在城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民市民化是一個(gè)不可能繞過去的問題。解決農(nóng)民市民化問題，戶籍制度改革又是一個(gè)不可能繞過去的問題。黨的十八大報(bào)告提出“加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，強(qiáng)調(diào)了戶籍制度改革對推進(jìn)農(nóng)民市民化的重要意義。
當(dāng)前，我國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不僅表現(xiàn)在城市與農(nóng)村的差距上，而且表現(xiàn)在城市內(nèi)部農(nóng)民工與市民的差距上。農(nóng)民工與市民的差距是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在城市的縮影。這種二元結(jié)構(gòu)的背后，實(shí)際上是城鄉(xiāng)分割的戶籍制度。“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”這兩種不同的戶籍，承擔(dān)不同的義務(wù)，享受不同的權(quán)利，獲得不同的待遇。如果我們處理不好這種二元結(jié)構(gòu)問題，就會妨礙工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，甚至有可能落入“中等收入陷阱”。從世界范圍看，日本、韓國等國家之所以能夠順利地從中等收入邁向高收入，很重要的一個(gè)原因就在于注意理順城鄉(xiāng)關(guān)系，最大限度地縮小城鄉(xiāng)差距；而拉丁美洲和東南亞的一些國家之所以陷入“中等收入陷阱”，很重要的一個(gè)原因就是其發(fā)展是建立在城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大的基礎(chǔ)上。正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)提醒我們，必須加快改革戶籍制度，推進(jìn)農(nóng)民市民化，努力消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。
2001年以來，國務(wù)院有關(guān)戶籍制度改革的文件多次提出地級市以下市區(qū)逐步放開戶籍制度，但卻遲遲落實(shí)不下去。雖然有許多地方也作了一些改革，但更多是停留在取消形式上的戶籍差別，即僅僅在戶籍登記上體現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一，而依托在戶籍身份上的一系列差別待遇，其改革進(jìn)展甚為緩慢。其實(shí)，深化戶籍制度改革的關(guān)鍵在于賦權(quán)和增利，即通過一系列制度改革，賦予農(nóng)民與市民同等權(quán)利，分享同等利益，獲得同等待遇，最終改變城鄉(xiāng)居民的身份差別。戶籍制度改革之所以特別敏感，就在于它是直接與就業(yè)、住房、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老以及其他社會福利掛鉤。也就是說，要把一個(gè)農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槊鋵?shí)的市民，政府要投入不少財(cái)力。根據(jù)我國許多城市的實(shí)際情況，要在不降低原有市民基本公共服務(wù)水平的前提下馬上實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，是有難度的。
因此，改革戶籍制度，變農(nóng)民為市民，關(guān)鍵在于賦權(quán)和增利，使農(nóng)民與市民享受相同的基本公共服務(wù)。通過戶籍制度改革推進(jìn)農(nóng)民市民化，不僅取決于改革的力度，而且取決于發(fā)展的程度，即取決于各方面的承受能力。不顧基本公共服務(wù)的能力推進(jìn)戶籍制度改革，是不切實(shí)際的制度安排。在目前情況下，戶籍制度改革較為切實(shí)的辦法就是因地制宜、區(qū)別對待。具體路徑可以是：一是放開小城市和小城鎮(zhèn)的戶籍落戶限制。只要有合法穩(wěn)定職業(yè)和合法穩(wěn)定住所，就應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民在小城市和小城鎮(zhèn)落戶，并享受當(dāng)?shù)厥忻竦囊磺泄哺＠觥Ｓ捎谛〕鞘泻托〕擎?zhèn)的公共服務(wù)水平較低，地方政府的負(fù)擔(dān)較輕，這項(xiàng)政策要落實(shí)到位是比較容易的。二是逐步放開大中城市的戶籍落戶限制。具體而言，應(yīng)該以農(nóng)民主要是農(nóng)民工的工作年限、居住條件、信用記錄、專業(yè)技能、教育水平、社會貢獻(xiàn)以及參加社會保障交費(fèi)狀況等，作為落戶積分的標(biāo)準(zhǔn)，按分?jǐn)?shù)高低，先后分期分批落戶，循序漸進(jìn)地推進(jìn)農(nóng)民工市民化。三是在尚不具備大規(guī)模放開戶籍落戶條件的大城市和特大城市，應(yīng)當(dāng)逐步改變以往按戶籍人口配置公共資源的政策，著力改善農(nóng)民工的公共服務(wù)待遇，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。同時(shí)，加強(qiáng)對農(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)，著力推進(jìn)社會公平，緩解市民與農(nóng)民工之間的矛盾。
但是，上述的戶籍制度改革路徑只是基于現(xiàn)實(shí)國情的一種權(quán)宜之計(jì)，它在實(shí)踐中會遇到一些難題。大城市和特大城市不僅就業(yè)機(jī)會多，而且公共服務(wù)水平高，深受農(nóng)民喜愛，但大城市和特大城市的落戶門檻很高，限制很嚴(yán)。小城市和小城鎮(zhèn)普遍存在著產(chǎn)業(yè)集聚程度較低、就業(yè)機(jī)會較少、公共服務(wù)不完善的問題，對農(nóng)民的吸引力不強(qiáng)，真正樂意到小城市和小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民不多。換言之，農(nóng)民越想落戶的城市，越難落戶；農(nóng)民越不想落戶的城市，越容易落戶。解決這一難題，需要把戶籍制度改革作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程。比如，要真正讓農(nóng)民愿意到小城市和小城鎮(zhèn)落戶，就必須增強(qiáng)小城市和小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)集聚功能、公共服務(wù)功能以及居住功能。這就要求通過合理的產(chǎn)業(yè)政策，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)在大中小城市之間合理布局，不斷提高小城市和小城鎮(zhèn)的公共服務(wù)水平。而從根本上說，必須積極創(chuàng)造條件縮小城鄉(xiāng)戶籍背后的公共福利差別，朝著基本公共服務(wù)均等化的方向努力。一旦實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，城鄉(xiāng)戶籍差別就自然而然消失了，農(nóng)民市民化問題解決起來就比較容易了。 （作者是廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授）
