習近平總書記在地方考察時多次提出推進韌性安全城市建設。2023年底在上海考察時指出，要加快城市數字化轉型，積極推動經濟社會發展全面綠色轉型，全面推進韌性安全城市建設；2024年春節前夕赴天津看望慰問基層干部群眾時指出，要創新城市治理，加強韌性安全城市建設。日前，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進新型城市基礎設施建設打造韌性城市的意見》，提出到2030年，推動建成一批高水平韌性城市，城市安全韌性持續提升，城市運行更安全、更有序、更智慧、更高效。

建設有效防范化解風險的韌性城市

鐘開斌

安全是城市發展的基本前提，是城市有序運行的重要基礎，是人民群眾幸福生活的根本保障。有效防范化解各種風險，推進城市安全治理，必須牢固樹立安全發展理念，加快推進高質量韌性城市建設，提升城市本質安全水平，把城市發展建立在更加安全、更為可靠的基礎之上。

城市面臨的風險更加嚴峻復雜。改革開放40多年來，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程。歷史經驗表明，城鎮化深入發展的關鍵時期，往往也是各種風險挑戰多發并發的時期。在我國城鎮化持續推進的過程中，各種矛盾問題和安全威脅在短時間內不斷累積、相互疊加、集中呈現，給城市安全帶來挑戰。

風險類型更加多樣，存量風險持續累積，增量風險不斷涌現，變量風險時有發生。在存量風險方面，地震、火災、洪水、風災、地質破壞等自然災害以及交通事故、傳染病疫情、人為破壞事件等傳統安全威脅持續存在，并可能隨著城市化快速推進而變得更為嚴重。在增量風險方面，新材料、新能源、新工藝的廣泛應用和新產業、新業態、新領域的大量涌現，滋生了不少人們不熟悉甚至全新的非傳統新型安全威脅。例如，無人駕駛、無人機等新的高科技產品可能帶來失控風險，分布在城市人員密集區域或地下空間的新型儲能、光伏發電、氫能以及新能源汽車充電樁等設施可能存在安全隱患，密室逃脫、VR體驗館、電競酒店等新活動場所，以及極限運動體驗、水上沖浪、空中滑翔等新活動方式可能出現意外情況。在變量風險方面，城市作為一個開放的復雜巨系統，一些安全威脅在醞釀、發生、發展過程中可能受到各種因素的擾動而發生突變，爆發各種預想不到的“黑天鵝”事件。

風險結構更加復雜，不同風險跨越類型、時間和空間，相互交織形成一個風險綜合體。在跨類型耦合方面，自然的、社會的、政治的、經濟的、技術的等各類風險之間可能相互疊加、相互傳導，形成級聯效應。在跨時間擴散方面，城市的規劃、建設、管理是一個長周期過程，不少城市安全威脅具有遲滯效應，經過較長一段時間累積，當能量累積到一定閾值時可能突然集中爆發。在跨空間擴散方面，隨著城市群建設和區域一體化進程加快，城市內部以及城市群之間的人員往來、經濟聯系、信息交流日益緊密，各種風險因素在城市內不同區域之間以及不同城市之間的溢出效應日益明顯。

風險后果更加嚴重，在物理空間、心理空間、虛擬空間疊加演化，造成一系列復合性影響。在物理空間方面，城市可能出現城市內澇、路面坍塌、地鐵侵限、燃氣爆炸等，造成人員傷亡和財產損失；斷水、斷電、斷網、斷路、斷氣等極端特殊情況還會導致整個城市突然陷入癱瘓和混亂狀態，給城市運行和市民生產生活帶來較大影響。在心理空間方面，城市風險可能給民眾帶來恐慌、焦慮、抑郁等一系列心理創傷甚至形成長期持久影響，一些重大安全威脅還可能引發城市失序失穩。在虛擬空間方面，全媒體時代信息化快速發展使得全社會對城市安全的關注度大大提高，網絡傳言謠言極易滋生和快速傳播，形成網上網下疊加效應，給公眾心理和城市形象造成影響。

城市安全治理存在薄弱環節。經過幾十年的發展，我國城市安全治理體系和治理能力有了很大提高，但還是存在不少薄弱環節，“認不清、想不到、管不到”問題仍然比較突出，與有效應對復雜多變的城市安全形勢、城市經濟社會快速發展形勢還不適應，與最大限度保障城市安全運行和公眾生命財產安全的要求還有差距。

