【研究報告】 

當前，我國人口老齡化進程加快，深度影響經濟社會發展走向。發展銀發經濟，既是適應人口結構和需求結構變化，深入實施積極應對人口老齡化國家戰略、滿足銀發群體美好生活需要的必然要求，也是擴大內需、發掘經濟新動能的迫切需要。習近平總書記在二十屆中央財經委員會第一次會議上強調，“要實施積極應對人口老齡化國家戰略，推進基本養老服務體系建設，大力發展銀發經濟，加快發展多層次、多支柱養老保險體系，努力實現老有所養、老有所為、老有所樂”。黨的二十屆三中全會和2024年中央經濟工作會議先后對發展銀發經濟作出重要部署。積極應對人口老齡化，貫徹落實“以人口高質量發展支撐中國式現代化”的重要要求，須從“國之大者”的戰略高度，加強銀發經濟研究，著力推動銀發經濟高質量發展，為強國建設增添強勁動力。

銀發經濟的內涵及其歷史演進

銀發經濟又稱老年經濟、銀色經濟、樂齡經濟等，是面向全體老年公民的生產、分配、流通和消費等一系列經濟活動的總稱。銀發經濟涵蓋有形的產品和無形的服務，前者包括老年群體衣、食、住、行等相關用品和設施，后者包括醫療、教育、康養、文旅、就業、法律、金融等服務。銀發經濟涉及多領域多門類，具有產業輻射面廣、產業鏈長、受眾規模大、業態復雜多樣等特點。

銀發經濟是世界人口老齡化發展的必然產物。1970年日本步入老齡化社會，開始使用“銀發族”一詞，并由此衍生出“銀發消費”“銀發產業”等概念。進入21世紀，歐美國家陸續提出“SilverEconomy”（銀發經濟）、“SilverMarket”（銀發市場）等概念。2005年全球跨入人口老齡化門檻。同年歐盟發布波恩宣言，推出銀發經濟網絡計劃，首次將銀發經濟納入政策。2013年法國頒布國家銀色經濟計劃。2019年全球老齡化聯盟（GCOA）召開首次國際銀發經濟高層論壇，提出“照亮銀色經濟商機”。全球銀發浪潮的到來，正在為世界經濟的發展創造新的機遇、拓展新的空間。

1999年，我國60歲及以上人口占比達到10%，正式步入老齡化社會，老齡化問題開始得到廣泛關注。2000年，黨中央、國務院及時提出“積極發展老年服務業”。此后，養老服務業、老齡產業、養老產業等相關概念陸續進入政策視野。2017年，中共中央、國務院頒布《關于開展質量提升行動的指導意見》，首次在中央文件中提到銀發經濟。2019年，中共中央、國務院頒布《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》，專章對發展銀發經濟作出部署。2020年，黨中央關于“十四五”規劃的建議將發展銀發經濟列入積極應對人口老齡化國家戰略。2023年，習近平總書記在二十屆中央財經委員會第一次會議上對大力發展銀發經濟作出重要指示。2024年1月，國務院辦公廳發布《關于發展銀發經濟增進老年人福祉的意見》，提出五個方面26條發展銀發經濟的具體政策措施，這是我國首個支持銀發經濟發展的專門文件，被稱為“銀發經濟26條”。從歷史邏輯和實踐邏輯分析，我國銀發經濟的發展不僅反映了老齡化社會的深刻變化，也展現了社會主義市場經濟適應社會變化所迸發出的強大創造力，更體現了我們黨對老齡化等民生問題的高度重視和積極應對。

我國銀發經濟的發展現狀

近年來，我國銀發經濟發展很快，總體呈現如下特點：一是巨大的市場規模。2019-2023年間，銀發經濟市場規模以約13.2%的復合年增長率增長，2023年我國銀發經濟市場規模已經達到7.1萬億元，GDP占比約為6%。預計到2035年，我國銀發經濟市場規模和GDP占比將分別達到19.1萬億元和9.6%；到2050年，增至49.9萬億元和12.5%。二是龐大的市場主體。隨著人口老齡化進程加快，銀發經濟風口正加速打開，養老地產、醫養融合、老年教育及文娛等多個賽道投資機會顯現，各類市場主體競相涌入。近年來我國銀發經濟相關企業年注冊量逐年上漲，數據顯示，我國現存銀發經濟相關企業49.6萬家。三是超大規模的消費人口。中國是全球老齡人口數量最多的國家，也是全球銀發經濟消費潛力最大的國家。截至2023年底，我國60歲及以上老年人口為2.97億人，占總人口的21.1%。未來二十年，我國每年要增加一千二百萬老年人，銀發人口將成為主力消費群體。四是快速升級的消費結構。當前，銀發群體消費能力不斷提高，老年消費習慣由保守變得開放。從消費結構看，銀發群體的主導消費已從衣、食、住、用、行等傳統消費向醫療保健、文化娛樂等品質生活消費轉變，旅游休閑、文藝鑒賞、高端康養等成為“60后”新銀發群體消費的重要特征。五是動態發展的銀發經濟新業態。當前銀發經濟的產業融合化和行業細分化趨勢增強，物聯網、康養融合、智慧社區等應用場景精彩紛呈，互聯化、智能化的銀發經濟新業態不斷涌現。目前全國已建有智慧健康養老應用試點示范企業199家，示范基地80個。

