摘 要:公共預算治理作為宏觀經濟治理的核心工具發揮作用，需要滿足兩項先決條件：各級政府一致性地采用集中化預算程序制定預算，一致性地采用基線籌劃方法實時同步地制定預算決策。為全面提升宏觀經濟預算治理能力與績效，體制機制改革的核心命題應是系統地強化公共預算-政策間聯結，并以預算程序集中化和基線籌劃作為關鍵的實現路徑。

關鍵詞:宏觀經濟治理 預算制度 預算程序集中化 基線籌劃

【中圖分類號】F81 【文獻標識碼】A

引言

黨的二十屆三中全會《決定》關于“健全預算制度，加強財政資源和預算統籌”和“強化對預算編制和財政政策的宏觀指導”的部署，與“更加注重系統集成，更加注重突出重點，更加注重改革實效”這一全面深化改革的指導思想高度契合。此項意義非凡的努力應聚焦構建強化預算-政策聯結這個核心命題，并在預算程序集中化和基線籌劃這兩類關鍵路徑下全力推進。宏觀經濟治理旨在促進一系列重要的宏觀經濟政策目標，最重要的是經濟增長、充分就業、物價穩定和國際收支平衡。這是一項財政成本高昂的事業，因為每個目標的達成都依賴大量公共資金投入。這些來自納稅人的資金被表達和轉換為財政政策的核心變量—支出、收入、赤字和債務，通過預算制定（budgeting）“被預算為”預算政策的目標變量，與宏觀經濟目標建立起至關緊要的聯結，由此成為宏觀經濟治理的核心工具。自20世紀40年代以來，隨著凱恩斯主義宏觀職能財政理論與政策實踐的廣泛傳播，公共預算在宏觀經濟治理體系中扮演著舉足輕重的角色，發揮著主導性作用。

然而，廣泛國際實踐表明，許多國家宏觀經濟預算治理的表現不盡如人意，政府開支、赤字與債務并未帶來期望的宏觀經濟績效，特別是“充分就業+低通脹”的組合。與此同時，過度投資與產能過剩、巨額債務與償債負荷等諸多逆效應越來越難以控制，威脅經濟社會中長期健康發展。

多年來，大量文獻對易陷困境的宏觀經濟預算治理進行反思，尋求修正偏差、改善治理表現的方法。相應的預算改革也做出多種嘗試，且范圍廣泛。總的來說，迄今為止大多是零星的和修補性的（“治標”與改良），而非系統的和革命性的（“治本”和替代）。既有努力并未超越立足“需求管理”的宏觀經濟治理框架，在最好的情形下，也只是尋求以逆周期規則取代順周期規則，即底層邏輯正確的宏觀經濟政策規則。可以論證的是，此舉雖然重要，但遠不充分，因為它沒有從“體制機制”層面追究導致治理表現欠佳的深層根源。

為全面提升宏觀經濟預算治理能力與績效，體制機制改革的核心命題應是系統地強化公共預算-政策間聯結，并以預算程序集中化和基線籌劃作為關鍵的實現路徑。兩類路徑都指向預算制度的深度改革。預算制定是在行政與立法框架下，用以處理預算過程的正式和非正式的規則和原則的集合；預算制度將預算過程區分為不同步驟從而形成特定的預算程序（budget procedure），決定誰在某個步驟的什么時候做什么，如何處理各階段的信息流量（Jurgen von Hagen， 2007）。

接下來的討論分為三部分。第一部分鑒別宏觀經濟預算治理的底層邏輯，即預算-政策間緊密的有機聯結；第二部分闡明預算程序集中化的含義和操作要點，論證為何強化預算-政策間聯結至關緊要；第三部分闡明基線籌劃的含義，以及作為明確分離現行政策與新政策的預算基線的方法和程序，如何強化預算-政策間聯結。

宏觀經濟預算治理的底層邏輯：預算-政策聯結

預算、政策的聯結對解決宏觀經濟治理難題至關重要

無論國家治理還是地方治理，宏觀經濟治理都是治理的關鍵方面。治理概念的含義非常寬泛，但無論怎樣定義和解釋，國家治理和政府治理的兩個支柱是確定的：制定和執行公共政策，與之結合的公共預算制定與執行。真實世界的治理就是如此，或者理應如此。現代社會中，所有國家和政府都主要通過“政策與預算”發揮作用。*沒有政策，或者沒有預算，或者沒有預算與政策的緊密配合，就沒有可靠與可信的治理可言。鑒于兩者間原本存在的深刻的內在聯系，政策制定和預算制定必須通盤考慮，無法單獨確定——除非預算確定下來，否則政策不能單獨確定；反之亦然。

