摘 要:發展新質生產力是推動高質量發展的內在要求和重要著力點。生產力發展是一個歷史的、辯證的、量變和質變關系演化過程，每一次科技革命和產業革命都會使生產力發生一次“質”的飛躍。新一輪科技革命和產業變革深入發展，孕育著巨大的生產力更新升級機遇，各領域科技突飛猛進發展，迫切需要通過深層次改革，打通堵點卡點，建設和完善體制機制，加快形成同新質生產力更相適應的生產關系。
關鍵詞:新質生產力 新型生產關系 改革 生產要素
【中圖分類號】F124 【文獻標識碼】A
生產力發展是一個歷史的、辯證的、量變和質變關系演化過程，每一次科技革命和產業革命都會使生產力發生一次“質”的飛躍。從歷史的角度看，第一次技術和產業革命使得生產力從農業時代的舊質生產力“質變”到蒸汽時代的新質生產力；第二次技術和產業革命使得生產力從蒸汽時代的舊質生產力“質變”到電氣時代的新質生產力；第三次技術和產業革命使得生產力從電氣時代的舊質生產力“質變”到信息時代的新質生產力；新一輪科技革命和產業變革將使信息時代的舊質生產力“質變”到智能時代的新質生產力。[1]新一輪科技革命和產業變革深入發展，孕育著巨大的生產力更新升級機遇，各領域科技突飛猛進發展，創新正在新質生產力形成中發揮主導作用。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出，“健全因地制宜發展新質生產力體制機制”，強調“健全相關規則和政策，加快形成同新質生產力更相適應的生產關系，促進各類先進生產要素向發展新質生產力集聚，大幅提升全要素生產率。”這就迫切需要通過深層次改革，打通堵點卡點，建設和完善體制機制，加快形成同新質生產力更相適應的生產關系。
新質生產力與新型生產關系的相互關系
馬克思主義政治經濟學指出，生產力決定生產關系，生產關系對生產力具有反作用，當生產關系適應生產力發展時，就能促進生產力發展；反之，則阻礙生產力發展。習近平總書記強調：“生產關系必須與生產力發展要求相適應。發展新質生產力，必須進一步全面深化改革，形成與之相適應的新型生產關系。”[2]生產關系主要包括三類關系，其一是生產資料所有制形式，勞動對象與勞動資料歸誰所有；其二是人們在生產過程中形成的地位及其相互關系；其三是由以上兩類關系形成的分配方式等。生產資料所有制關系即產權關系是基礎，決定著其他關系。黨的十八屆三中全會明確了“兩個毫不動搖”，同時強調要“完善產權保護制度”，“積極發展混合所有制經濟”，“推動國有企業完善現代企業制度”，“支持非公有制經濟健康發展”。[3]公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，是中國特色社會主義制度的重要支柱，也是社會主義市場經濟體制的根基。[4]黨的二十屆三中全會進一步指出，要“毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護，促進各種所有制經濟優勢互補、共同發展。”如何處理好因所有制形式不同導致的人們在生產過程中形成的地位及其相互關系的差異，如何處理好由以上兩個關系形成的分配方式差異，是進一步深化改革必須面對的問題。從新質生產力發展的要求來看，如何“著力打通束縛新質生產力發展的堵點卡點，建立高標準市場體系，創新生產要素配置方式，讓各類先進優質生產要素向發展新質生產力順暢流動”[5]是一項新的艱巨任務。
歷史上有兩個法案，從正反兩個方面證明了生產關系如何影響生產力發展。其一是美國1790年4月10日頒布的首部專利法《促進實用技藝進步法案》（簡稱《1790年專利法》）[6]。美國第十六任總統亞伯拉罕·林肯曾經指出：“專利制度是在天才的火焰上澆上了利益的燃料。”19世紀末馬克·吐溫也在其小說《康州美國佬大鬧亞瑟王朝》中感慨地寫道：“無專利局和專利法的國家就像是一只螃蟹，只能夠左右橫行，卻無法走向未來”。美國的這一法案為其成為世界科技中心奠定了扎實的生產關系基礎。另一法案是1865年英國議會制定了史上第一部機動車道路安全法規即《紅旗法案》[7]，其中規定：為了安全汽車時速不得超過4英里（6.4公里，不超過馬車速度），經過城鎮與村莊時速度還得降到每小時2英里。第三條規定是：“每一輛在道路上行駛的機動車輛必須遵守兩個原則：其一是至少要由3個人來駕駛一輛車；其二是3個人中必須有1個人在車前50米以外步行作引導，并且要手持紅旗不斷搖動，為機動車開道。”這一法案對當時英國生產力的發展產生了嚴重的影響，在汽車時代到來之際，讓英國汽車產業發展停滯了三十年，遠遠落后于德國、法國、意大利等國家。