以上數據顯示，我國銀發經濟市場空間巨大、發展速度很快，但總體上我國銀發經濟尚處于“青春期”，即發展的初級階段，還存在不少問題亟待研究解決。一是概念不夠科學，存在銀發經濟與老齡產業、老年產業、老齡事業等概念邊界模糊、混用問題。同時，未將開發老年人力資源和老年人經濟參與等范疇納入這一概念。實際工作中，過于寬泛的政策概念會導致“銀發經濟是個筐，什么都往里面裝”的現象。二是政策體系不完善，總體針對性不強、協同性不高，且以倡導性政策居多。不少地方保障養老服務、支持銀發經濟產業項目的財政資金不足。金融對銀發經濟的支持不足，企業端融資渠道窄，個人端銀發金融產品模塊單一，存在參與率低等問題。三是產業布局總體粗放分散，產業集聚度不高。當前產業主要集中在養老服務、老年用品、醫療健康等傳統領域，旅居、文娛、醫美、養老金融等還處在初步發展階段，特別是智能助老產業才剛剛起步。適老化、智能化、個性化的產品和服務供給有限，銀發產品的豐富度、品質滿意度、品牌認可度整體偏低。“床邊、身邊、周邊”的居家社區養老服務有效供給不足，農村養老服務短缺，機構養老服務供需兩端在價格檔次、對象人群、空間區域、服務內容等方面存在錯配，設施利用率偏低，全國養老服務機構床位空置率在50%上下徘徊。四是銀發群體消費市場發育不足，受“存錢防老”等傳統觀念、銀發消費市場騙局等問題影響，仍存在不愿消費、沒錢消費、不敢消費等情況。五是受到職業認知、員工待遇以及勞動強度等多重因素影響，養老人才短缺，招人難、留人難問題突出。比如，我國對失能老人的專業護理員的需求為1300萬名，但目前只有不足100萬名。康復治療師、健康照護師等老年康養相關專業技術人才更為緊缺。

推動銀發經濟高質量發展的建議

前瞻未來，面對我國老年人口數量巨大、老齡化進程加快的國情，必須正視問題、化危為機，大力發展銀發經濟。

加強頂層設計，健全銀發經濟政策體系。把握全球銀發經濟發展大勢，制定針對性的銀發經濟發展規劃，確定銀發經濟的發展目標、基本原則和發展思路。完善銀發產業引領政策，落實《關于發展銀發經濟增進老年人福祉的意見》，逐步完善銀發產業結構政策、產業技術政策、產業金融政策等具體政策措施，形成相互銜接協調、功能耦合的銀發產業政策體系，推進政策的系統集成。出臺土地供應、信貸融資、稅費減免、人才培養等一系列銀發經濟要素保障政策，建立相應的配套實施機制。加強溝通協作，建立發改、民政、工信、商務、衛健、財政、金融等部門協同推進、分工負責的跨部門協調機制，共同研究解決銀發經濟發展問題，形成推動銀發經濟發展的政策合力。

大力發展銀發產業，不斷優化產品供給。結合各地優勢和產業潛力，探索發展銀發經濟新業態，加快培育一批技術創新能力強、綜合實力過硬的龍頭企業，健全并延展銀發經濟產業鏈體系。以重大項目為引導，推進銀發經濟產業集聚。高水平建設銀發經濟產業園區，打造東中西銀發產品展示、交易中心，優化產業空間布局，形成規模效應。鼓勵企業加大研發投入，圍繞康復輔助器具、智慧康養等重點領域，打造銀發產業科技創新平臺，大力發展適合老年人使用的養老機器人等智能設備。結合互聯網和智能技術，積極推動智慧養老、文化養老、健康養老等新興業態發展，引入智能化設備和互聯網技術，創新銀發群體消費情景體驗，打造線上線下結合的消費新模式。

堅持多元主體協同，著力發展養老服務。堅持有為政府、有效市場、有情社會、有愛家庭相結合，扶持培育專業化、品牌化、連鎖化的養老服務市場主體，建設多元化、市場化、專業化的養老服務體系，創新推動傳統養老服務的單一形態轉向“養老、為老、適老、享老”的多元發展新格局。完善居家養老服務網絡，多渠道增加養老照護、老年助餐等居家養老服務。發展基層互助養老社會組織，創新發展鄰里互助、結對幫扶等志愿服務模式，激發社區、村組和居民發展養老服務的內生動力。推動將市縣養老機構專業服務向鄉鎮福利院和村組養老服務點延伸，逐步建成縣鄉村縱向貫通、相鄰縣域橫向互聯的養老服務網絡。整合醫養資源，加強社區養老機構與相鄰醫療機構合作，推進“互聯網+醫療服務”，發展24小時智能健康站等智慧醫養服務，推動全方位綜合性健康養護延伸到社區和家庭。

培育銀發消費市場，激發銀發消費潛力。在加快完善社會保障、消除消費后顧之憂的同時，合理引導銀發消費市場預期，著力改變老年人傳統消費觀念，推動老年人從保守消費向適度消費轉變。開發中高收入銀發群體需求市場，培樹銀發流行風潮，全方位拓展與銀發群體相關的衣食住行醫養護學娛等九大細分市場，增加普惠性服務供給，充分釋放銀發群體消費能力。同時，加強銀發消費市場監管和社會共治，推動銀發市場主體誠信體系建設，常態化打擊涉老詐騙，積極營造良好消費環境。

開發老年人力資源，發展老年就業服務。立足我國社會主義初級階段的國情，正確把握銀發群體生產者和消費者的雙重身份，將銀發經濟的內涵由“為老+備老”擴展為“為老+老有所為”，促使銀發群體成為未來推動經濟增長新的貢獻因素。在此基礎上，完善促進銀發群體就業政策和社會保障制度，建立支持老年人發展的政策體系，促進老有所為。辦好老年大學，發展老年網絡教育，搭建銀發群體就業服務平臺。用好科技型、管理型銀發人才，開放社區公益性崗位，滿足銀發群體多樣化的就業需求，促進銀發群體社會參與，成就老年精彩人生。

（作者：談志林，系民政部政策研究中心副主任、研究員）