習近平總書記在文化傳承發展座談會上指出：“中華文明是世界上唯一綿延不斷且以國家形態發展至今的偉大文明。”根植中華優秀傳統法律文化土壤之中，中國古代監察文化代有興革，呈現出監察制度體系化、監察規范法典化和監察類型專門化的三重屬性。總結和剖析這三重屬性，可為當代中國深化國家監察體制改革提供有益啟示。

監察制度體系化

早在戰國時期，韓、趙、魏、秦、齊等國的御史既是國君左右記事之官，也負有監督百官言行之責，在一定程度上具有監察官的權威。秦朝在中央設立監察機關御史府，執掌典政法度、舉劾奸邪。秦朝御史執行公務時“皆冠法冠”，以彰顯執法剛正不阿。同時派出御史監郡，監察六國殘余勢力，以維持中央集權的統治。西漢之時，御史臺已成為中央最高監察機關，雖然品秩不高，但具有很高權威。至東漢，御史臺逐漸脫離少府，發展成獨立的監察機構，地位也隨之提高，御史中丞、尚書令和司隸校尉被稱為“三獨坐”。兩漢重視地方監察，漢武帝時劃分全國為十三部監察區，各部置刺史一人為中央派出的常駐監察官。漢武帝制定“六條問事”，用以監督地方郡國守相專恣擅權及與地方豪強勢力勾結。

魏晉南北朝時期，御史中丞權力擴大，已經“自皇太子以下，無所不糾”。北朝改御史中丞為御史中尉，允許御史風聞言事，無須實據，監察職權得到進一步擴大。如果百官有罪，御史失糾，則要免官。同時，為充分發揮監察機關職能，大士族不能擔任御史中丞。但在當時復雜的政治環境下，監察官即使嚴于職守，也很難久留于任。

至唐朝，一臺三院的監察體制已經定型。臺即御史臺，為中央最高監察機關，長官為御史大夫，“掌邦國刑憲、典章之政令，以肅正朝列”。御史臺下設三院——臺院、殿院和察院。臺院糾彈中央百官、參加大理寺審判和推鞫由皇帝交辦的案件，殿院糾察朝儀，察院分巡地方州縣。

隨著中央集權的強化，宋朝的皇帝廢除了唐代宰相對御史的任用權和薦舉權，開始親自掌握監察御史的任免。元朝除中央御史臺之外，還在江南、陜西兩地設立行御史臺，同時派出肅政廉訪司監察地方。元世祖曾強調過監察機關的重要意義：“中書朕左手，樞密朕右手，御史臺是朕醫兩手的。”就連中央最高的軍政長官，也要接受御史臺的監督。

明初改御史臺為都察院，明太祖朱元璋重典治吏，特別注意對官吏的監察。由于廢除了宰相制度，六部地位提高，為了加強對六部的監督，設六科給事中專門對六部進行監察，由此實現科道合一。明朝還廣泛推行御史巡按地方的制度，巡按御史作為皇帝的代表，“大事奏裁，小事立斷”。清朝以都察院為中央最高監察機關，地方督撫也帶左督御史銜，負責監察地方。清朝于都察院下設五城都察院，由都察院派出巡城御史，是集監察、行政、司法合一的基層監察機構。清朝《欽定臺規》內容詳備，成為古代監察法制的集大成者。

中國古代的監察歷史發展，體現出鮮明的體系化特征。從中央到地方，從選官、考課再到治官，中國古代監察制度在程序和范圍上層層遞進、環環相扣，系統、全面覆蓋中國古代職官管理的全過程、全領域。

一方面，中國古代監察制度的體系化體現在監察的內容和程序上。為鞏固官僚統治秩序，中國古代逐漸發展出一套錯綜復雜的職官體系。作為古代職官管理制度的重要組成部分，一套程序嚴密、行之有效的監察機制，對國家整體官僚系統的平穩運行至關重要。中國古代監察制度不只體現為單一的監察職能，還涵涉議政、審計、薦舉、教化等大量相近職能。明惠帝總結監察機關的職權為：“專糾貪殘，舉循良，匡政事，宣教化為職。”中國古代監察制度貫穿官吏行使職權各個環節，使得監察活動滲透到國家政務方方面面，從而監督官吏在立法、行政、司法、人事、經濟、儀制、軍事、考試等多個領域行使職權的情況，有效維護國家政權穩定。值得一提的是，清朝還曾專門設置巡按、巡鹽、巡漕、巡倉、巡查和巡農等御史，針對一些特定領域進行專項監督。為防止監察權濫用，監察官員自身同樣成為被監察的對象，并且監察官員在失職后所受的處罰往往會更重。例如，宋代在地方最高行政區劃“路”先后設置轉運司、提舉常平司、提點刑獄司等，分領行政、財政、司法之責，同時擔任“路”的監察機關，號為“監司”，監司彼此互不統領，且實行監司互監法，彼此監督、互相糾舉，以防止失監、漏監。御史也被納入監察的對象，受到監察法的約束。