習近平總書記明確指出：“緊扣推進中國式現代化，堅持目標導向和問題導向相結合，奔著問題去、盯著問題改，堅決破除妨礙推進中國式現代化的思想觀念和體制機制弊端，著力破解深層次體制機制障礙和結構性矛盾，不斷為中國式現代化注入強勁動力、提供有力制度保障。”[8]那么，發展新質生產力需要什么樣的生產關系呢？推進中國式現代化必須加快發展新質生產力，實現高質量發展。妨礙推進中國式現代化的生產關系，必然制約新質生產力發展。從這一視角看，遵循“奔著問題去、盯著問題改”的總原則，必須堅持問題導向，準確找到束縛新質生產力要素流動的生產關系堵點卡點。
阻礙新質生產力要素流動的堵點卡點
馬克思主義提出生產力三要素論，即勞動者、勞動資料和勞動對象。后來研究者進一步從系統論角度梳理了生產力要素，主體要素是勞動者，實體要素是勞動資料和勞動對象，滲透性要素包括科技、管理、教育和信息等[9]。法國經濟學家薩伊提出了生產三要素論，即土地、資本和勞動[10]。后來的研究者逐漸將這“三位一體”的要素結構擴展到包括企業家才能、技術和數據等要素。基于經濟發展的生產要素供給側視角討論生產關系，從現代經濟學來看，當前阻礙我國生產要素順暢流動的生產關系約束，主要表現在以下幾個方面。
其一是勞動要素流動的生產關系障礙。勞動者是生產力的第一要素，也是主體要素。第一大卡點是普通勞動者城鄉身份差異。當前，中國進城農民總數已經接近三億人[11]，但是他們的身份仍然是農民身份，在福利待遇上與市民存在較為明顯的差距。第二大卡點是在當前就業市場的背景下，相較于非體制內就業環境，體制內的勞動者普遍享有更為穩定的工作環境和較好的福利保障，這一現狀促使眾多勞動者尋求各種途徑，以期能夠“進入”體制內。第三大卡點是民營企業創始人身份認同的問題上存在不確定性。這部分人群被視為勞動人民中不可或缺的一部分；然而，在某些情境中，他們則面臨質疑。第四大卡點是人才認定。關于人才的認定，各地當前通常遵循政府認可的原則，即被政府認定的個體通常會被視作“人才”。然而，對于尚未獲得政府正式認定的個體，不能簡單地將其排除在人才范疇之外。目前，在各級政府的政策實踐中，存在一種現象，即一方面通過頒發各種榮譽和資質來認定人才，另一方面又倡導不唯“帽子”論，強調對人才認定的市場性、多樣性和多層次性的全面考量，這反映出對人才認定標準的深入理解和全面把握尚待加強。第五大卡點是新型勞動者教育體制存在的問題。目前，小學、初高中教育普遍采用應試教育模式，這一模式在高等教育階段也往往難以徹底轉變，加之高等教育體制存在的不足，導致不能充分培養出符合新質生產力發展需求的創造性人才。此外，鑒于我國當前的人口發展態勢，勞動者要素的數量和質量可能面臨更為嚴峻的挑戰。
其二是資本要素流動的生產關系障礙。中央金融工作會議明確指出，金融是國民經濟的血脈，是國家核心競爭力的重要組成部分。金融的核心任務是解決資本要素有效流動問題。資本要素流動的第一大卡點是對待資本認識上的搖擺不定。我們應當清醒地認識到，中國所走的是一條和平發展的現代化道路。廣大人民通過“省吃儉用”積累儲蓄到銀行，盡管存在個別通過不法手段獲取資本積累的現象，但從中國特色社會主義發展的整體視角來看，這種財富積累的方式與馬克思所述的資本主義國家的資本形成機制有著本質的區別。現代經濟學認為，資本本質上是一種生產要素，而非僅僅局限于某種特定的獲取方式。第二大卡點在于資本市場規則不健全。由于當前我國一級市場、二級市場規則尚不健全，投機行為頻現，而真正的投資行為則相對不足，這一狀況已對資本市場的正常秩序產生不良影響，阻礙了資本要素向推動新質生產力發展的方向流動。第三大卡點是投資者對資本市場政策預期不確定性加大。鑒于政策的臨時性和調節性特質，過度依賴臨時性政策對資本市場進行頻繁干預并不適宜。這種不確定性因素不僅使得投資者在作出投資決策時面臨困擾，還可能引發他們對市場劇烈變動的擔憂，從而在一定程度上抑制了投資活動的積極性和意愿。
