在全球經濟復雜多變的背景下，我國經濟當前面臨的需求不足困境依然顯著，亟待破局。2024年以來，我國經濟運行軌跡呈現出一些起伏態勢。得益于前期政策紅利的延續以及經濟主體活力的逐步釋放，全年經濟展現出良好的發展態勢。進入二三季度后，受多重內外壓力交織影響，經濟增幅出現回落，前三季度經濟增速分別錄得5.3%、4.7%、4.6%，下行壓力逐步凸顯。9月底，各部門密集出臺了一攬子增量政策，促使經濟出現反彈回升勢頭。在政策效力的持續釋放與市場內生動力的逐步修復雙重作用下，四季度經濟有望繼續回升向好，進而推動全年經濟增速達到可觀的結果，為順利實現全年預定目標任務奠定堅實基礎。

從宏觀經濟整體架構與內在邏輯深入審視，需求不足仍是制約經濟復蘇動能穩健性與可持續性的關鍵堵點。從數據看，今年1-10月，我國出口、社會消費品零售總額、投資的累計同比增速分別為5.1%、3.5%、3.4%，除因海外經濟復蘇良好帶動外需增強外，消費、投資對于經濟的拉動作用均弱于去年。

在當前邁向高質量發展轉型目標的中國經濟運行體系中，擴大內需已成為一個兼具復雜性與系統性的關鍵挑戰。從居民部門看，在就業壓力增大的背景下，居民對未來收入預期的不確定性增強，直接導致其消費意愿受到抑制而處于徘徊狀態；從企業部門看，融資難、融資貴問題依然突出，削弱了企業投資積極性與信心，從而導致不少民間投資陷入消沉與低迷；從國際經濟格局看，貿易保護主義的抬頭構成了嚴峻的外部環境變量，這無疑將使我國出口面臨更為巨大的挑戰，從而使得內需市場在穩定經濟大盤中的地位與重要性愈發凸顯。

在此背景下，政府投資和政策激勵無疑成為驅動內需增長的關鍵發力點與重要戰略工具。剛剛召開的中央經濟工作會議要求，以政府投資有效帶動社會投資。政府投資因其獨特的公共屬性，可精準錨定代表國家重大戰略方向的重點項目以及對經濟轉型升級具有關鍵支撐作用的產業投資，通過轉移支付加大對經濟落后區域的資源傾斜力度，從而有力地推動區域經濟的均衡協調發展。同時，憑借政府投資所產生的示范效應和政策激勵，能夠有效撬動社會資本，引導資本有序投向科技創新、新興產業領域，以此推動生產力布局的優化升級，并創造新的就業機會，為消費市場的持續復蘇與升溫注入強勁動力，最終形成投資和消費良性互動、協同共進的動態平衡格局，實現內需的有效擴張，激發經濟動能，促進經濟持續穩定增長和高質量發展。

近年來，我國政府投資展現出規模持續拓展、結構逐步優化的顯著特征，并通過加大政策引導，很大程度上有效激發了民間投資活力，在經濟短期刺激和長期經濟結構轉型升級方面都發揮了重要作用。從數據看，2024年，中央預算內投資規模達到7000億元，較2023年增長2.94%，且資金主要投向公共基礎設施、農業農村、生態環境保護和修復、高技術產業發展、社會公共服務等關鍵領域。與此同時，政府積極探索多元融資渠道與投資模式創新，發行的1萬億元超長期特別國債，精準聚焦“兩重”（重大基礎設施、重大民生工程）和“兩新”（新型基礎設施、新型城鎮化）建設，為經濟社會長遠發展筑牢根基、拓展空間。專項債發行規模也呈現出快速擴容之勢，2024年新增地方政府專項債務限額3.9萬億元，已廣泛應用于基礎設施建設、保障性安居工程和社會事業等領域，為經濟運行暢通血脈。同時，各地政府紛紛設立引導基金，充分發揮財政資金的杠桿撬動效應。截至上半年，我國累計設立政府引導基金2126只，總目標規模12.82萬億元，覆蓋國家級、省級、市級、縣級等各級次，產業領域涉及新一代信息技術、生物醫藥、先進制造等國家重點布局方向和戰略新興產業，為培育經濟新動能、塑造產業新優勢提供了堅實的資金支持與政策引導保障。

從實施效果來看，我國政府投資的帶動放大效應尚未得到完全釋放。2024年，在出口帶動、大規模設備更新政策提振下，我國民間投資呈現出一定的恢復跡象，但增速仍然較低。前三季度，國有資本投資增速達23%，但民間投資增速僅約2.5%。資本市場中民間投資規模也呈現出下滑趨勢。

