【摘要】財政政策憑借其前瞻性、靈活性與有效性，在宏觀經濟治理體系中發揮重要作用。改革開放以來，財政宏觀調控適應我國發展階段和國家治理要求，在實踐中不斷調整與完善，逐漸形成了中國特色的財政政策理念。當前，低利率市場環境下，貨幣政策的操作空間被大幅壓縮，財政政策在宏觀調控中的主體地位進一步凸顯。應當充分發揮我國特有的財政金融體制優勢，做好政策協同，既要用好貨幣政策工具充分打開財政政策擴張空間，又要通過更加積極的財政政策支持貨幣政策，切實服務實體經濟。在這一過程中，要處理好年度預算平衡與跨周期預算平衡、功能財政和平衡財政、財政政策與貨幣政策以及經濟建設支出與民生支出這四組關系，以保證財政政策的連續性和可持續性，兼顧當前與長遠。

【關鍵詞】財政政策 貨幣政策 跨周期預算平衡 功能財政

【中圖分類號】F81 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.23.004

【作者簡介】馬海濤，中央財經大學校長、黨委副書記、教授。研究方向為財稅理論與政策、財稅管理。主要著作有《收支兩條線管理制度》《國庫集中收付制度問題研究》《中國稅制》等。姚東旻，中央財經大學中國財政發展協同創新中心副主任、教授。研究方向為財政基礎理論與財稅政策、國家治理的微觀基礎、博弈論應用、基于數據的因果推斷。主要論文有《財政與貨幣系統關聯效應研究——兼論中國現代財稅金融體制建設》《我國財政安全的內涵、挑戰和實現路徑：基于總體國家安全觀視角》等。

在2024年10月12日國務院新聞辦公室舉行的新聞發布會上，財政部宣布將在近期陸續推出一攬子有針對性的增量政策舉措，以加大財政政策逆周期調節力度，推動經濟高質量發展。積極的財政政策將為經濟可持續增長提供堅實保障，助力全面深化改革，有效推動中國式現代化取得新進展新突破。當前，全球宏觀政策重新轉向“財政主導”。政府債是財政政策實施宏觀調控的重要手段之一，在當前低利率環境下，政府發債成本顯著降低，這打開了財政擴張的空間，使財政政策在各主要經濟體宏觀調控工具箱中的主體地位日益凸顯。同時，央行受到有效下限約束，貨幣政策的調控空間被大幅壓縮。特別是對我國而言，特有的財稅金融體制，能確保盡量規避傳統意義下政府債券高企所引發的大規模募集失敗和高速通貨膨脹等系統風險，這也使得我國的財政空間更具延展性。因此，辯證地思考并理解財政政策，尤其是政府債在宏觀調控體系中的獨特作用至關重要。

改革開放以來財政政策的實踐特征和理念變化

實踐特征。改革開放后，我國財政政策依次經歷了“適度從緊的財政政策”“積極的財政政策”“穩健的財政政策”“積極的財政政策”四個時期。不同時期的財政收支呈現不同特點（見圖1）。

改革開放初期，計劃經濟不再發揮根本性作用，政府宏觀調控的手段相應發生變化，財政政策如何為市場經濟服務處于探索階段，1994年開始實行適度從緊的財政政策，促進了經濟平穩增長。1992年黨的十四大明確了社會主義市場經濟體制的改革目標，財政政策開始進入轉型階段。1994年隨著經濟運行各項指標的持續攀升，適度從緊的財政政策發揮了重要作用：財政體制改革調整了中央和地方的財政分配關系，稅利分流規范了政府和企業的分配關系，[1]財政收入得到保障；大規模的稅制改革不僅規范了納稅行為，也有效抑制了投資膨脹。1996年，經濟平穩回落到適度增長區間，適度從緊的財政政策不僅抑制了通貨膨脹[2]、擠壓了經濟泡沫，還促進經濟保持穩定增長，成功實現了“軟著陸”。

1997年亞洲金融危機爆發，我國對外貿易受到沖擊，與此同時我國買方市場不斷發展，物價水平走低，貨幣供應量減少，為應對新的市場狀況，我國開始實施積極的財政政策，有效刺激了社會需求。在堅持人民幣匯率穩定政策且貨幣政策難以有效發揮作用的背景下，我國于1998年開始實施積極的財政政策，截至2004年末，七年間累計安排國債項目資金8643億元，以促進基礎設施投資；對進出口貿易提供稅收優惠，支持出口、吸引外資，減輕企業負擔；增加社會保障、科教等重點領域的支出，調節收入分配，增強居民消費能力；加大亂收費治理力度，減輕企業和社會負擔。1998年以來我國實施的積極的財政政策有效抵御了亞洲金融危機的影響，社會需求全面回升，經濟持續穩定增長。