另一方面，中國古代監察制度的體系化還反映在監察的范圍上。中央與地方監察機構密切配合，使得監察效力能夠從中央輻射至全國。秦朝在中央設置御史大夫，御史大夫之下設御史中丞、侍御史、監察御史等官組成御史府，監督各級官吏；在地方則設置監郡御史，負責監察地方官吏。中央監察機關御史府的建立和地方監察官員監御史的設置，正式開創了中國古代監察制度的先河。此后，歷朝歷代均在秦漢基礎上進行完善，并于隋唐時期進一步規范化、法制化，形成一臺三院體制，臺院監察范圍逐步擴張至全國。及至明朝洪武十五年，中央監察制度逐步走向完備，都察院取代御史臺，形成了都察院一院制，并首創了六科給事中制度。清朝逐步形成“科道合一、網絡密集”的監察體制，除在中央及地方設立監察機構之外，還曾對一些重要機構、特殊系統和邊遠地區另設專門監察御史，以補其不足，充分保證對中央和地方官員的監督效果。此外，中國古代御史出巡監察地方，既要懲惡，也要揚善，還附有舉薦人才的職責，這也是中國監察文化的獨有特色。

監察規范法典化

法律是治國之重器，良法是善治之前提。為保證監察制度有效運轉，自秦漢始，歷朝歷代都根據監察制度的發展制定了專門的監察規范。這些規范的內容和形式逐漸由簡單趨向復雜、由分散趨向統一，最終形成了古代監察規范的法典化。

漢武帝時期，為防止位高權重的郡守與地方豪強勢力勾結，形成危害中央集權的勢力，制定了《六條問事》。《六條問事》又稱《刺史六條》，以郡守和地方豪強勢力及其子弟為監察重點，嚴防郡守與地方豪強勢力相互勾結。它是漢朝頒行最早的監察法，亦是中國古代首部效力遍及全國的監察法，對后世影響極大。

西晉泰始四年六月，晉武帝下詔頒布《察長吏能否十條》和《察長吏八條》，提出對長吏進行監察的標準。然而，當時門閥士族把持朝政，這些法律并沒有得到徹底推行。此后西魏的《六條詔書》和北周的《詔制九條》均是具有代表性的監察立法。《六條詔書》內容既是考績標準，也是察吏原則；《詔制九條》首次將官吏決獄科罪是否準律納入，開始對司法進行監察。

隋煬帝時期，朝廷擴大了原屬京師地區的司隸校尉的職權，建立了專掌地方監察的監察機構——司隸臺，并以漢《六條問事》為標準，于大業四年制定了《司隸六條》。唐朝則在《六條問事》基礎上，總結當朝監察法實施經驗，頒布了《六察法》，作為適用于官吏的基本監察法規。《六察法》規定了唐代文官的基本任職條件，其內容不僅涉及官吏治績，還兼顧品德、學識、才能，對出巡的御史也同樣產生約束。《六察法》的對象不限于州郡長官和地方豪強，而是將所有官吏都納入監察范圍，使監察覆蓋面進一步擴大，官不分等、大小全察，使中央政府對地方官員的監察深入基層。如果說漢朝《六條問事》只是“激濁”，那么隋唐時期的監察法律除了指向官吏的不法行為，還在“激濁”之外適當“揚清”，如《司隸六條》規定的“察德行孝悌，茂才異行，隱不貢者”和《六察法》規定的“察德行孝悌，茂才異等，藏器晦跡，應時用者”，均以國家法律的形式明確了通過監察來舉薦人才的途徑，這種監察與薦舉相結合的高度政治智慧堪稱世所未有。

兩宋時期，為控制監察機關的監察權、防范監察官員弄權行私，在徽宗朝，出現了“監司互察”的制度，此后不斷完善，最終形成了《監司互監法》，以利于中央集權。《監司互監法》將監察官員和監察機構本身也視作監察對象，是宋代監察法規中最具代表性的內容。《慶元條法事類》也對監察官的行為進行細致規定，比如，“諸監司巡歷所部不遍者，杖一百，遍而不申，減二等”，“諸監司巡按，巧作名目追呼巡、尉、弓兵將帶出本界者，杖一百”，“諸監司巡按，般擔人有人應差而和雇者，徒二年”。