“通盤考慮”的精髓和靈魂是聯結：政策要素和預算要素間有機的緊密聯結。政策要素的核心是政策目標和政策工具，預算要素的核心是公共支出和資金來源。兩類要素構成完整治理系統的兩個核心子系統，包括宏觀經濟治理系統。預算-政策聯結的重要性根植于系統論的兩個基本原理。首先，若缺失聯結或聯結不良，系統的整體功效將取決于最薄弱的一環，即導致1+1<2的一環，比如政策良好但預算不良，或者預算良好但政策不良；其次，只有有機的緊密聯結確實存在的情形下，才會有1+1>2，即整體功效大于局部相加。治理改革的意義與價值、宏觀經濟治理體系亟需深度改革的根本原因，都在于終結前者、促成后者。

系統化改革的紅利值得全力追求，且潛能巨大。宏觀經濟治理仍有較大提升空間，特別是充分就業和經濟增長等方面。因此，挖掘與實現潛能應側重改善財政政策績效。過往經歷表明，依賴宏觀（尤指積極的）財政政策追求宏觀經濟目標，貨幣政策和信貸政策在很大程度上也被當作“準財政工具”發揮作用。

宏觀經濟治理改革關鍵在于找到開發和實現巨大潛能的最佳途徑。基于公理、事實和證據，本文強烈主張：致力建構預算-政策“聯結性強的治理體制”，作為系統改善宏觀經濟治理能力與績效的核心命題，納入治理改革的優先議程。一旦該體制被牢固地確立起來，宏觀經濟治理能力與績效可望獲得質的提升，即從側重多花錢轉向側重建立聯結，來實現治理績效與能力的全面且持久提升。實踐表明，多花錢也未必可解決宏觀經濟治理難題，甚至適得其反。改善宏觀經濟預算治理的主要著力點應盡快轉向強化預算-政策間聯結這個核心命題上。

與其他治理難題相比，宏觀經濟治理更為復雜棘手。全面提高預算治理能力是最佳突破口，也是成功的關鍵。首先，各級政府向來側重運用（積極的）財政政策追求宏觀經濟目標，貨幣政策被當作與之配合的輔助工具加以運用。其次，收入、支出、赤字和債務這些核心的財政政策變量，特別是支出變量，與宏觀經濟治理目標存在著深刻的內在聯系，相互作用、相互影響，表明財政治理與宏觀經濟治理緊密相連，不可分割。第三，財政政策變量不能自動發揮作用，必須通過預算制定（budgeting），“被預算”為合理總額、結構一致的政策變量，才能可靠有效地作用于宏觀經濟治理的目標變量，特別是低通脹下的充分就業這一重要目標。總的來說，公共預算不僅通過“籌劃和制定”財政政策變量，而且通過“捕捉和駕馭”財政乘數，成為貫徹財政政策的核心工具，進而作用于宏觀經濟治理目標。不夸張地說，宏觀經濟治理的成敗，主要取決于預算治理的成敗。最后，也最重要的是：預算治理的成敗主要取決于預算-政策間聯結是否存在和牢固，是否嵌入公共/政府決策程序與機制并成為其固定部分。關鍵詞是系統論意義上的“聯結”：關鍵節點間緊密的有機聯結。

解決預算、政策的“失聯”是宏觀經濟治理體系改革的關鍵

宏觀經濟治理系統的兩類關鍵節點分別是公共預算和公共政策。作為國家和政府的權威性決定，公共政策界定“目標為何以及何時做什么”，公共預算界定“花多少錢和有多少錢可花”。預算-政策間聯結的本質是“公共資源-政策目標”間的直接聯結，即找到和建構一種適宜的、可靠性和可信度高的體制機制，足以合理保證“預算重點和優先性”準確和充分反映“戰略重點與政策優先性”，避免或消除兩者間的脫節或松散聯結。