擴大內需取得顯著效果后，我國經濟運行中出現通貨膨脹等新問題，經濟結構不合理的深層次矛盾逐步顯現，我國開始轉為實施穩健的財政政策，推動了經濟結構轉型升級。2004年底，中央經濟工作會議明確提出“要實行穩健的財政政策和貨幣政策”，穩健的財政政策開始發揮作用，主要措施包括國債投資規模調減調向，推后預算內建設性支出的時間，以緩解經濟過熱；在總量適度控制下進行經濟的結構性調整，加大對農業的補貼，增強對就業、社會保障等薄弱環節的支持；改革農業稅、增值稅，調整個人所得稅、企業所得稅、資源稅等，充分發揮稅收調節作用。穩健的財政政策與穩健的貨幣政策相互配合，有效實現了對宏觀經濟的調節，促進了經濟結構轉型和經濟總量平穩增長。

2008年我國為應對金融危機、自然災害的影響開始實施積極的財政政策，此后積極的財政政策一直延續，并在不同階段展現出不同的時代特點，適應不同階段經濟發展的需要，為推動經濟高質量發展和全球經濟穩定作出了重要貢獻。2008年末提出實施積極財政政策的主要措施包括：首先，增加公共支出，加快民生工程建設和基礎設施建設，提高城鄉居民特別是生活困難群體的收入水平。其次，實行結構性減稅，推動增值稅、個人所得稅、消費稅等稅種的改革。中國特色社會主義進入新時代，2013年中央經濟工作會議提出，“無論是實施積極財政政策和穩健貨幣政策，還是其他各項政策，都要同全面深化改革緊密結合，用改革的精神、思路、辦法來改善宏觀調控，寓改革于調控之中”，[3]在繼續貫徹落實積極的財政政策的同時還使之與全面深化改革緊密結合，推動經濟結構優化升級。2015年12月，中央經濟工作會議提出，要推進供給側結構性改革，[4]我國積極財政政策的實施進入更加注重需求和供給相結合的階段。主要措施包括：加大減稅降費力度，鼓勵科技創新和小微企業發展；擴大財政赤字和政府投資，規范地方政府債務管理；優化支出結構，保障民生。2020年，為應對新冠疫情對我國經濟的不利影響，積極的財政政策呈現出力度更大、工具更多元的新特點，財政赤字率達到新高，促進了經濟平穩運行和全球經濟復蘇。

理念變化。我國財政政策的制定和實施理念始于傳統的西方宏觀財政政策理念，但在實踐中不斷調整、完善，逐漸形成了中國特色的財政政策理念。理念的變化主要體現在以下四個方面。

一是由重視恢復短期供求平衡向提升未來經濟潛在增長水平和經濟運行效率轉變。改革開放初期，我國調整財政政策的動因主要是為實現經濟的短期供求平衡，但隨著相關政策實踐的不斷推進，財政政策的目標逐漸向提升未來經濟潛在增長水平和經濟運行效率轉變。1994年確定實施適度從緊的財政政策主要是為了調整商品供過于求及經濟通貨膨脹的現象，同時1998年實施積極財政政策時其定位是擴張性的財政政策，意在擴大總需求。但隨著財政政策的深化落實，在穩定短期供需平衡、實現經濟增長的前提下，財政政策開始注重經濟結構的調整和長期的可持續發展。在2004年實施穩健的財政政策時期，財政就十分注重對于農業、社會保障等薄弱環節的支持，到2008年第二次確定實施積極的財政政策階段，這一傾向更加明顯。從短期來看，這一傾向能夠穩定市場供求平衡、推動經濟持續增長；從中長期來看，這一傾向反映了對財政發揮提升未來經濟發展水平、調節經濟結構、促進經濟高質量發展作用的重視。

二是由需求性總量政策向供需結合的復合政策轉變。我國財政政策制定始于著眼需求的總量政策，但在實際過程中逐步將需求與供給、總量與結構相結合，彌補了傳統西方宏觀財政政策理念的缺陷。起初我國財政政策的制定主要聚焦需求總量，1998年黨中央提出“立足擴大國內需求，加強基礎設施建設”，2008年中央經濟工作會議提出“把擴大內需作為保增長的根本途徑”，而積極的財政政策旨在通過一系列政府投資和財政支出擴大內需。其后，我國在貫徹落實積極的財政政策的過程中逐步將需求與總量相結合，2015年中央經濟工作會議提出實施供給側結構性改革，我國的積極財政政策也隨之調整，主要體現為推出加大減稅降費力度、優化財政支出結構等一系列措施。我國財政政策從需求、供給兩側共同發力，推動實現經濟量的合理增長和質的有效提升，有利于促進供需良性互動，在實現經濟高質量發展的同時為世界經濟注入新動力。