治理理念存在偏差，重發展輕安全問題比較突出。改革開放以來，我國城市長期保持平穩有序運行，導致有的城市管理者存在麻痹僥幸心理，安全發展理念樹得不牢，對城市運行管理中的各種潛藏安全風險重視不夠，防范應對工作抓得不實不細，城市安全治理基礎比較薄弱。有的災害風險控制線約束不力，主動適應區域人口變化、產業升級、經濟結構調整等力度不夠，城市空間格局和生產生活空間布局不夠科學，“城市病”問題突出。有的在城鎮化快速推進中建筑用地急劇擴張，林草地、耕地急劇縮減，重要河流水面被侵占，地面硬化率持續上升，導致天然蓄滯洪空間減少，發生洪澇災害的風險持續加大。有的在資源配置中安全潛績為發展顯績讓路，在國土規劃、產業布局、招商引資、工程建設過程中降低安全投入，放松安全準入門檻，致使不少安全隱患長期累積疊加。有的沒有開展系統風險評估，對城鎮化進程中的各種安全風險認知不足、底數不清、情況不明，對發生各種重大風險“沒想到”。

基礎設施比較脆弱，難以防范抵御多重復合沖擊。我國城市基礎設施是隨著經濟社會發展而不斷推進建設的，安全投入總體比較有限，歷史欠賬還比較多，防災減災和抗災救災能力存在不小差距。在防災減災方面，工程性防御和非工程性防御措施不足，災害風險調查和重點隱患排查、地震易發區房屋設施加固、防汛抗旱水利提升、地質災害綜合治理和避險移民搬遷工程實施時間還不長，其效果還需要經過較長時間才能充分顯現。在抗災救災設施方面，不少城市交通、水利、農業、通信、電力等基礎設施設防水平比較低，排水防澇設施存在短板，部分中小河流防洪標準偏低，病險水庫隱患突出，難以承受超常規災害的沖擊。城市風險隱患智能感知和多點觸發能力、應急保障能力不強，水上救援、城市高層建筑和地下管廊救援以及撲救儲能、光伏等設施火災等專業性強的場景救援行動能力存在短板。

治理體系不夠健全，體制機制還不夠成熟定型。城市化的快速發展以及城市風險新的發生機理、分布特征和演化規律，對城市安全治理工作提出了新的更高要求。總的來看，我國城市安全治理還存在不少亟待研究解決的體制性障礙、機制性梗阻、制度性漏洞，跨部門、跨地區、跨軍地力量和資源整合不夠，城市安全治理現代化水平還有待提高。在部門協同方面，上下游、左右岸、干支流，水情監測、流域協調、研判預警、應急搶險以及水庫、河道、堤防、蓄滯洪區尚未形成全周期全要素閉環系統。在區域協同方面，城市內部不同區域以及城市群內部的協調機制尚未理順，行政主體有時相互掣肘，難以實現對跨區域風險的一體化會商研判和協同聯動處置。在條塊協同方面，地方與鐵路、民航、高校等垂直管理單位之間權責不夠清晰，信息共享共通也不夠。在軍地協作方面，地方與軍方之間應急救援保障緊急審批的固定機制尚未建立，在巨災應對中即時互聯不夠。

社會基礎比較薄弱，公眾綜合安全素養有待提高。基層是安全防范的“第一道防線”，公眾是安全防范的“第一主體”，但我國不少城市基層單位和公眾還存有較強的僥幸心理，自救互救能力不足。從基層單位來看，鄉鎮（街道）、村（社區）干部工作內容龐雜、崗位變動頻繁，投入風險防治的時間精力有限，應急情況下的自行組織能力不強；基層搶險救援隊伍主要以兼職隊伍為主，老齡化嚴重、裝備配備水平低、戰斗力不強。從公眾來看，防范避險意識淡薄，自救互救能力不強。在近年幾起城市特大暴雨災害中，雖然氣象、水利等部門多次發布紅色預警信號，但很多人仍然認為強降雨預警是“小題大做”；降雨發生后，一些山區村的泄水溝流水基本與路面平齊，村民仍處于松懈狀態。