現行治理體制的核心瓶頸在于預算-政策“失聯”，即缺失有機的緊密聯結，甚至完全脫節。在實踐中，失聯有兩類典型癥狀。橫向失聯表現為要素整合不良，即預算要素與政策要素及其內部的整合不良，比如“就業率提高10%”的宏觀經濟目標，必須匹配的預算（財政政策變量）基準值或目標值是多少以及為何？橫向失聯還表現為協調失靈：管錢的（預算部門）不管事，管事的（政策部門）不管錢，以至“錢和事”常態性地不被同時、實時決定與執行，統籌協調自然無從實現。部門間如此，部門內部管錢的財務部門與管事的業務部門之間也是如此。縱向失聯指政府間缺失必要的預算協調和政策協調，以及預算-政策組合的協調。“條條”與“塊塊”的協調難題，有時被描述為“條塊分割”，歷時兩千多年至今未從根本上解決，足見其困難與復雜性遠超想象。

需要認識到，立足需求管理的宏觀經濟政策體系無法從根本上解決預算-政策失聯問題，因而無法從根本上解決宏觀經濟治理難題，甚至可能會放大難題和制造更大難題，比如誘發系統性腐敗。這是過去40多年的實踐得出的值得汲取的教訓。松緊交替的“逆周期規則”，即以緊縮需求應對經濟過熱、以刺激需求應對經濟衰退，不僅易被狹隘利益扭曲為順周期規則，而且存在極難克服的技術難題，比如準確預測經濟拐點和把握刺激需求的最佳時機。需求管理政策的先天缺陷在于忽視體制機制對宏觀經濟治理的作用。它著眼于通過優化手段-目標組合，尋求改善宏觀經濟政策的技術健全性，包括財政貨幣政策及其內部的協調；忽視了預算-政策間聯結及其依賴的體制機制是否存在。

鑒于此，宏觀經濟治理體系改革亟須調整主攻方向：精心建構與有效實施旨在強化預算-政策間聯結的體制機制。宏觀經濟治理涉及的所有重要問題，均應集中到預算-政策聯結命題下予以認知和處理，并遵循兩類互補的關鍵路徑：預算程序集中化，旨在從起點上合理保證集中辦大事；基線籌劃，旨在把預算制定的基礎置于“政策基線”上。下圖直觀呈現了宏觀經濟治理的預算治理框架，與基于“逆周期”需求管理政策并行不悖地發揮作用，也作為半邊凱恩斯主義（積極）財政政策的對立面。

“鐵三角”意味著程序集中化和基線籌劃作為宏觀經濟預算治理的雙支柱，彼此間的相互結合應“如鐵”般緊密，不可分離和單獨運作。鐵三角框架并不抵觸財政政策改革。畢竟，財政赤字過大，以及隨之而來的政府部門對資金的要求，往往是宏觀經濟失調的原因，改進財政政策因而非常必要（世界銀行，1998）。然而，鐵三角框架要求財政政策改革的重點，從技術健全性切換到預算過程的體制機制改革上，以此作為宏觀經濟治理改革的主攻方法。無論如何，對于任何理論都要有一種批評的態度，因為沒有哪個理論是永遠正確的，理論之間只有教益更大或者更小之別（R.A.W 羅茲，2020）。

預算程序集中化：集中財力辦大事

集中財力辦大事是社會主義制度優越性的關鍵標志，也是財力匱乏的計劃經濟時代仍能取得發展成就的秘訣之一*。其理論基礎源于規模經濟和范圍經濟——治理能力與績效的終極來源。總的來說，沒有比國家戰略重點和政府政策優先性更大的“大事”了。中國作為具有強大戰略規劃能力的國家，只有確保預算決策與政策決策“實時-同步”的體制機制被牢固確立，才能從根本上保證集中財力辦大事，從而實現治理能力與績效的革命性突破。

迄今為止，碎片化的體制機制和由其導致的財力過度分散問題，依然是制約治理能力與績效的核心瓶頸。在發達的部門分管（“多龍治水”）體制下，財政預算上的“中央集權、部門分權”與大規模的“資金上收”和“資金下撥”形成鮮明對照。資本預算和經常預算缺失整合、彼此割裂*，政府間、部門間和部門內部缺乏必要協調。確保“同步實時”制定預算-政策決策之所以如此重要，是因為唯有如此，才能在預算過程的起點上保證集中財力辦大事的實現。廣泛的實證研究表明，要想改革支離破碎的預算程序和促進財政紀律（fiscal discipline），預算決策程序的集中化是絕對必要的，并且是最有效的方法（Von Hagen, Jurgen. 2006）。

預算程序集中化的基本構成

從革新預算準備程序著手，確保各級政府和所有預算單位一致性地采用集中化的預算準備程序，是解決問題的唯一辦法和取得成功的關鍵，帶來的治理改革紅利最為確切，其涵蓋六個要件：