三是由短期向短期與中長期政策相結合轉變。我國積極的財政政策在制定初期的定位為短期政策，但在實踐過程中逐步調整思路，向短期與中長期政策相結合轉變。在西方理念中，財政政策被視作短期刺激性政策，我國在1998年提出實施積極的財政政策時也將其定位為短期政策，但隨著形勢的變化，我國及時調整了財政政策的調控思路。自1998年起，積極的財政政策一直持續了六年，直至2004年底“雙穩健”政策提出后，也并未完全退出；2008年再次提出實施積極的財政政策，其后這一政策一直持續至今。由短期政策向中長期政策相結合的轉變體現了我國財政政策的穩定性，這有利于從更長時間維度對宏觀經濟進行調整。

四是由收支平衡向多元平衡轉變。過去我國財政政策主要強調“以收定支”，隨著宏觀環境的改變，財政政策的制定開始跳出這一框架，主要關注財政政策對經濟的實質影響。過去為了確保財政收支均衡，我國財政政策強調“以收定支”的財政管理原則，“以收定支”維護了國家財政的穩定，但也在一定程度上限制了財政政策的靈活性。2015年，為適應和引領經濟發展新常態，我國進一步加大積極的財政政策的實施力度，同時強調供需結合、保障重點領域支出，逆周期調節思路凸顯。2020年后，我國財政赤字率達到新高，積極的財政政策進一步跳出“以收定支”的框架，不斷激發市場活力。當前，受國內外多重因素影響，我國有效需求不足問題較為明顯，財政政策加快從單一的收支平衡向與貨幣金融政策協調聯動轉變，以此來解決宏觀經濟的根本問題。財政政策靈活性較強，既可以同時調節供給和需求，也可以調節通貨膨脹和通貨緊縮，如果財政政策和貨幣金融政策配合得當，則可以發揮多重作用。值得注意的是，跳出“以收定支”的框架會導致短期內出現收支缺口，因此，需要注重運用政府債務、貨幣政策等多種手段彌補短期財政收支缺口，讓積極的財政政策在穩中求進中更好發揮作用。

財政政策在宏觀經濟治理體系中的獨特地位

財政是政府行為的基石，能夠通過調整支出與稅收應對經濟發展的短期波動，并在中長期引導資源配置，推動經濟結構調整與可持續發展。

財政政策涉及面廣且兼有結構性功能，有助于解決中長期結構性和體制性問題。財政是國家治理的基礎和重要支柱，其作用不僅限于經濟領域，還涵蓋政治、社會、環境等各個方面。與側重總量和利率調控的貨幣政策不同，財政政策不僅能在宏觀層面調節經濟波動，還能在微觀層面發揮精準調控和引導作用，因而在解決結構性問題和體制性障礙方面具有獨特優勢。

在宏觀層面，財政政策可通過調節政府支出和稅收政策實現逆周期調節，在經濟低迷時擴大投資，提振市場信心，促進經濟復蘇；在經濟過熱時減少支出或提高稅收，實現經濟“軟著陸”，保障增長可持續性。在微觀層面，財政政策通過直接補貼或間接激勵措施優化資源配置，推動產業結構調整升級，特別是在科技創新、新能源發展、綠色低碳轉型等重點領域可發揮重要作用。當前，我國經濟面臨著有效需求不足、區域發展不平衡、產業結構轉型滯后以及環境壓力增大等中長期結構性問題，市場化改革仍待深化、公共服務供給不足、政府與市場更好結合不足等問題也不利于經濟高質量發展，為此需要財政適度加力、提質增效，助力經濟實現中長期結構性調整與高質量發展。

財政政策的傳導機制更直接有效。財政政策與貨幣政策分別主要通過商品和貨幣市場作用于總產出，但財政政策可以通過增加政府支出或減免稅收直接增加總需求，進而引導企業擴大生產，帶動投資和就業的增加，最終提高國民收入。中央銀行則將貨幣總量或利率水平作為貨幣政策中介目標，來引導居民和企業的行為，最終影響國民收入，其時滯與精度取決于融資方式、利率傳導等具體金融環境。相較于貨幣政策，財政政策的傳導機制更加直接有效，具有應對及時和調控精準的優勢。

首先，財政政策通過政府支出和稅收政策直接調節總需求，而不依賴金融市場的中介機制，使資金能夠更快傳導至實體經濟。特別是在應對經濟增長預期偏弱的情況時，財政支出與稅收減免能產生乘數效應帶動投資和消費，增強市場信心，政策效果迅速且直觀。[5]其次，財政政策中的累進稅制和失業救濟等自動穩定器機制，能夠在經濟波動時自動發揮作用，減少政策調整時滯。例如，當經濟陷入衰退時，失業救濟可以緩解居民收入損失，維持其基本消費需求，起到穩定經濟的作用。最后，財政政策可以通過特定支出項目或稅收優惠精準鎖定特定領域或人群，如重點增加對科技創新、新能源等行業的支持力度，針對低收入群體的減稅或轉移支付等，促進資源有效配置、達到精準調控的效果。