元朝的監察法頗具特色。至元五年頒行單行監察法規《設立憲臺格例》，其中“該載不盡、應合糾察事理，委監察并行糾察”的規定，賦予監察官員更加廣泛的監察特權。至元六年制定《察司體察等例》，以明各道憲司職責。至元十四年制定《行臺體察等例》，以明行御史臺職責。至元二十五年制定《察司合察事理》、至元二十九年制定《廉訪司合行條例》，監察法規基本完善。

明清時期，監察法正式走向法典化。在中國古代最后兩個王朝，監察立法技術已經相當成熟與完備。明朝先后出臺大量監察法律。洪武四年，明太祖朱元璋親自主持制定了監察法《憲綱》四十條，這是明朝最早也是最重要的監察法規。洪武二十六年前后，制定《憲綱總例》、《糾劾官邪規定》、《通政使司典章》總例及事例、《六科給事中》總例及各科事例、《出巡事宜》、《巡撫六察》及《責任條例》等。惠文帝、成祖、仁宗、宣宗歷朝均有所增補。英宗正統四年制定《憲綱條例》，此后歷朝將其奉為圭臬。

清代在前朝基礎上制定了《欽定臺規》。《欽定臺規》以“欽定”的形式頒布，分為訓典、憲綱、六科、各道、五城、稽查、巡察和通例等八門，其中每門之下又分若干目，各類、目內按照文件產生的時間排列，間有若干文件附于各類之后。《欽定臺規》憑借欽定的權威，肯定了監察機構的特殊地位和功能，提供了監察權行使的法律根據，以便監察機構充分發揮作用。《欽定臺規》集秦漢以來監察立法之大成，在結構上已經有總則、分則之分，其立法技術之完備、規范之細密、涉及面之廣、制度構建之完整，已達法典化標準。它是我國古代最具權威性和代表性的監察法典，其詳備程度在世界監察制度史上亦絕無僅有。

中國古代監察立法內容之豐富、體系之完整、應用之廣泛，無不展現了中國古代立法者極高的政治智慧和法律智慧。監察規范的法典化，不僅標志著中國古代監察法制的成熟，也彰顯出中國古代監察文化作為中華優秀傳統法律文化重要內容的歷史地位和厚重價值。

監察類型專門化

中國古代監察制度覆蓋國家政務方方面面，可分為行政監察、立法監察、人事監察、司法監察、經濟監察、軍事監察、儀制監察、文教監察、科考監察等，還時常派出御史進行專項監察，如巡倉御史、巡漕御史等。

行政監察是監察事務的重中之重。行政監察主要是監督行政機構貫徹和實施國家法令與各項政策的情況。查處官員有無專斷擅權與違法失職，是監察制度中最重要的內容。比如，東漢時侍御史的職責就是“察舉非法，受公卿群吏奏事，有違失舉劾之”；司隸校尉“掌察舉百官以下，及京師近郡犯法者”；州刺史“常以八月巡行所部郡國，錄囚徒，考殿最”。行政監察也包括查處官吏貪贓枉法。在《御史九條》《刺史六條》中，都把“吏不廉”作為監察的重點之一。漢代貪污罪已有受所監、受財物、聽請、受財枉法、受賕（“以財求事曰賕”）枉法等名目，并區分主守官與監臨官應負的責任，對前者的懲罰重于后者。唐代甚至將皇權的行使納入行政監察范圍，并保留到唐朝后期。根據《唐會要》記載，太和三年八月，唐文宗發布敕書：“凡制命頒行，事有不可，給事中職合封進。省審既畢，宣布百司，稽停晷刻，皆著律令。自今尚書省、御史臺所有制敕及官屬除不當，宜封章上論。其事狀分明，亦任舉按。”為提高行政效率，使中央政令迅速下達，避免公文壅滯，唐朝專門制定有關文書收發、執行與管理的法律，并建立公文勾檢制度。宋代常有朝臣結黨，動搖皇權，為皇帝所深忌，因此成為臺諫官嚴加彈劾的對象。熙寧八年，李定、徐禧、沈季長等人因“連朋結黨”而遭御史中丞鄧綰彈劾。紹圣中，章惇、蔡卞因“植黨為奸”之罪，而被監察御史陳次升彈劾。宋朝針對官吏貪戀優惠待遇，官司稽違，玩忽職守，不能及時治事，造成的公文遲滯、行政效率低下，仿照唐勾檢制度，建立了“點檢”制度。