第一，政策部門和預算部門相互配合同步制定政策決策與預算決策，比如來年“目標就業率80%”和相應的“支出增長6%”被同步籌劃與決定；

第二，在預算準備早期階段，財政部門基于“中期宏觀經濟與政策框架”，通過精心準備的詳細《預算指南》下達與就業率等宏觀經濟目標相匹配的“硬”預算限額，指導和約束預算單位準備最終呈遞人大審查批準的預算草案；

第三，預算單位所有可預見的支出，無論資本支出還是經常支出，無論總額還是單項，無論本部門還是下屬單位的支出，都在相同時間遵循相同流程和方法進行集中統一申報，杜絕人為的推遲或不實申報；

第四，跨年度支出的申報應覆蓋未來至少3—5年，重點是投資支出、權益支出（社會保險和福利等）和或有負債；

第五，區分資本支出、經常支出及其資金來源并反復磨合以確保一致，尤其應確保被同步決定，任何人為遺漏、低估或高估均應避免，包括公共投資項目至少未來1-3年的維護運營支出與資金來源；

第六，旨在“加強預算編制宏觀指導”的關鍵文件應被精心制定和全面升級，尤其應清晰闡明國家戰略重點和政府政策優先性及其年度與中期變化，確定量化標準，簡要陳述理由（為何做這事），并表明相應支出申報的要點和注意事項。

此外，應盡快建立高規格、跨部門、地方代表參與和專業性很強的“支出審查委員會”，作為特別關鍵的一項配套安排，協助人大全面強化和系統改善公共支出審查。隨著支出規模不斷擴大、結構日趨復雜化、任務日趨繁重，目前的審查機制過于薄弱的問題越來越突出，特別是基于“跨部門大排隊”的支出重點與優先性審查，這是導致預算-政策失聯、進而導致宏觀經濟預算治理不佳的直接根源。

預算程序集中化可助力實現預算、政策的聯結

預算-政策缺失一致性磨合和聯結的問題很少被關注和重視，導致宏觀經濟預算治理的巨大潛能長期處于被壓抑狀態。于是就會出現：一方面花錢越來越多、宏觀稅負越來越重，另一方面宏觀經濟績效難有起色，甚至趨于惡化。“花錢”和“花好錢的能力”之間存在鴻溝，不可混為一談而應予清晰區分。因此，應把彌合鴻溝當作改革宏觀經濟預算治理的根本訴求對待。

現行“兩上兩下”的部門預算編制程序，應盡快轉換為“先自上而下再自下而上”二階段程序，前者側重宏觀指導和確定可承受多少（支出限額），后者處理預算申報和確定需要花多少。“一年預算、預算一年”的現狀應徹底扭轉。預算預測的質量和準確度應全面提升。預算準備的合理起點，應盡快轉換到基于“現實預測”和“宏觀經濟與政策框架”的預算限額上。預算限額應深度改革，確保全面、及時和詳盡。預算調整應減少到最低程度，原則上只應允許一年一次的合并調整。

預算程序集中化與上述配套安排的聚焦和精華，都在于預算-政策決策被“同步”和“實時”決定，沒有顧此失彼的脫節或滯后，沒有時滯或拖延，更沒有“一事一議”意義上的單筆支出單獨申報和特殊申報。這涉及大量協調工作。合并財政部門與計劃部門的大部制改革，有助于解決協調難題，但并非必要條件。加強職能部門之間的程序協調和工作協調，才是克服協調失靈的關鍵。成功的關鍵在于起點正確。起點上的碎片化，即“一事一議”的碎片式決策制定與預算決定，不僅無法被隨后預算執行過程矯正，反而會帶入這一過程并被放大。

建構集中化預算程序以確保在起點上實現集中財力辦大事，并非易事，因為部門利益壓倒公共利益的“共同池問題”導致每個部門（及其代表的利益群體）的預算申報總是高于社會最優水平，以及部門重點偏離國家戰略重點、部門優先性偏離政府政策優先的高風險。共同池問題的本質是狹隘利益壓倒共同利益的零和游戲（Allen Schick， 1998）。預算程序的原則性任務就是控制共同池問題及其負面后果，這樣的預算程序將是非常有效的，對宏觀經濟目標和其它目標作出重要貢獻。