低利率環境下財政政策在宏觀調控中的主體地位凸顯。2020年，全球金融市場出現了一種異常現象，盡管債務與國內生產總值比率持續攀升，主權債券收益率卻降至歷史低點，創紀錄的債務水平與極低的償債成本并存。這一現象既是新冠疫情沖擊的直接結果，也是全球經濟增長乏力、人口結構變化等長期結構性因素共同作用的延續。在這一背景下，許多國家的利率接近或達到有效下限，貨幣政策的調控空間被大幅壓縮，財政政策的重要性相對凸顯。低利率環境不僅降低了政府的發債成本，還為財政政策提供了更大的空間，使其在日本、美國等主要國家應對經濟波動、促進經濟增長方面發揮了更為重要的作用。

隨著全球經濟步入低利率市場環境，貨幣政策的利率調控目標受到有效下限的制約。通常情況下，中央銀行用來刺激經濟的利率目標不能低于零，從經驗事實看，少部分執行負利率政策的國家也未能取得預期效果，反而會產生商業銀行盈利空間減少等負面影響。此外，盡管極低利率環境下市場流動性充裕，但由于信貸需求疲軟，貨幣政策的傳導機制受阻，經濟易陷入“流動性陷阱”。美聯儲的政策實踐已較為充分地說明了這一問題。在2008年金融危機爆發之初，美聯儲主要通過傳統的貨幣政策下調聯邦基金目標利率水平以刺激經濟，經過10次下調，聯邦基金目標利率從5.25%降至0～0.25%的零利率水平，[6]已十分接近有效下限，美聯儲不得不尋求其他政策工具——量化寬松政策，開始大規模購買國債和政府支持型企業抵押的相關證券，以期降低利率刺激經濟發展，其資產負債表規模急速膨脹，資產端的證券與負債端準備金余額同步擴張。2008～2012年，美國基礎貨幣（M1）增長了39.3%，但廣義貨幣（M2）僅增長79.6%，這說明在經濟不景氣時期，單一的貨幣政策效果有限，需要財政政策發力，將金融市場中的流動性導出到實體經濟。

同時，低利率環境顯著降低了政府的發債成本，為財政政策提供了有利條件。例如，美國在2020年和2021年發行了大量國債，但其利息支出占GDP的比例依然低于歷史平均水平。基于此，當前全球主要經濟體已普遍進入債務財政模式（見圖2）。根據國際貨幣基金組織（IMF）數據，新冠疫情后全球政府債務與廣義財政收入之比達到歷史新高，許多國家的政府債務與財政收入之比超過了100%，其中2023年美國聯邦政府債務與財政收入之比約為416%，歐元區政府這一比值整體也接近200%，相比之下，我國政府負債率尚處于較低水平。

財政政策在服務全面深化改革過程中的重要作用

統籌好發展和安全兩件大事的關鍵。安全是發展的前提，發展是安全的保障。統籌發展和安全是以習近平同志為核心的黨中央立足新發展階段國際國內新形勢新情況提出的重大戰略思想，是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要內容，具有重大現實意義和深遠歷史意義。經濟安全是國家安全的基礎，而財政又在我國的經濟發展中居于重要地位。這決定了財政安全作為經濟安全的重要組成部分，是經濟安全的最后一道防線，為其他領域安全提供了財力保證。

首先，我國經濟的平穩運行在很大程度上取決于強大的財政基礎，經濟運行中的金融風險、貿易風險等各種風險的防范化解，都離不開財政安全作為保障。財政安全在經濟安全包含的產業鏈安全、供應鏈安全、能源安全、糧食安全、金融安全等各領域安全中最為重要，只有確保財政安全，其他方面的安全才能有強大的財力保證。例如，在應對自然災害、金融危機、貿易摩擦等突發事件對經濟造成的負面影響時，財政可以為國家提供必要的資金支持以抵御風險，保證經濟的平穩運行。

其次，財政安全是高質量發展和高水平安全的前提。習近平總書記強調：“要貫徹總體國家安全觀，健全國家安全體系，增強維護國家安全能力，提高公共安全治理水平，完善社會治理體系，以新安全格局保障新發展格局。”[7]高質量的發展需要有高水平的安全保障，財政安全是國家安全的重要組成部分，保障財政安全、增強財政的長期可持續性，對于貫徹總體國家安全觀、夯實經濟安全基礎意義重大。

為全面深化改革提供充足財力保障。自2008年以來，我國積極的財政政策已持續實施了16年之久。這項起初一度被認為是應對特定時期狀況的短期政策，逐步實現了由短期向短期與中長期政策相結合的轉變。這一轉變有利于我國從全局和更長時間維度，統籌安排財政資源的使用和制度的優化調整，為新時代全面深化改革提供了充足的財力保障。