司法是國家運行的重要方面，不僅關系當事人生命財產，也關乎社會穩定和國家長治久安，因此歷朝都把監督法律法令實施、維護法律法令統一，作為監察機關的重要任務。在司法監察方面，《秦簡·尉雜》規定“歲讎辟律于御史”，史書中也有“（始皇）三十四年，謫治獄吏不直者，筑長城及南越地”的記載，反映了秦司法監察的施行狀況。西漢負責司法監察的長官為御史大夫，下設屬官治書侍御史二人，“天下讞疑事，則以法律當其是非”；侍御史十五人，負責察舉司法官吏違法犯罪，以及彈劾公卿違法等事。唐代要求司法官在審理案件時“得使平允”。貞觀元年，太宗謂侍臣曰：“死者不可再生，用法須務存寬簡。”唐代還力圖發揮監察官的司法監察作用。例如，臺官有權參加刑部的官員會議，以就便執行監察。《唐六典》明確規定：“尚書省諸司七品已上官會議，皆先牒報臺，亦一人往監。若據狀有違及不委議意而署名者，糾彈之。凡有敕令一御史往監，即監察受命而行。”清朝都察院官員通過參加秋審、朝審、熱審等重案會審，以及負責審理京控案件，實現司法監察。此外，都察院所屬刑科給事中滿漢各一人，“分稽刑名”事務。五城察院則負責審理京師五城詞訟案件，杖罪以下自行完結，徒罪以上送刑部定案。

農業經濟和手工業經濟等直接關系王朝的興衰治亂，因此也被納入監察范圍。《秦簡·效律》所提到的“計用律不審而贏、不備，以效贏、不備之律貲之，而勿令賞（償）”，屬于秦朝的經濟監察法。曹魏時期的經濟監察以查農桑為主，制定的《察吏六條》中就有“察犯田律四時禁者”，亦即有違農時。唐朝時期，農業、手工業、商業、對外貿易都取得了前所未有的進步，在監察法中，常見與保證農業生產、戶口增殖、減少災荒、增加財賦相關的規定。無論是監察六法還是皇帝頒發的詔令中，都有經濟監察方面的內容，而且除一般性經濟監察外，還分派御史進行專門性經濟監察，主要包括倉庫、賦稅、鹽鐵、錢幣四個重要方面。而在清朝，無論國家或皇室、軍隊，中央或地方，凡財物出納、稅賦征收、經費開支、工程營繕以及違犯財經法紀的行為等，都受都察院監督審計。各官府的會計冊籍，均須呈送都察院審核稽考、注銷。除六科、十五道的常年定期監察與審計外，清朝還沿用唐代以來巡回監察審計的做法，設立巡倉、巡漕等科道差遣，以便對重大財經活動進行不定期專門監察、審計。因此清朝經濟監察領域較寬，涉及漕糧、鹽政、稅收、倉儲、工程以及日常田賦雜稅奏銷、各衙門向戶部支領銀物的造冊等。

除行政監察、司法監察和經濟監察之外，還有立法監察、人事監察、軍事監察、儀制監察等各類專門監察。在監察類型專門化的背后，蘊藏的是中國古代監察文化中“嚴治官、寬養民”的核心價值取向。先秦法家代表人物韓非明確提出，“聞有吏雖亂而有獨善之民，不聞有亂民而有獨治之吏，故明主治吏不治民”，他將“吏”比作“木之本”“網之綱”，直言：“吏者，民之本、綱者也。”明朝洪武十年，明太祖派遣監察御史巡按州縣時，在明諭中嚴申：“今汝等出巡天下，事有當言者，須以實論列，勿事虛文。凡為治，以安民為本，民安則國安。汝等當詢民疾苦，廉察風俗，申明教化。處事之際須據法守正，務得民情。惟專志以立功，勿要名以取譽。朕深居九重之中，所賴以宣布條章、申達民情者，皆在汝等。汝其慎之。”

監察類型的專門化，不僅反映出我國古代監察制度之完善，也將古代“治官”這一宏大目標逐步細化、落實，使得國家對官僚隊伍的管理更具可行性和操作性。監察類型的專門化，使得監察工作充分覆蓋到不同權力運行機制和管理監督體系的薄弱環節，對我們今天全面開展監察工作有著一定的借鑒意義。

（作者：張晉藩，系北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、中國政法大學終身教授）