預算籌劃：轉換預算-政策制定的基礎

應以基線籌劃代替基數法預算制定

預算程序集中化為強化預算-政策間聯結創建了起點正確的程序機制，但尚需解決第二大難題，即“在什么基礎上”實現同步-實時的預算-政策決策，涵蓋兩個彼此依存的關鍵方面：

政策決策的基礎應為現行政策還是新政策，以及政策變動的標準為何？假設納入當前預算的政策目標為就業率達到70%，未來1-3年繼續執行該目標還是調整至65%、75%或80%？政策變動的依據、規則和標準為何？

預算決策的基礎應為當前財年的“基數”還是未來的政策“基線”？

基數（base）和基線（baseline）僅一字之差，但其含義、治理上的合理性和有效性有如天壤之別。目前各級政府和預算單位，依然采用相對過時的基數法制定預算。被自動帶入來年的收支基數部分通常超過總收支的90%，這意味著真正“被預算”的資金不足總額的10%，甚至不足5%，脫節問題隨之而來：這么稀少的來年“預算決策量”，無法匹配和支撐針對來年的政策決策。一方面，預算決策限于“增量”，因為存量部分自動延續；另一方面，政策決策不得不覆蓋“存量”（現行政策）和“增量”（新政策），因為應對隨環境變化而來的機遇與挑戰，總是需要對現行政策審視和調整變更，這將不可避免地產生預算影響，包括繼續執行現行政策產生的支出影響。

宏觀經濟預算治理的要義和精髓在于：公共政策決策及其變動的年度和中期預算影響，在預算準備的早期階段即應被全面捕捉和量化，如此才能精心制定緊密聯結宏觀經濟目標的宏觀預算*。比如，若來年的就業率目標值從當前財年的70%調減至65%或調增至75%，預算上應有怎樣的變動？基數法既無力應對、也不關注政策決策及其預算影響。

基數法的實質是保護表征既得利益的支出基數，造成預算決策上的偏見。若來年的就業率目標設定為75%，那么，預算決策若要真正解決問題，就得直接瞄準這一目標值制定，而不是保證支出基數自動進入來年預算中。預算決策不能偏袒基數。除了保護既得利益外，偏袒基數無助于解決真問題，反而制造新問題并導致復雜化。就解決真問題而言，基數無關緊要，真正緊要的是確認納入來年預算的現行政策和新政策清單，及時捕捉和量化其預算影響，從而決定需要花多少錢和錢從何來。這個過程就是基線籌劃（baseline projection）。

四個要素

第一，基于“現行政策基線”制定預算決策。現行政策基線指假設來年繼續現行政策的基線，重點是支出基線，也包括收入基線（稅收政策）。基線籌劃的核心要義，在于轉換預算決策的基礎：從歷史導向（回顧性）的預算基數，轉換為未來導向（前瞻性）的政策基線。盡管適當的調整或變更是需要的，但預算和政策不可能也不必要完全推倒重來，而是應將現行政策和新政策置于“中期展望”下仔細審視。對發展中國家而言，將寶貴的“中期展望”意識植入預算程序是強化預算-政策聯結的第一步，也是必須邁出甚至決定治理成敗的關鍵一步；既展望來年需要執行的現行政策和新政策清單，也展望現行政策需要花多少錢，以及收入基數不足時調減哪些政策、收入基數富余時增加哪些新政策，預算-政策由此被“自動”聯結起來。

第二，清晰區分現行政策和新政策并界定標準。“治理”的本質是應對環境變化帶來的機遇與挑戰。多數努力集中于優化政策手段-目標組合，更好也更有效的方法是仔細審查現行政策是否足以應對，如果“是”，則來年繼續執行；如果“否”，則來年需要執行新政策。因此，清晰區分現行政策與新政策并明確界定“變動標準”，是必需的并且極為重要。如果政策產出（policy outputs）的變動幅度不超過某個臨界比率（比如2%），即可視為現行政策；超過則應歸入新政策。更簡明的方法是直接規定臨界金額（比如100萬元），單項支出總額超過此數作為現行政策自動納入來年預算，體現“大而不倒”的理念。具體判定標準可以多樣化，重要的是“政策變動標準”應被明確界定，變動依據亦應明確，全面應用于各級政府和部門的預算準備過程。沒有對現行-新政策清單的清晰區分、變更標準未被明確界定，就沒有預算-政策的真正聯結。