從短期來看，財政政策要兜牢基層“三保”底線，確保經濟平穩運行。“三保”工作事關人民福祉，是穩住經濟基本盤、兜住民生底線、維護社會大局穩定的前提。2023年，我國財政全國一般公共預算支出達27.46萬億元，同比增長5.4%。[8]在保障基本民生方面，堅持“縣級為主、市級幫扶、省級兜底、中央激勵”的原則，各級政府財政資金安排的“民生”含量不斷增加。2023年，基礎教育、基本公共醫療衛生服務、社會保障等多個領域的財政支出顯著增長，進一步鞏固了社會保障體系，為經濟的持續穩定提供了堅實保障。在保工資方面，財政為落實和完善失業保險等政策以及推動就業形勢總體改善等提供了充足的財力支撐。2023年，我國城鎮非私營單位和城鎮私營單位就業人員年平均工資實際分別增長5.5%和4.5%，高于上年0.9和2.8個百分點，[9]城鎮調查失業率為5.1%，工資水平和就業形勢均總體保持穩定，為經濟發展和社會穩定提供了有力支持。在保運轉方面，減稅降費規模持續擴大，以幫扶中小微企業等經營主體紓困解難，推動國民經濟持續恢復和政府基層機構有效運轉。2023年，全國新增減稅降費及退稅緩費超2.2萬億元，有效助力擴大內需、穩定就業、激發主體活力、提振市場信心。短期內，中央通過增加財政支出，有效緩解了經濟下行壓力。

從中長期來看，財政政策是實施重大戰略和重點領域改革的財力保障。黨的十九大報告指出，“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”，標志著我國經濟發展重點從追求速度的增長轉變為結構的優化和效率的提升。財政部綜合運用稅收優惠、政府采購、資產管理、財政金融等政策工具，大力支持科技創新。2023年，通過落實研發費用稅前加計扣除、科技成果轉化稅收減免、安排專項發展基金等財政政策，供給側結構性改革、產業布局優化不斷推進，有效助力提高全要素生產率和構建現代化產業體系。這種轉型不僅促進了產業升級和科技創新，還提升了生產效率并增強了資源配置的有效性，推動了國家財政收入的增加和財政風險的降低，為財政的可持續性提供了關鍵支持。現行積極的財政政策綜合統籌短期和中長期的經濟發展目標，既能有效支撐當前經濟的平穩運行，又為經濟結構調整和長期發展積累了條件。

轉向跨周期平衡是配合中長期發展規劃實施的核心。跨周期平衡的核心要義在于財政政策不局限于追求短期的年度預算平衡，而應更加注重服務宏觀經濟目標并推動中長期的財政可持續發展。在我國的經濟發展實踐中，五年規劃（計劃）作為中長期戰略發展的規劃藍圖，為經濟社會的全面發展指明了方向和道路。然而，赤字目標設定卻常受到年度預算框架的制約，難以與中長期規劃實現有效銜接。因此，轉向跨周期平衡成為財政政策適應并支撐中長期發展規劃的重要關鍵點。借助跨周期預算規劃，財政政策能夠更加靈活地應對經濟周期的波動，實現資源的優化配置和風險的有效預防控制。在協同配合中長期發展規劃的過程中，跨周期平衡的財政政策能夠保障資金在關鍵領域及重點項目上的持續投入，進而推動經濟結構的優化升級與增長動力的轉換。

現行財政政策在優化長期經濟結構方面所展現的靈活性與前瞻性，確保了我國財政運行的可持續性，彰顯出其未來發展的巨大潛力與廣闊空間。黨的二十大以來，財政部累計新增安排專項債券11.35萬億元，支持補短板、惠民生領域建設項目約9萬個，這些項目不僅拉動了經濟增長，更為長期經濟結構的優化奠定了堅實基礎。此外，2024年還安排了1萬億元超長期特別國債，著力支持國家重大戰略實施、重點領域安全能力建設，以及新一輪大規模設備更新和消費品以舊換新。[10]這些措施不僅加速了產業升級與科技創新的步伐，還提高了生產效率與資源配置效率，增加了國家財政收入、降低了財政風險，為財政的可持續性提供了有力支撐。同時，跨周期財政政策在逆周期調節中兼顧債務風險化解與財政杠桿合理設定，可平衡中長期財政收支。2024年10月12日，財政部有關負責同志在國務院新聞辦公室舉行的新聞發布會上介紹，2024年財政部安排財政赤字4.06萬億元，新增地方政府專項債務限額3.9萬億元，并發行1萬億超長期特別國債，[11]通過組合使用赤字、專項債、超長期特別國債等政策工具，在有效擴大財政支出規模的同時，也注重地方政府債務風險防范化解，確保財政的可持續發展。從長遠來看，此舉不僅有助于進一步釋放國內消費潛力，而且對于保障國家重大戰略落實，推進經濟高質量發展具有重大意義。財政部門根據實際經濟需求進行政策調整，使我國能夠有效應對國內外經濟環境的不確定性，增強經濟韌性和自我調節能力。

