政策與改革選擇

當前和今后一個時期，中國的政策目標應該是切實處理好融資平臺公司、影子銀行、房地產行業存在的風險，淘汰過剩產能，降低融資平臺、產能過剩行業和房地產業的債務，培育新經濟增長點，使經濟持續健康發展。這需要從加快政府行政管理體制、國有企業、要素價格、財稅體制、金融體制、土地制度等方面的改革入手。

從目前的改革條件和緊迫性看，應先推出行政管理體制、要素價格和國有企業的改革，其次推動金融體系的改革，然后擇機全面推動財稅和土地制度改革。因此，要認真貫徹落實中央的既定方針，實施積極財政政策和穩健貨幣政策，為中國經濟穩定增長贏得時間和空間。同時，要著眼長遠，旗幟鮮明地推動改革開放，提出改革開放的路線圖和時間表，以增強社會信心，穩定市場預期，釋放經濟增長動力和活力。

——堅定實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策。發揮好寬松財政政策支持經濟發展的作用，切實落實好已經出臺的減輕企業負擔的政策措施，積極推動營改增工作，嚴防地方政府變相征稅，嚴禁征收過頭稅和過頭費。適度增加中央財政的赤字水平，保持財政支出強度，中央政府預算投資、民生支出等重點領域資金要落實到位，嚴格控制一般性支出。貨幣政策堅守“穩健”，既要避免銀根寬松使融資平臺債務規模和影子銀行規模進一步膨脹，房地產價格過快上漲，也要避免銀根收緊使債務資金鏈斷裂，金融風險暴露，影響短期經濟增長。根據外匯占款變化、市場資金需求變動等方面的情況，靈活運用公開市場操作工具，保持銀行間市場流動性合理適度。

——著力挖掘內需潛力。增強消費對經濟增長的基礎作用。加快落實收入分配改革指導意見，切實提高居民收入在國民收入中的比重，從根本上理順居民、企業和政府之間收入分配關系；明確農業轉移人口在城鎮落戶政策，探索建立政府、企業、個人共同承擔的市民化成本分擔機制，推進農業轉移人口市民化，釋放其消費潛力；大力培育信息消費、環保消費和社區消費等新的消費增長點。充分發揮好投資對經濟增長的關鍵作用。繼續支持鐵路、市政等基礎設施、環保和保障房建設等重點領域投資；加大對油氣資源勘探和開采、進口碼頭和儲運設施的投資；對制造業、服務業企業投資項目進一步放松管制，滿足環保等外部性條件的項目迅速放行。

——加快推動行政管理體制、要素價格和國有企業的改革，下決心調降過剩產能。政府干預和國有企業改革滯后等體制性問題是產能過剩的根源，要加快經濟體制改革，限制地方政府干預微觀經濟的行為，主要依靠市場經濟辦法，輔之以法律法規和必要的行政手段調整過剩產能。

一是改革以GDP增長為考核重點的政府官員政治晉升體制，消除地方政府不當干預企業投資的強烈動機。簡政放權，減少政府審批事項。

二是加快國有企業改革，國有企業要堅決退出一般競爭性領域，確保各種所有制經濟依法平等使用生產要素，公平參與市場競爭，同等受到法律保護，利用公平競爭機制將落后產能淘汰出局。

三是完善資源性產品價格形成機制。理順土地市場的價格形成機制，從根本上杜絕地方政府通過低價甚至零地價供地為企業提供補貼。完善資源性產品價格形成機制，使價格真正體現資源稀缺程度和環境成本，減少通過轉嫁資源環境成本獲益的項目上馬。

四是改革現有的環境保護體制，保障環境保護相關法規的嚴格執行，防止地方政府以犧牲環境為代價吸引資本流入，鼓勵公眾廣泛參與監督。

——把金融體制改革作為未來經濟體制改革的抓手和切入點。近年來，利率市場化和匯率形成機制有所深化，這為進一步推進金融改革奠定了基礎。為配合行政審批改革和要素價格改革，也必須通過金融改革建立起約束地方政府直接干預金融機構的機制。

一是要加快推進利率匯率市場化，逐步擴大存貸款利率浮動幅度，使利率反映資金的供求價格，增強匯率彈性，消除利率匯率管制導致影子銀行無序發展的亂象。二是發展民營金融機構和面向小微企業、“三農”的中小金融機構，推進存款保險制度。三是完善對重要金融機構的監管，在杠桿率、流動性、風險撥備等方面建立嚴格的標準和監管要求。四是加快資本項目可兌換的進程，力爭在2015年實現資本項目基本可兌換。

——加快制定財稅體制改革方案，積極防范和化解地方債務風險。中國的財稅改革已經嚴重滯后，中央與地方事權財權沒有劃清，營業稅改征增值稅尚在試點，省以下分稅制尚未開展，全面鋪開財稅改革的條件不成熟。未來可在以下方面作出調整：

一是調整財稅體制，理順中央與地方之間的利益分配機制，增加地方政府稅源和收入，把房地產稅、資源稅、消費稅劃歸地方政府。

二是盡快建立并完善地方政府債券發行制度，允許地方政府合理舉債，加大財政部代發地方政府債的力度，一些必須由財政投資建設的項目，可由財政部代地方政府發行債券。

三是加大對地方政府融資平臺的清理和規范力度。針對目前地方政府融資平臺定位過寬、數量過多以及資金分散的狀況，國家應制定統一標準，將地方政府融資平臺嚴格限制在基礎設施建設等領域。凡是民營企業能做的事情盡量讓民營企業去做，只有民營企業做不了、做不好的事情，才可以由地方政府融資平臺來承擔。建立地方政府融資平臺的信息披露制度，及時將融資平臺的資金狀況、負債水平以及項目效益等公之于眾，接受地方人大以及社會的監督。

四是建立有效的償債機制，地方政府可以通過出售、轉讓或證券化國有資產償還債務。允許設立各種基金包括離岸市場人民幣基金參與證券化地方政府平臺債務的處置，發展特許經營。

五是研究中央政府救助地方政府的條件和懲罰措施，包括官員考核、中央財政轉移支付等，約束地方政府的行為。

——進一步完善房地產調控政策。建立健全農村土地產權確權、登記、頒證制度，在保障農民土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權的同時，切實降低土地交易環節的價格，減少地方財政對土地的依賴。盡快擴大房產稅征收范圍，按照人均居住面積征收累進房產稅，大幅增加住房持有成本，擠出投機投資房源，增加市場供應量。加快推進不動產統一登記制度的實施，擠出部分非自住以及非正當獲得的房源。增加中小戶型、中低價位商品房供應，有效加大保障房供給，滿足普通居民剛性需求。降低交易環節稅費，切實減輕普通老百姓購房成本。■

作者為國家信息中心經濟預測部主任