中央經濟工作會議明確提出，2025年要實施更加積極的財政政策，統籌推進財稅體制改革，增加地方自主財力。財政是國家治理的基礎和重要支柱，在全面深化改革過程中，深化財稅體制改革承載著優化資源配置、調動地方積極性、平衡區域發展等多重使命。統籌推進財稅體制改革，應當把“進一步理順中央與地方財政關系”作為邏輯起點，充分發揮中央的宏觀調控功能，從稅制體系、地方專項債券和預算支出等維度進行制度與政策的優化調整，為中國式現代化提供堅實的財力保障。
處理好中央宏觀調控與發揮地方積極性的關系是重要前提
當前，我國面臨經濟發展不平衡不充分的問題，一方面，應集中財力支持國家重大戰略和區域協調發展，充分發揮集中力量辦大事的制度優勢。另一方面，調動地方積極性，通過培育自主財力、拓展地方稅源為地方財政提供更廣泛和持續的收入來源，增強地方財政的穩定性和自給能力，推動地方經濟可持續發展。
中央宏觀調控和統籌規劃能更好發揮制度優勢，保障經濟行穩致遠。首先，加強頂層設計，促進社會公平。黨中央在全國范圍內統籌規劃，制定和實施有助于縮小地區差距和收入差距的政策。一方面，通過調節收入分配、推行累進稅制以及適當的轉移支付等優化社會財富的再分配環節，緩解社會不平等現象。另一方面，制定全國統一的社會保障政策，織牢社會福利保障網，積極推進基本公共服務均等化。其次，發揮中央宏觀調控優勢，提高資源配置效率。效率是經濟發展的關鍵，我國社會主義制度的優勢決定了中央宏觀調控在提高資源配置效率方面發揮著不可替代的作用。一方面，宏觀布局產業政策，為高新技術產業發展提供財政補貼和稅收優惠，引導資金和人才向戰略性新興產業流動。另一方面，采取有效措施應對經濟風險和外部沖擊，糾正非理性預期，保障經濟發展行穩致遠。
在稅制設計和稅收共享機制上啟動增量改革。首先，優化地方稅收體系。一是調整地方稅收種類。稅收收入是地方財政收入的主要來源，在營業稅轉增值稅改革以后，地方主要通過共享增值稅和所得稅獲得稅收收入，地方主體稅種的缺失使財力無法得到穩定保障。一方面，居民消費需求隨著地方經濟增長而上升，可以探索將部分消費稅作為地方稅，提高地方財政收入。另一方面，探索創設新型地方稅種，豐富地方稅源。例如，考慮引入數字稅，既可以完善數據收益的再分配，又可以推動地方數字經濟的發展和企業的轉型升級，緩解傳統行業與數字行業之間的稅收不公平現象；考慮引入碳稅、排污稅等環境稅種，促進地方可持續發展。二是加強地方稅收征管能力建設。一方面，整合性質相似的稅種，以提高稅收效率。另一方面，推進征管系統的信息化建設，通過引入人工智能與大數據技術、建立地方集成化平臺、推廣稅收用戶畫像等方式，助力稅收征管體系向智能化、智慧化方向發展。其次，改革稅收征收與分享制度。一是優化所得稅地方征收原則。對于跨地區經營的企業，其所得稅的征收容易引發地區間稅收背離和分配不公問題。建議根據稅源實際產生地原則征收企業所得稅，使其與企業創造的價值相匹配。個人所得稅的納稅人主要享用實際工作地或居住地的地方公共服務。因此，基于受益原則，可以依據勞動者的實際工作地或居住地征收個人所得稅，緩解地方政府的公共支出壓力。二是逐步調整增值稅地方分享部分的分配方式。增值稅作為我國的第一大稅種，當前的劃分方式是按照生產地原則征稅和分享，而在數字經濟時代，遠程交易模式突破了地理限制，這種模式在一定程度上忽視了消費者所在地政府在經濟活動中的作用，也加劇了發達地區和欠發達地區的財力鴻溝。因此，針對增值稅的地方分享部分，可以探索按消費地原則為主、生產地原則為輔的方式進行分配，逐步提高消費地在增值稅地方分享部分中的分配權重，以保障基本分配格局的穩定，促進省以下各地區財力的均衡發展。最后，完善稅收優惠政策。一是規范地方濫用稅收優惠政策的情況。為吸引投資和促進地方經濟發展，部分地區會出臺不規范的稅收優惠政策，從而引致地區間的不正當競爭，甚至影響稅收的宏觀調控效果。因此，要堅持稅收法定原則，充分發揮稅收的調節作用，保障地方的財政汲取能力。二是落實結構性減稅降費政策。一方面，加大稅收優惠政策對于科技研發活動的支持力度，進一步激發企業的創新活力；另一方面，以科學的稅費政策支持體系助力產學研融合和地方創新科技成果轉化，培育優質稅源。
合理擴大地方政府專項債券支持范圍是關鍵策略
中央經濟工作會議強調，增加地方政府專項債券發行使用，擴大投向領域和用作項目資本金范圍。統籌推進財稅體制改革需要合理運用專項債券這一政策工具，充分發揮其在支持科技創新、綠色發展和帶動社會投資等領域的積極作用。