加快推進高質量韌性城市建設。韌性城市是城市安全發展的新范式。適應我國城市化快速發展的趨勢和城市風險復雜多變的態勢，必須加快推進韌性城市建設，將韌性理念進一步嵌入城市規劃、建設、管理各領域、全過程，加快建設全天候、系統性、現代化的城市安全保障體系，筑牢城市運行安全防線。

增強空間韌性。分級分類開展全要素、全過程、全空間的城市風險評估，全面摸清城市發展過程中的長期結構化風險趨勢和短期苗頭性風險態勢，在此基礎上精準識別、科學劃定城市風險區和風險防治區劃圖。強化紅線約束機制作用，健全城市災害綜合風險基礎數據庫并動態更新，前瞻性統籌市域城鎮和村莊規劃建設，嚴格控制區域風險等級及風險容量，加快形成宜居、韌性的空間格局和生產生活空間科學布局。推進城市平急兩用公共基礎設施建設，完善應急避難場所規劃布局，健全避難場所建設標準和后評價機制。

增強工程韌性。依托第一次全國自然災害綜合風險普查結果，把風險防治融入城市重大戰略、重大規劃、重大工程，實現發展和安全互融互促。加強災害防御工程建設，持續推進災害風險調查和重點隱患排查、重點生態功能區生態修復、地震易發區房屋設施加固、防汛抗旱水利提升、地質災害綜合治理和避險移民搬遷等重點工程。推進軌道交通、橋梁、供氣、供水、排水、供熱等城市生命線安全工程建設，適度提高關鍵基礎設施的抗災設防標準。高標準建設海綿城市，全域系統推進城市防洪排澇治理、黑臭水體治理、水系周邊環境治理。

增強管理韌性。按照優化協同高效的原則，理順城市安全治理體制機制，整合跨地區、跨部門、跨行業力量和資源，融一體化監測、智能化預警、多信息融合、整體式管控于一體，提高集成化防范準備和一體化聯合作戰能力。堅持以制度建設為主線，把韌性理念納入地方性法規和政府規章，研究制定大災巨災情景專項應急預案，組織編制韌性城市規劃指標體系和專項規劃。強化關鍵技術研發與應用，提高“五停”（停工、停產、停學、停運、停市）、“五斷”（斷水、斷電、斷網、斷路、斷氣）極端情況下的城市運行和搶險救援能力。

增強社會韌性。全面踐行人民城市理念，積極開展韌性素養宣傳教育，把韌性城市理念和安全教育納入中小學校和高校素質教育，逐步形成人人主動提升個體韌性、自覺踐行韌性城市理念、積極參與韌性城市建設的良好氛圍。強化基層建設，充分發揮基層黨組織、基層群眾自治組織、工會、共青團、婦聯、紅十字會、城市協管員隊伍、應急志愿者隊伍及其他社會組織和社會公眾的作用。加強政府支持和政策引導，充分發揮社會力量和市場機制的積極作用，加強安全應急科技發展和產業支撐，形成多方參與、協同融合的良好格局。

〔作者系中央黨校（國家行政學院）應急管理研究院副院長〕

城市新興風險需要綜合治理

董幼鴻

當前，新技術新業態快速發展給城市安全治理帶來前所未有的新挑戰，對城市安全綜合治理提出新要求。新技術新業態帶來的新風險呈現出幾個主要特點。一是放大性。隨著數字技術和網絡平臺的發展，網絡成為人們生活和工作不可或缺的部分，形成除了物質空間、精神空間以外的第三個空間，一旦網絡出現問題，可能會放大原生災害帶來的負面效應，使城市正常秩序出現崩盤或失序狀態。二是復雜性。隨著信息化、數字化、網絡化、智能化的快速發展，人們的生活工作學習幾乎都與網絡平臺聯結在一起，人的行為與網絡技術成為一個復雜的系統，該系統在帶來便捷和智能化的同時也導致了城市系統的脆弱性。三是系統性。隨著科技日益嵌入經濟、社會和文化等多領域，很多新業態相應出現，如網約車、網絡購物、網絡短租房等，對城市治理體制機制帶來巨大沖擊，原有按部門職責和邊界進行的監管模式，因新技術的應用和新應用場景的出現而遇到新挑戰和新要求。