促進經濟政策協同配合的主要抓手。促進經濟政策協同配合是激發經濟內生動力的重要舉措。雖然央行獨立性是西方國家的共識，但是并不意味著財政政策與貨幣政策相互獨立。在2008年的全球金融危機中，美聯儲持續實施量化寬松政策，大量購買政府債券，極大保障了政府赤字融資的實現，其中的原因在于降低失業率和控制通貨膨脹是美國財政部和美聯儲的共同目標，雖然雙方在政策制定上具有相對獨立性，但是在政策實施過程中卻呈現出協同配合。我國的財政金融體制相較于西方國家具有獨特優勢，而這些優勢更是促進經濟政策協同、提升宏觀經濟治理能力的關鍵因素。首先，財政部門作為國有金融資本的出資人，依法享有對國有金融企業的經營和交易進行影響和調控的權力，[12]這在實質上賦予了財政部門調控金融市場的能力。其次，國有金融企業在我國金融體系中占據核心位置。截至2022年末，我國國有金融企業的資產總量占全國金融行業資產總量的比重達95.53%。國有金融企業位于金融市場運作的核心環節，且金融中介與基礎設施的主要供應者也多為國有金融組織，這對于確保金融服務實體經濟、構建利于經濟高質量發展的金融生態以及有效管理和緩解金融風險，具有深遠的意義。最后，在財政部門承擔出資人責任的制度框架下，財政部能夠引導和規范我國主要國有商業銀行的信貸行為。2020年12月，財政部發布了《商業銀行績效評價辦法》（以下簡稱《辦法》），該《辦法》通過建立國有商業銀行綜合評價結果的獎懲機制，使各級財政部門能夠通過績效考評影響主要國有商業銀行的信貸規模、速度及方向。在國有商業銀行信貸活動的管理中，該制度起到了關鍵作用，通過財政部門的影響力和約束力保障了金融穩定，為財政與貨幣政策的有效執行與協調配合提供了有效途徑和有力工具。

財政政策發揮作用需要處理好幾組關系

“堅持穩中求進、以進促穩、先立后破”，這是以習近平同志為核心的黨中央深入分析國內外形勢作出的重大部署，正確理解“穩”和“進”、“立”和“破”的辯證關系至關重要。正確理解中國財政運行的可持續性必須從辯證的角度出發，準確評估當前財政政策在穩定當下經濟和推動未來可持續發展方面的關鍵作用。

處理好年度預算平衡與跨周期預算平衡之間的關系。經濟周期并不以自然年度或預算年度為度量標準，因此，財政預算的編制不應僅局限于短期的年度預算平衡，而應與中長期的財政規劃及宏觀經濟目標相結合。這就要求政府在制定宏觀調控政策時，應著眼于中長期發展目標，通過實現財政收支的動態平衡更好地發揮財政功能。

一是加強中期財政規劃管理，從傳統的年度預算平衡模式轉變為跨年度預算平衡機制。跨年度預算平衡機制強調財政資源的合理配置，通過在財政盈余年份積累資金以備不時之需，以及在財政赤字年份合理調配資源，確保五年規劃的順利完成和經濟增長的穩定性。[13]在實施過程中，首先要加快財政信息系統建設，提高對經濟形勢和財政收支預測的準確性。這包括構建一個全面的財政數據庫，收集政府資金、資產、負債以及與經濟運行相關的各類數據，確保數據的準確性和時效性，為決策提供堅實的信息基礎。二是中期財政規劃需與經濟社會發展規劃緊密聯系。黨和政府的重大戰略決策以及發展目標構成了中期財政規劃的堅實基礎。在制定中期財政規劃時，應以國民經濟和社會發展五年規劃中明確的目標和規劃作為首要參考。在實施過程中，應遵循“項目依規劃而行”和“資金隨項目而動”的原則，確保項目能夠具體化并納入預算。[14]此外，應建立財政部等中期財政規劃管理機構與國家發展改革委等項目規劃機構之間的有效溝通和協調機制，通過制度化的部門間對話，提高中期財政規劃的質量和實施效率。

處理好功能財政和平衡財政之間的關系。在宏觀經濟運行過程中，功能財政與平衡財政的協調是一個相對動態的過程。功能財政的核心在于，財政政策應當根據經濟周期的變化而靈活調整，以實現宏觀經濟的穩定。[15]在經濟衰退時期，政府通過增加公共支出或減少稅收來刺激總需求，以促進經濟增長，即使這可能導致財政赤字。在經濟過熱時期，政府則通過減少支出或增加稅收來抑制通貨膨脹，即使這可能導致財政盈余。這種逆周期的財政政策旨在熨平經濟波動，實現充分就業和價格穩定。平衡財政的理念則強調財政收支的長期平衡，認為持續的財政赤字可能會導致債務水平不可持續，進而引發通貨膨脹和債務危機。因此，平衡財政主張在經濟繁榮時期積累財政盈余，以備未來經濟衰退時使用，從而維護財政的長期可持續性。

