推動財稅改革要做到三個 “有利于”和兩個 “堅持”；必須在改革的緊迫性與可推動性之間尋求平衡。

　財稅體制改革的 “路線圖”

隨著我國經濟社會快速發展和產業結構的深刻調整，財稅體制暴露出的問題日益突出。主要體現在四個方面：一是宏觀稅負基本合理，但名義稅負偏高；二是政府分級分稅方向基本正確，但政府間事權劃分不合理、不清晰的問題長期存在；三是在經濟高增長支撐下財政狀況良好，但隨著經濟減速和公共服務剛性增長，可能出現負債攀升的現象，未來收支矛盾壓力增大；四是現行財稅體制有效促進了地方競爭，但在鼓勵地方政府改善公共服務、保護環境和引導人口集聚方面效果不理想。

我國現行財稅體制框架由1994年的分稅制改革確定。分稅制體制對我國建立公共財政體系和推進市場經濟體制改革具有里程碑意義，但我們也要看到，對于財稅體制改革，目前還沒有到躺在功勞簿上享受的時候，而應該知難而進、勇于突破。因為按照改革規律，越是到改革后期面臨的矛盾越大，改革的阻力和難度也就越大。

現行財稅體制存在哪些問題？應重點改革哪些方面？突破口在哪里？有沒有先后順序？“路線圖”是什么樣子？針對這些問題，中國經濟時報記者采訪了國務院發展研究中心宏觀經濟研究部第一研究室主任陳昌盛。

財稅體制暴露出的問題日益突出

中國經濟時報：你認為現行財稅體制存在哪些問題？

陳昌盛：可以這樣說，為確保改革能順利推進，從著眼增量和長期角度來看，1994年分稅制改革在制度設計上做了不少讓步，在戰略性方面做出了次優選擇。但隨著我國經濟社會快速發展和產業結構的深刻調整，財稅體制暴露出的問題也日益突出。主要體現在四個方面：

一是宏觀稅負基本合理，但名義稅負偏高，征管能力偏弱，征稅成本偏高，非稅和隱形負擔重；稅收總量問題不大，但結構問題十分突出；間接稅強，直接稅弱，勞動、消費稅負重，資本、財產稅負輕。

二是政府分級分稅方向基本正確，但政府間事權劃分不合理、不清晰的問題長期存在，導致財力配置不匹配，問題多發、效率偏低；中央政府與地方政府激勵不相容的問題突出；中央與省級政府體制比較規范，但省以下體制不健全、不穩定。

三是在經濟高增長支撐下財政狀況良好，但隨著經濟減速和公共服務剛性增長，可能出現負債攀升的現象，未來收支矛盾壓力增大，財政穩定性和可持續性面臨嚴峻考驗。

四是財稅體制有效促進了地方競爭，但在引導地方政府追求GDP規模和發展工業生產方面比較有效，而在鼓勵地方政府改善公共服務、保護環境和引導人口集聚方面效果不理想。

　重點改革五個方面

中國經濟時報：你認為財稅體制改革應重點關注哪些方面？

陳昌盛：我認為應重點改革五個方面。

第一，以中央上劃部分事權帶動事權結構重組。

按照事權優先于財權原則，重塑中央與地方、地方各級政府之間的事權責任架構。合理界定中央事務、地方事務、中央與地方共同事務、中央委托事務、中央引導和鼓勵性事務的邊界，規范省以下各級政府事權邊界。以上劃部分事權、適當擴展中央政府支出規模為重點，將基礎養老金、司法體系、食品藥品安全、邊防等跨地區流域管理上劃為中央事權。中央政府本級支出占比應由當前的15％左右，逐步上升到30％左右。

第二，實施“國民基礎社會保障包”制度。

實施主要由中央和省級政府承擔支出責任的、低標準均等化的“國民基礎社會保障包”制度，以促進人口自由流動，保障國民基本社會權益。保障包的內容當前可包括：用名義賬戶制統一各類人群的基本養老保險制度，基本養老保險基金實行全國統籌，現行參保補貼政策不變；醫保參保補貼實現費隨人走，人口跨行政區流動時補貼由上級政府承擔，無論其在流入地參加何種醫療保險均可使用該補貼；中央政府對義務教育生均經費實行按在校生人數均一定額投入（1500元／人年），對全國低保對象按人頭實行均一定額補貼（100元／人月）。這些待遇都統一記錄到個人社會保障卡中，不分戶籍全民普惠享受。

第三，以全面推行“營改增”為契機，加快地方主體稅建設。

按照先區域、后行業的原則，加快營業稅改增值稅的全國推廣。配合營改增后中央與地方收入格局的調整，加快推進消費稅改革，從目前的生產環節征收改為零售環節征收，按照消費地原則將消費稅改變為地方稅。同時將車輛購置稅劃歸地方稅。