面對城市運行中新技術新業態帶來的新風險，傳統以發展型為主的城市治理機制越來越不適應現有風險綜合體治理的需要，亟須創新城市運行安全綜合治理的機制和路徑，提升城市運行安全綜合治理工作能力和水平。

一是通過整體性治理推進平臺性組織結構優化，提升城市安全綜合治理的統籌水平。針對新技術新業態風險治理的碎片化和懸浮化現象，需要克服傳統科層制層級反應慢、信息不對稱和資源統籌不夠的弊端，堅持整體性治理理念，聚焦平臺性政府組織結構建設和優化，建立跨部門協作平臺和載體，加強各部門之間的協同和聯動，實現信息共享和資源共用，提高各部門之間綜合治理的協同能力。比如北京“街鄉吹哨，部門報到”和“接訴即辦”的城市治理模式，打破了條塊分割、資源割裂的困境，實現了多元主體高效協同、資源快速整合和應急反應迅速的目標。

二是基于敏捷性治理推動風險治理流程再造，提升城市安全風險治理的快速響應能力。由于新技術新業態帶來的新興風險具有系統性、復雜性和突變性等特點，風險防控需要實現全鏈條、全生命周期的綜合治理。未來可根據敏捷性治理的要求構建城市運行安全治理流程的再造機制，主要包括“網絡+網格”機制，實現城市運行安全風險全面監控；“技術+組織”機制，實現城市運行安全風險快速響應；“平臺+主體”機制，實現城市運行安全風險協同應對；“線上+線下”機制，實現城市運行安全風險動態管理。對可能存在的新興安全風險實現快速、敏捷治理，縮短和優化風險治理的流程，以提升對新技術新業態帶來的新興風險的治理能力和水平。

三是以協同性治理推進城市安全風險防控的共同體建設，形成多元主體共同治理的格局。面對新技術新業態帶來的城市新興風險，需要確立大安全大應急的框架，需要政府、市場、企業和個人等多元主體共同參與，釋放共建共治共享的優勢和潛力，在合作行動中實現多元治理主體的相互嵌入和功能上的相互依存，共同發揮多元主體在城市新興風險防控中的功能和作用。如城市社區中的民宿，租戶通過網絡直接與訂房平臺發生聯系，連房東也未曾見過房客，監管部門、社區等各主體之間信息不對稱，公安、市場監管、城管等專業部門也缺乏監管依據，使這一新業態新模式目前在很多城市出現監管的“真空”，這就需要政府、市場、社會和個人等多元主體協同治理，形成城市風險防控的共同體，將社區民宿潛在的風險控制在萌芽狀態和成災之前。

四是以精準化治理提升技術賦能的水平和能力，增強城市安全風險防控精準度和顆粒度。面對新技術新業態帶來的新興風險，傳統風險管控手段和工具往往會失靈，需要通過技術的革新解決手段粗放與精準化治理之間的內在矛盾。新技術新業態帶來的風險有些具有潛在的或者即時突變的特點，傳統方法難以識別和感知，可運用系統仿真、大數據分析、機器學習、地理信息系統、復雜網絡分析法對城市復合風險演化作出判斷，以更準確地定位風險區域并進行預警，同時揭示技術賦能精準治理的影響因素，進一步考察技術賦能精準治理的成效與可持續賦能水平。由此，通過技術賦能提高新技術新業態風險的感知能力，精準識別風險的領域和誘因，做到精準發現和快速定位、快速融合資源，提高城市安全風險快速響應能力和綜合治理水平。

（作者系上海市委黨校公共管理教研部主任）

我們需要警惕哪些城市新興風險

鄒東升

新興風險是指以往未出現過的全新風險或在新的環境條件下重新出現的熟悉風險。那么，當前我們主要面臨哪些新興風險呢？

人工智能、數字安全和網絡安全風險。一般來說，智能城市中技術依賴性越大，個人、家庭、公司、政府和國家安全面臨的風險就越高，如交通混亂、勒索軟件、網絡入侵等。技術依賴性風險也包括技術賦權與技術賦能時可能產生的新技術、新產品和新服務被誤用、濫用的風險，如大數據和人工智能對個人隱私、商業秘密和國家安全的威脅。隨著大數據中心等新型信息基礎設施的建設，數字安全風險不斷涌現，既涉及數字時代出現的新技術、新要素及新關系的安全，也覆蓋數字應用衍生的安全，還包括數字產業所涵蓋的安全問題，凸顯為一個復雜多變的綜合風險集，傳統的回應型法治模式難以應對不斷演化、傳導、疊加、升級的數字安全風險，后端管控顯得捉襟見肘。生成式人工智能技術的應用更加劇了網絡安全的復雜性和威脅性。另外，無人機、無人駕駛汽車、物聯網等顛覆性技術帶來了一系列創新機會，但潛在風險如技術意外后果和安全漏洞也值得警惕。