為妥善處理功能財政與平衡財政之間的關系，政府在制定財政政策時必須兼顧短期經濟穩定與長期財政可持續性。這意味著政府需要在不同的經濟發展階段采取不同的財政政策，以實現宏觀經濟的逆周期調節，同時確保財政政策不會對長期的財政安全造成損害。例如，2008年全球金融危機后，許多國家的政府采取了大規模的財政刺激措施，以應對經濟衰退的挑戰。這些措施體現了功能財政的思想，通過增加公共支出和減少稅收來刺激經濟活動。隨著經濟的逐步復蘇，這些國家開始逐步取消上述刺激措施，以避免過度的財政赤字和債務累積，這體現了平衡財政的理念。總體而言，政府需處理好功能財政和平衡財政之間的關系，在短期經濟穩定與長期財政可持續性間尋求平衡，以實現經濟增長與財政穩健的雙重目標。

處理好財政政策與貨幣政策之間的關系。財政政策與貨幣政策相互協調是中國特色的財政金融協調理論的政策內涵。一是貨幣政策配合財政政策，特別是在國債發行環節，央行需要通過適度的流動性管理來支持財政政策的實施。具體而言，央行應在國債發行期間，通過公開市場操作等工具合理釋放流動性，[16]以緩解因國債吸收資金導致的市場資金面緊張狀況。在具體實踐中，需審慎確定流動性投放的時機，確保其與國債發行的時間間隔得當，既要避免與國債發行直接沖突，以防止資金成本過低影響國債吸引力，又要確保流動性供給的及時性，以維持金融市場的穩定和利率的平穩。精準的貨幣政策操作有助于平衡財政融資需求和市場資金供求關系，促進財政政策與貨幣政策的有效對接，共同推動宏觀經濟的平穩增長。二是財政政策配合貨幣政策，政府通過合理地增發債務，將大量私人儲蓄和央行積累的流動性導入實體經濟，以公共投資的形式創造新的總需求。[17]自2019年中期以來，銀行間存款類金融機構以利率債為質押的7天期回購利率（DR007）持續下行且保持低位，而貸款市場報價利率（LPR）下降幅度有限，2020年后趨緩（見圖3）。這表明盡管市場流動性充足，但貸款利率下降有限，銀行更傾向于投資低風險資產，導致資金未有效流入實體經濟，金融體系資金過剩與實體經濟資金短缺的矛盾凸顯。當儲蓄超過投資時，政府通過舉債的形式吸引閑置資金，并將其以財政支出的形式投入社會消費或投資，有助于推動經濟走出低谷。大規模的基礎設施項目需要大量勞動力的參與，可以有效發揮以工代賑、創造就業崗位的作用；科技投資推動新技術的發展和應用，可以促進實體經濟尤其是制造業的升級，推進供給結構的轉型升級與現代化產業體系的構建。這不僅創造出更多高附加值的就業崗位，還順應國內消費向高端制造轉變的趨勢，為居民消費升級提供物質基礎，刺激市場需求，進而提升國內的整體消費和投資水平，形成良性循環，推動經濟的持續健康發展。

處理好經濟建設支出與民生支出之間的關系。在推動經濟高質量發展的過程中，處理好經濟建設支出與民生支出之間的關系至關重要。這不僅關乎國家經濟發展戰略的實施，也將影響社會和諧與人民生活水平的提升。一是在認知層面，須辯證看待經濟建設和民生保障之間的相輔相成關系。民生支出不僅是保障居民基本生活的底線，還是恢復和擴大居民消費的基礎。增加民生支出有助于增強居民消費信心，從而拉動內需，促進經濟復蘇；經濟建設支出同樣重要，尤其是加大在基礎設施、科技創新和產業升級等方面的投入，是提升國家經濟競爭力的重要手段，只有穩步推進經濟建設，才能為更高水平的民生保障提供源源不斷的財政支持。二是在具體操作層面，應加強對各類、各級財政資金的多方統籌，在兜牢民生底線的基礎上，合理分配和使用財政資金，確保經濟建設支出真正落實到位。在民生支出方面，應通過加強對教育、醫療、社會保障等領域的投入，提升居民的整體生活質量，從而為經濟發展創造更加良好的社會環境。在經濟建設支出方面，則需聚焦國家長遠發展目標，注重創新驅動和綠色發展，增強產業競爭力。這種多方統籌的資金分配方式，有助于實現經濟發展與民生改善的良性循環，確保財政資源得到最優配置，以此為經濟社會的可持續發展奠定基礎。