加快建立完善不動產登記制度，實現全國聯網，明確不動產的公允市場價值評估原則和機制。設定3年左右過渡期，然后正式全面開征房產稅，明確為區縣級政府主要稅收來源。全面減少非稅收入，市級政府、區縣政府每一項非稅收入的征收均需要經過省級人大以上的機構批準。除共享稅外，地方政府逐步形成以消費稅、房產稅為主的穩定收入來源。

第四，規范地方發債制度，防范債務風險。

完善政府會計制度，編制政府資產表。明確地方政府債務主體，提高地方融資活動透明度。規范地方融資平臺，“開前門、堵后門”，擴大地方政府自行發債權限，建立債務風險預警機制。啟動市政收益債發行，拓寬地方政府融資渠道。

第五，完善基本財稅制度，提高財政效率和透明度。

實現全口徑預算，包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保障預算。推行編制中期預算，適時實現國稅、地稅機構合并。優化政府現金管理、國庫集中收付和政府采購制度。

通過發行國債置換央行外匯儲備資產，外匯儲備管理移交財政部門。在投入和服務程序上明確基本公共服務的國家標準。按屬地原則解決稅源與征稅地分離問題。把水、森林等納入資源稅征收范圍。全面提高政府稅收征管能力，將個人納稅行為與個人信用掛鉤。建立第三方公共支出績效評估與監督制度。以財政透明度推動提高政府透明度，讓權力在陽光下運行，推動重塑現代政府與市場、政府與社會、政府與公民以及政府之間的新型關系。

以中央上劃部分事權為改革突破口

中國經濟時報：你認為財稅體制改革的突破口在哪里？

陳昌盛：我認為財稅改革涉及面寬并直接觸及利益格局，必須在改革的緊迫性與可推動性之間尋求平衡。

隨著營業稅改增值稅全面推廣，引發政府間收入格局變化，中央與地方稅收劃分必然面臨新一輪調整。隨著新型城鎮化的推進，對人口要素的自由流動提出新的要求，而養老、醫療、教育等基本公共服務的碎片化和不可持續問題成為一大阻礙。

隨著我國增長階段的轉化，經濟運行的不確定性和脆弱性增加，建立最基本的國民安全網以守住風險底線的緊迫性增加。優先選擇中央上劃部分事權為改革突破口，有利于爭取地方政府對改革的支持，有利于以事權劃分帶動財力重新配置并配合“營改增”積極推進地方主體稅建設；選擇建立“國民基礎社會保障包”，在一定程度上能給地方政府減負，同時有利于要素跨地區自由流動和控制系統風險，為經濟運行和其他改革創造一個相對穩定的大環境。

　財稅體制改革分為短期、中期、長期三個時期

中國經濟時報：財稅體制改革有沒有先后順序？

陳昌盛：我認為財稅體制改革將分為短期、中期、長期三個時期。

短期（2013年—2014年），重點將食品藥品安全、基礎養老金等事權劃歸中央政府；研究制定“國民基礎社會保障包”的實施方案；在全國范圍內推行“營改增”，逐步將郵電通訊、建筑業和房地產業納入；研究消費稅在消費環節征收方案；建立全國不動產登記制度并實現全國聯網，擴大房產稅試點。

中期（2015年—2017年），重點實施“國民基礎社會保障包”制度；將消費稅和車輛購置稅劃為地方稅；全面征收房地產稅；編制地方政府資產負債表，允許地方政府自主發債。適時實現國稅、地稅機構合并。

長期（2018年—2020年），“國民基礎社會保障包”兜底功能基本完備；形成收支結構改善，事權劃分合理，事權與財力相匹配，中央以增值稅和所得稅為主、地方以消費稅和財產稅為主的體制格局；財政透明度、穩定性和可持續性明顯增強。

要做到三個“有利于”和兩個“堅持”

中國經濟時報：任何改革都有 “路線圖”，你眼中的財稅改革“路線圖”是什么樣子？

陳昌盛：財稅體制是塑造政府與市場、政府與公民、政府與社會以及政府之間關系至關重要的基礎性制度安排。推動財稅改革，對政府自身改革和其他領域的改革具有重要的先導意義。具體來說要做到三個“有利于”和兩個“堅持”：有利于要素流動、市場統一、促進經濟社會可持續發展；有利于穩定財政收入、調節差距、增強財政穩定性；有利于政府職能轉變、實現公共服務均等化、提高政府效率和透明度。要堅持量力而行、量入為出，既托住民生底線又鼓勵自我奮斗，既加強中央權威和宏觀調控能力又合理分權和充分調動地方積極性，在總量上不提高宏觀稅負（35％左右）的前提下，增加政府公共服務支出，加快優化稅制結構改革，全面削減企業和居民的非稅負擔；要堅持改革，在維持中央財力適當集中度（50％左右）的條件下，合理劃分中央與地方及地方各級政府之間的事權，以事權安排重新配置財權和財力，在繼續發揮財稅體制促進地方競爭的同時，通過地方主體稅系調整引導地方政府轉向改善環境、提升公共服務、吸引人口聚集方面，以中央政府上劃部分事權、建立“國民基礎社會保障包”為突破口，加快啟動新一輪財稅體制改革。