新產業、新業態、新模式風險。隨著科技迅猛進步與社會轉型發展，新材料、新能源、新工藝被廣泛大量應用，新產業、新業態、新模式大量涌現。這些新興風險不僅影響城市居民的生產生活，甚至還會威脅城市的基本安全穩定。新業態和新模式快速發展帶來的金融安全問題，如P2P爆雷引發的社會穩定風險；新型靈活就業市場飽和風險，如外賣騎手、網約車等飽和預警可能導致就業市場競爭激烈，影響社會穩定；若無人駕駛出租車、網約車全面投入使用，將對職業駕駛員群體帶來沖擊。此外，我們還面臨著如何應對“機器換人”帶來的失業潮這種世界難題。

生態風險、生物風險。氣候變化已成為最受關注的新興風險之一，其影響日益顯著，導致的極端天氣事件使得自然災害頻率和嚴重程度上升，森林火災、水文災害頻發，直接威脅人類生存和健康，當前全球許多城市都經歷了嚴峻考驗。地下水和地下空間不合理的開發利用與地面沉降、海平面上升、海水倒灌等危險疊加耦合，成為城市地下空間安全重要的新興風險評價因素，這不僅對環境帶來了影響，還可能引發一系列社會和經濟問題。近年來，全球生物安全風險問題愈發突出，重大新發突發傳染病、動植物疫情不斷發生，生物技術門檻不斷降低，生物技術誤用、謬用、濫用風險明顯加大，生物安全嚴峻形勢不容忽視。新一輪生物科技變革以及與人類社會互動衍生的更廣泛的生物安全問題，已經逐漸觸及人類安全觀念和現代文明的內源性危機或挑戰。

超大城市治理風險。新興風險治理也成為超大城市治理亟待關注的新議題。伴隨著區域經濟規模效應和集聚效應的功能發揮，超大城市發展方式、產業結構和區域布局發生了深刻變化，呈現出人口流動性增強、信息技術迅猛發展、新興產業集聚、空間脆弱性突出等特征，尤其是在加快發展新質生產力的過程中。例如，5G基站、特高壓、城際高速鐵路和城市軌道交通、新能源汽車充電樁、大數據中心、人工智能、工業互聯網七大新基建領域可能產生的新興風險。而它們的疊加效應、放大效應、溢出效應和鏈式效應，極大地考驗著超大城市的安全治理體系和風險治理能力水平。

此外，在有效預防各類突發事件的同時，我們還需關注個人極端案事件對社會秩序造成的破壞、對人民生命安全帶來的威脅。個人極端案事件指的是一個人針對特定或不特定多數人使用殘忍的暴力手段實施的造成嚴重傷亡和重大社會影響的行為，相對于群體性事件而言，具有不可預見性、目標不確定性、手段直接性等特點，容易造成嚴重的社會恐慌。個人極端案事件在勞動爭議、鄰里矛盾、婚戀糾紛、交通肇事、精神衛生、危爆物品、特殊人群等重點領域多發。在快節奏的現代社會中，社會焦慮、社會戾氣和社會凝聚力的侵蝕可能導致社會動蕩和不穩定，需要著力打造友好型社會，暢通利益表達渠道，通過協同治理防止社會極化，通過危機心理干預舒緩個體焦慮、通過依法懲治打擊極端犯罪。

新興風險具有公共風險特征，僅通過市場機制或社會機制難以得到有效控制，需要政府承擔規制的主體責任。而且，新興風險并非只是單一風險，往往交織疊加，當前的城市公共安全治理體系已難以滿足新興風險多樣化、復雜化的特點，亟待通過加強風險監測預警、完善應急機制、提升公眾安全意識和增強政府治理能力等措施來有效應對，構建有效防范和化解重大風險的新興風險治理體系。

（作者系西南政法大學城市治理與發展研究院副院長）