結語

科學有效的宏觀調控是實現經濟社會平穩健康發展、推進國家治理體系和治理能力現代化的必然要求，財政政策在宏觀經濟治理體系中發揮著支柱性作用。改革開放以來，針對不同時期國民經濟發展的需要，我國財政政策調控體系不斷完善，在調節經濟運行和促進高質量發展等方面的職能作用不斷凸顯。黨的二十屆三中全會強調要“健全宏觀經濟治理體系”，并將深化財稅體制改革作為健全宏觀經濟治理體系的重要內容，要求強化對財政政策的宏觀指導。當前，我國經濟的基本面及市場廣闊、經濟韌性強、潛力大等有利條件并未改變。但面對日益復雜的內外部環境，一方面，需要改變單一自然年度收支平衡的財政理念，從跨越周期、跨越自然年度的視角，實施更為主動的財政政策，從而實現短期財政平穩運行與中長期經濟跨越周期的可持續性增長。另一方面，要充分發揮我國特有的財政金融體制優勢，做好政策協同，不僅要用好貨幣政策工具充分打開財政政策擴張空間，而且要通過更加積極的財政政策支持貨幣政策，助力經濟持續回升向好，為高質量發展和中國式現代化“保駕護航”。

注釋

[1]楊默如：《中國稅制改革70年：回顧與展望》，《稅務研究》，2019年第10期。

[2]馬海濤、汪昊：《中國特色財政改革的偉大實踐——改革開放40年回顧與思考》，《財經問題研究》，2018年第11期。

[3]《中央經濟工作會議在北京舉行 提出明年經濟工作六大任務》，2013年12月13日，https://news.12371.cn/2013/12/13/ARTI1386940034975863.shtml。

[4]《中央經濟工作會議在北京舉行 習近平李克強作重要講話》，2015年12月21日，https://news.12371.cn/2015/12/21/ARTI1450693867270300.shtml。

[5]張建華、文藝瑾：《以消費擴容提質促進經濟高質量發展的理論邏輯及政策取向》，《改革》，2024年第9期。

[6]資料來源：美國聯邦儲備委員會。

[7]《十四屆全國人大一次會議在京閉幕》，《人民日報》，2023年3月14日，第1版。

[8]《2023年全國一般公共預算收入突破21萬億元》，2024年2月1日，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202402/content_6929466.htm。

[9]《國家統計局有關負責人解讀2023年城鎮單位就業人員平均工資數據》，2024年5月17日，https://www.gov.cn/lianbo/bumen/202405/content_6951920.htm。

[10]《國新辦舉行“推動高質量發展”系列主題新聞發布會（財政部）圖文實錄》，2024年7月31日，http://www.scio.gov.cn/live/2024/34388/tw/。

[11]《加大財政政策逆周期調節力度、推動經濟高質量發展 國新辦新聞發布會文字實錄》，2024年10月12日，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/202410/t20241012_3945410.htm。

[12]馬海濤、姚東旻、于曙光：《我國財政安全的內涵、挑戰和實現路徑：基于總體國家安全觀視角》，《經濟理論與經濟管理》，2024年第5期。

[13]朱俊立：《提高跨年度預算平衡機制與中期財政規劃管理協同性研究》，《經濟研究參考》，2017年第50期。

[14]劉曉嶸：《我國中期財政規劃實施情況、困境及對策》，《地方財政研究》，2018年第7期。

[15]蘭無雙：《健全財政與功能財政的歷史交鋒與演替》，《社會科學研究》，2023年第4期。

[16]姚東旻、蘇代鈺、崔孟奇：《政府債券發行的貨幣政策支持——來自我國央行公開市場操作的實證證據》，《系統工程理論與實踐》，2024年第10期。

[17]尹伯成：《財政赤字與國家公債的理論演化與現實思考——基于凱恩斯主義的視角》，《江海學刊》，2014年第6期。

More Proactive Fiscal Policy: Conceptual Changes and Important Relationships

Ma Haitao Yao Dongmin

Abstract: Fiscal policy, with its forward-looking, flexible, and effective nature, plays significant role in the macroeconomic governance system. Since the reform and opening up, fiscal macro-control has adapted to China's development stage and national governance requirements, continuously adjusting and improving in practice, and gradually forming a fiscal policy concept with Chinese characteristics. In the current low-interest-rate market environment, the operational space for monetary policy has been significantly compressed, and the primary role of fiscal policy in macroeconomic regulation has become more prominent. It is necessary to fully leverage the unique advantages of our country's fiscal and financial system, to achieve policy synergy. This means not only using monetary policy to fully expand the space for fiscal policy but also supporting monetary policy through fiscal policy to effectively serve the real economy. In this process, it is necessary to properly manage the four relationships between annual budget balance and cross-cycle budget balance, functional finance and balanced finance, fiscal policy and monetary policy, and economic construction expenditure and livelihood expenditure, to ensure the continuity and sustainability of fiscal policy, balancing the present with the long term.

Keywords: fiscal policy, monetary policy, cross-cycle budget balance, functional finance

責 編∕包 鈺 美 編∕周群英