造成這一現象背后的主要問題在于：首先，政府項目質量有待提升，優質項目儲備不足，所投多數為公益性強、收益低的項目，且有些項目存在論證不充分、方案設計不合理等現象，導致對社會資本吸引力不強，造成資金利用率低下問題。其次，在巨大的債務壓力下，地方政府對于項目投資較為謹慎。同時，金融機構在進行融資支持時，基于債務風險、項目投資回報情況考量及相關監管政策約束，參與力度受限。此外，政府非市場化干預仍然較為突出，政府及其平臺公司的非市場化干預對民間資本形成擠出效應。例如，在政府性基金運作過程中，部分地區將投資與招商引資結合起來，對GP投資（合伙人投資）返投比例要求較高，將政府出資的兌現與否與GP在當地可落地投資項目的儲備情況、意愿、能力等情況掛鉤，且對投資項目包容度不夠，對于失敗的容忍度較低，對人才的激勵作用不強，從而影響了社會資本的積極性，制約了政府投資帶動放大效應的有效發揮以及民間投資活力的充分釋放。

因此，要切實發揮政府投資的帶動放大效應，需聚焦上述問題，從加強頂層設計、強化政策協同、化解地方債務壓力、做好項目規劃和完善市場化運作機制這四個方面重點施策，優化投資環境，充分激發民間資本活力，帶動內需擴張。

一是加強中央政府統籌，完善項目謀劃。中央政府切實指導各級政府扎實做好優質項目的儲備工作，重點支持“兩重”“兩新”領域。通過要求逐年完善項目規劃，根據項目進程優化論證、方案設計、評估等環節，注重項目公益屬性與增值屬性的平衡。同時，加強項目資源保障和各部門協同，為項目推進落實提供有效支撐。

二是加強政策協同，加大金融支持力度。貨幣政策要保持適度寬松，適時采取降準和降息措施以及公開市場買入等操作手段，為經濟增長提供合理的流動性支持。同時，積極出臺更多結構性貨幣工具和專項支持工具，提高政策精準性。財政政策方面，在持續推進更為積極的逆周期增量擴張基礎上，優化支出結構，將支出重點逐步由傳統的以“物”為主的鐵路、公路、機場等基建投資（“硬基建”），轉向對經濟增長乘數效應更大的以“人”為主的教育、衛生、養老等民生領域（“軟基建”）。此外，適度降低重點領域對金融機構的監管約束，鼓勵創新融資模式的運用，如“投貸聯動”、保險融資、銀政協同等，并通過引薦、跟投等方式形成戰略協同，適時調整投資策略和資本分配，吸引金融機構廣泛參與。

三是優化政府債務結構，提高資金利用率。可以采取中央發行國債轉貸地方、調整專項債額度確定和分配機制等方式，加力支持地方開展債務置換，化解債務風險，減輕政府投資隱性負擔和融資壓力。加快推進超長期特別國債的發行節奏，堅守“專款專用”原則，重點支持科技創新、城鄉融合發展、區域協調發展、糧食能源安全、人口高質量發展等領域，推動實物工作量盡快形成，并根據情況適時追加額度。加快推進專項債的發行，合理擴大專項債券投向領域、拓展其可用作項目資本金的領域，并建立健全專項債績效評價體系，提高資金使用效率，擴大專項債對社會資本的帶動作用。

四是健全市場化運作機制，增強政府性基金的包容性。設立完善的董事會制度、經營管理機制以及風險管控機制，隔斷直接的行政干預，確保民間資本與政府資本“一視同仁”，并提高投資決策專業度和獨立性。優化政府性基金考核要求，避免單個項目考核，而是根據項目投資風險、收益特征，以及市場化運營規律，實行項目“打包”考核；完善容錯免責機制，明確容錯免責的邊界，尤其是提升對創新性投資項目失敗的包容度。加快出臺稅收優惠、收益分配、風險補償、參股、回購等方面的讓利舉措，持續提升政府基金對社會資本的吸引力。同時，建立完善的管理費提取、業績報酬分配等激勵機制，加強對專業人才的吸引、激勵與保障。

在經濟發展的復雜棋局中，政府投資具有“動一子而活全局”的強大引領帶動作用。以科學決策布局，在落地運營中聚焦完善管理、注重效益，通過扎實改革、合理規劃和管理，真正使政府投資充分發揮其政策“放大器”作用，激發民間資本活力，推動投資與消費的良性循環，為中國經濟高質量發展注入源源不斷的內生動力。

【本文作者為全國人大代表、清華大學國家金融研究院院長】

責編：李 懿／美編：王嘉騏