政機關和法律法規授權組織都有權管轄其行政區域內的各項建設事業和行政工作，但法律只是籠統、原則性地規定各級政府的職權，而沒有對不同政府機關在行使權力的關系和政府職能部門的權限作出規定。這就產生了現行行政執法體制的一些弊端：

行政執法主體過多、機構重疊、部門林立，導致人浮于事、相互扯皮、攬功諉過、官僚主義以及沉重的財政負擔;

行政執法部門的縱向集權、條塊分割、部門壁壘，導致相互掣肘，辦事手續繁瑣，辦事效率不高;

管理權力交叉過多，執法崗位不清、職責不明，導致行政不作為、以權謀私、隨意執法、權錢交易等等。而要改革現行行政執法體制上的弊端，就必須突破利益群體的重重阻力，同時還需要為解決機構臃腫、人員分流等問題付出巨大的改革成本。最后，在行政監督體制上，我國已初步形成了上下結合、內外結合的權力監督體系，有政黨監督、人大監督、司法監督、審計監督、監察監督和上下級行政機關的監督，還有民主黨派、人民群眾和新聞媒體的監督。但我國現行權力監督體制還是存在不少的缺陷，主要體現在權力監督強，分權制衡弱;

黨政權力監督體系強，社會權力監督體系弱; 專門機關監督強，人大監督弱; 對下級監督強，對同級主要領導監督弱;

黨紀政紀監督強，法律監督制約弱。因此，在現有監督體制下，一些政府機構及其官員對上級和同級政府機構及其黨政官員不敢監督、不能監督，更難以對那些擁有改革決策權的官員施加重要影響;

包括新聞輿論監督在內的各種社會監督由于存在種種有形無形的限制，缺乏有效的法律保障機制和運作平臺，使得許多憲法和法律賦予公民參政議政、監督政府的權利往往無法落到實處;

雖然普通民眾對官員的特權現象不滿、對貪污腐敗行為深惡痛絕，迫切希望改革，但囿于現有政治體制的束縛，無能為力。一些法律制度上規定的公民對政府的質詢權、罷免權、批評建議權一直處于休眠狀態，這既影響了普通民眾監督政府的熱情，又無法對政府形成巨大的外在壓力，促使政府轉型。