發行專項債券支持戰略性新興產業布局，推動產業轉型升級和新質生產力發展。一是加大對前沿科技領域的支持。專項債券可以重點投向新一代信息技術、新能源、新材料、生物醫藥、人工智能等戰略性新興產業，通過專項債券資金的精準引導，可以加快產業鏈上下游的協同創新，推動形成具有競爭力的現代產業集群，為經濟結構調整與轉型發展注入新動能。二是推動綠色低碳發展。專項債券可用于綠色基礎設施建設，覆蓋新能源發電、儲能設施建設、生態環境治理等領域。例如，通過專項債券資金支持光伏、風電等清潔能源項目，不僅可以優化能源結構，還能助力“雙碳”目標的實現。在生態環境治理方面，專項債券可以用于濕地修復、污水處理、土壤修復等項目，有利于改善人居環境，進一步推動綠色技術的普及與應用。
適當擴大用作資本金的領域、規模、比例。提高專項債券用作資本金的比例，可以進一步放大專項債券的乘數效應，更好帶動社會資本投入，激發民間投資積極性。一是提升資本金比例和規模。提高專項債券作為資本金的比例，將有助于增強政府投資對社會資本的吸引力，降低民間投資門檻。適當擴大專項債券規模，為重點領域建設提供充足資金支持，通過政府資金的引導作用，激勵民營企業、金融機構等多元主體加大投資力度。同時也應做好項目評估和風險控制，防范金融風險。二是創新債券融資機制。探索專項債券與市場化融資工具的結合，有利于形成多元化的融資機制，提高專項債券資金的使用效率。例如，可以引入股權投資基金模式，將專項債券資金與社會資本共同投資于某些盈利能力較強的項目，不僅能夠提高資金使用效率、分散投資風險，還能更好發揮政府投資“四兩撥千斤”的撬動作用，進一步激發經營主體的投資積極性。
加強中央事權、加大財政支出強度是必然要求
中央經濟工作會議強調，加大財政支出強度，優化財政支出結構。在我國推進現代化建設的征程中，需妥善處理中央與地方的財政關系，保障國家戰略穩步落地，兼顧各地實際發展需求，為高質量發展筑牢根基。
增強中央事權，完善中央與地方財政制度設計。增強中央事權，是實現中央與地方財政關系科學化、規范化的重要方式。一是全面推動事權上收。通過集中事權，可以減少地方政府在政策執行中的分歧，避免資源浪費。例如，在生態環境治理方面，跨地區的水資源保護、空氣污染防治僅靠地方政府單打獨斗難以取得成效。黨中央通過統一協調和集中資源，不僅可以提升治理效率，還能確保治理措施的系統性與公平性。二是完善跨區域協調機制。完善跨區域協調機制，是推進區域協調發展戰略的重要抓手。在京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展等戰略中，黨中央通過跨區域的統一規劃和資源調配，有效解決地方之間的利益博弈問題，提升項目執行效率。例如，在長江經濟帶發展中，黨中央通過對長江生態保護的頂層設計，推動上中下游省市共同治理水污染問題，通過跨區域的協同治理，顯著提升了生態修復效果與資源利用效率。三是明確中央與地方的事權邊界。在強化黨中央統籌的同時，應充分尊重地方政府的執行自主權。對于需要地方政府主導實施的公共服務項目，應在黨中央制定總體規劃的基礎上，給予地方政府因地制宜的調整空間。清晰明確的事權劃分，能夠保證黨中央政策的統一性并提升地方政策執行的靈活性。
提高中央財政支出比例，優化財力分配。地方政府面臨財力不足、債務壓力較大等問題，適當提高中央財政支出比例，可以實現對財力分配的優化調整，促進國家整體發展的均衡性與可持續性。一是加強對中西部地區的財政支持。中西部地區經濟發展水平相對落后，民生領域的資金投入不足，教育、醫療等公共服務的質量與東部地區存在較大差距。通過提高一般性轉移支付比例，將資源向中西部地區傾斜，增加教育、醫療等民生領域的資金投入，有利于縮小區域發展差距。二是確保國家重大領域的持續投入。中央財政在科技創新、國防安全、能源保障等領域的直接支持，為前沿科技研究、重大技術攻關提供了資金保障，在維護國家安全、促進城鄉融合發展的同時，助力我國實現技術突破，帶動整體產業結構的轉型升級。三是緩解地方政府債務壓力。通過中央財政承擔更多重大項目資金，有利于減輕地方政府的債務負擔，降低地方債務風險。例如，在高鐵、高速公路等跨區域基礎設施項目中，由中央財政提供資金支持，適當降低地方政府的自籌資金比例，避免地方為籌措資金而過度舉債。
踏上新階段需要新作為，肩負新使命需要新氣魄。財稅改革工作需深入貫徹落實中央經濟工作會議精神和黨的二十屆三中全會決策要求，牢牢圍繞黨中央統一部署和科學謀劃展開，秉承實干精神，堅定信心、開拓創新，推動財稅體制改革向縱深推進，優化財政資源配置，不斷提升治理能力和水平，以務實舉措構建高水平社會主義市場經濟體制，為實現中國式現代化提供更加有力的財力支撐，為強國建設、民族復興偉業注入強勁動力。
（作者系中央財經大學校長）