第三，預算基線采用標準成本法進行合理估算。預算制定合理化依賴標準成本，標準成本只有聯系到目標產出（比如75%的就業率）才有意義。標準成本旨在提高基線籌劃的準確度，無論現行政策還是新政策的基線。足夠的準確度保證預算無須進行重大或頻繁年中預算調整，這非常重要。基線籌劃應伴隨誤差控制機制，以及應對誤差的后備方案。目前權責發生制會計已經得到應用，但將“費用”要素轉換為成本和標準成本信息，尚需全面建構和采用標準化的產出成本核算流程，以及包括作業成本法在內的成本會計方法。扎實的微觀基礎對于改善宏觀經濟預算治理至關重要，但常被忽視和低估。重要的是認識到，最好的成本核算不是固定的而是不斷改進的，以改善選擇與配置的結果（羅伯特.A.達爾，2021）。

第四，基線籌劃嵌入集中化的預算準備程序。強化預算-政策間聯結的兩類路徑—程序集中化和基線籌劃，既是程序性的也是方法論上的。作為治理程序的創新，焦點在于保證預算決策與政策決策被同步、實時確定，“實時”意指做出政策決策的當時；作為治理方法的創新，焦點在于轉換兩類決策的基礎，即從基數決策法轉換為基線決策法，即以籌劃政策基線的方式制定預算與政策決策。

程序創新和方法創新不能孤立地發揮作用。從誕生的那一天起，預算就是按程序循環運作的：始于預算準備、經由預算審批、進行預算執行，直至事后的分析評估與審計。對幾乎所有政府而言，預算程序都是最正式、最基本和最頻繁的治理程序，因而對治理能力與績效起著決定性作用，但其合理性和有效性主要取決于決策制定的方法論基礎。基數法既不合理也不有效，盡管因信息需求、決策數量和利益沖突較少而易于操作。基數法有著無比倫比的邏輯合理性和實施有效性優勢，足以抵消信息、決策和利益維度的劣勢。相對于仍被嚴重誤解和高看的零基預算（zero budgeting）而言，這一劣勢微不足道。

如今，基線籌劃被許多國家采用，程序和技術都相當成熟。以基線籌劃計量提議的政策變化對基線的影響，早已經成為發達國家預算部門的最重要的任務（Allen Schick, 2002）。過時落伍的基數法的最佳替代者，不是零基預算，而是基線籌劃，這對于改善宏觀經濟治理具有重要意義。

結語

流行的預算治理一直未高調表達預算在宏觀經濟治理中的關鍵作用，很少觸及實踐痛點，以至很難提出切中要害的創造性解決方案。本文致力將宏觀經濟預算治理引向真正緊要的兩類問題：一是構造有效集中化的預算準備程序，一致性地應用于各級政府，取代落伍且無效的碎片化程序；二是全面采用基線籌劃方法制定預算決策和政策決策，嵌入預算準備程序，最好是嵌入被有效集中化的預算準備程序。預算治理改革應集中到這兩類路徑下認知和應對，兩者殊途同歸：都是作為系統強化預算-政策間聯結的不同方法。

在強化預算-政策間聯結以改善宏觀經濟治理的命題下，本文嘗試闡明如下核心觀點：聚焦預算程序集中化和基線籌劃的治理改革紅利最重大、最確切和最持久。兩類互補的改革不應是局部的、零打碎敲的，而應是全面的和系統的，且應盡快納入新一輪改革的優先議程。這根植于如下核心理念：宏觀經濟治理改革最有前途的主攻方向，并非以完整（逆周期）取代半邊（順周期）的凱恩斯主義政策藥方，而是革新需求管理政策依托的體制機制。凱恩斯主義式的政策藥方一旦成癮就很難戒掉，而且會模糊和扭曲根本的目的性關切。*

就現狀而言，改革預算治理以促進宏觀經濟治理的潛能依然巨大。挖掘和實現潛能的關鍵在于確保預算聚焦政策，從而作為治理工具提供給治理者，供其決定什么政策是可以承受的，確定戰略重點與政策優先性，以及如何從日常運作中超脫出來轉向聚焦治理。確保預算聚焦政策的重點，不應放在改善需求管理政策上，而應放在預算過程的制度建設上。此方向的努力，對貫徹落實二十屆三中全會《決定》“必須完善宏觀調控制度體系”的要求不可或缺，并且至關緊要。

【本文作者為中央財經大學財經研究院教授；本文系國家社會科學基金重大項目“新時代財政政策效能提升的測度理論、方法與中國實踐研究”（22&ZD089）成果】

參考文獻略

責編：董惠敏／美編：石 玉