其三是土地要素流動的生產關系障礙。英國經濟學家威廉·配第認為“土地是財富之母，勞動是財富之父”。[12]土地要素流動對生產力發展至關重要。土地要素流動的第一大卡點在于土地使用年限問題。《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例（2020修訂）》規定住宅用地使用年限為七十年，工業、教育、科技、文化、衛生、體育和綜合或者其他用地五十年；商業、旅游、娛樂等類型用地的使用權期限為四十年，這一規定至今尚未獲得充分的學理支持，其法理依據尚顯模糊，且目前僅作為暫行條例實施。因此，該規定在賦予所有者長期土地使用權方面，尚不足以形成穩定的預期。第二大卡點在于農村土地承包制度問題。改革開放四十多年，大量農民進城務工，導致農民流失現象，給糧食生產安全造成了一定的挑戰。為了積極響應中央政策號召，確保糧食生產的穩定，部分地方政府通過村“兩委”組織雇用人員耕種田地。然而，這一舉措未能適應農民進城的新形勢進行相應調整，致使土地難以實現規模化經營，農業現代化程度不高。這不僅阻礙了農業新生產力的培育與發展，也對糧食安全構成了潛在威脅。第三大卡點是主體功能區規劃未及時修編。當前存在一種現象，即擁有建設用地指標的城市未能充分利用這些指標進行實際建設項目，而需要建設項目推進的城市則面臨建設用地指標不足的問題。盡管在短期內，省級區域內部可以通過建設用地指標的交易來暫時維持項目的實施，但這種方式并不利于政府從長遠的視角進行發展規劃，且難以形成長期穩定的機制。
其四是技術要素流動的生產關系障礙。科技創新是促進新質生產力的核心要素。這方面第一大卡點在于對科技創新的認識。科技創新是一個涵蓋科學、技術及創新三個層面的綜合性概念，其范疇不僅局限于科學技術的革新。從科學理論的探索，到技術應用的開發，再到創新實踐的推動，這三者之間形成了一個緊密相連、相互促進的有機整體。在此進程中，科學研究、技術研發以及創新活動各自遵循著獨特的邏輯軌跡，展現出不同的特性與價值。科學研究作為公共基礎事業，需要政府的持續投入與支持；技術研發則因其外溢性特質，可適度通過政策性補貼進行激勵；而創新則主要依賴于企業為主體的自主行動。若對這三者之間的關系產生混淆，不僅簡化了它們之間的區別和內在互動邏輯，而且不利于科技自立自強的實現，同時亦阻礙了技術要素的合理流動與優化配置。第二大卡點是對技術要素流動多層次性認識模糊。科研成果的轉化過程實則涵蓋了三個遞進層次：首先是從基礎科學研究向應用基礎研究的轉化，其次是從應用基礎研究向具體應用技術發明的轉化，最終是技術發明成果向商業化或產業化的推進。將這一過程籠統地稱為科技成果轉化，顯然未能準確反映其內部各層次的具體內涵及相互之間的緊密聯系，導致認識上的模糊與不足。20世紀70年代美國航空航天局（NASA）就提出技術成熟度（Technology Readiness Levels，簡稱TRL）概念，1995年發布的《TRL白皮書》[13]中確定了9個等級，2005年進一步修訂，將這9個等級分為ABC三個里程碑，精準描述了技術要素流動軌跡。可以在一定程度上避免多層次的認識模糊。第三大卡點是缺乏科技普查制度。我國科技統計目前主要側重于成果匯報，而對潛在問題的揭示相對較少，當前尚未建立完善的科技普查機制，這使得我們無法對產業關鍵核心技術的實際狀況進行全面而準確的把握，亦難以在全社會范圍內形成統一的認知。第四大難點在于科學研究的最前沿成果未能有效轉化為技術研發的實際應用。雖然大量前沿科學論文在國際期刊上發表，為技術發展提供了重要的理論支撐，但我國仍有相當數量的工程師面臨閱讀外文論文的困難，或無法及時接觸到前沿基礎研究和應用基礎研究的最新成果，這在很大程度上限制了他們在基礎研究前沿上探尋應用基礎研究和技術開發的能力。
其五是數據要素流動的生產關系障礙。數據已成為信息化時代的產物，并轉化為智能時代的關鍵要素，是推動以人工智能為重要內容的新一代生產力發展的重要基礎。數據要素流動的第一大難點在于數據確權。2023年8月，財政部制定印發了《企業數據資源相關會計處理暫行規定》（財會〔2023〕11號），自2024年元月1日起正式實施。然而，鑒于數據通常在多個主體間于業務合作過程中被平行采集與持有，確定相同數據持有主體的權利歸屬成為了一個亟待解決的難題。此外，由于現行法律法規在此方面的滯后性，加之數據加密、追蹤溯源、權限控制等技術的復雜性，這一問題的解決面臨諸多挑戰。第二大難點是數據價值評估。由于數據資產特殊性，影響其價值的因素較多，交易中的數據價值評估難度大；數據的價值需通過與應用場景的結合方能得以體現，尤其在涉及多方參與的業務中，數據價值如何切割分配尤為復雜；在評估數據資產預期收益的過程中，我們需認識到其組成部分的收益貢獻具有差異性，故而數據資產的界限通常顯得相對模糊。數據資產的真正價值通常需在特定的應用場景中才能顯現，因此，在數據資產被利用之前，其價值的精確評估往往難以實現。第三大難點在于數據安全。我國連續出臺了多部相關法律，包括2017年生效的網絡安全法（CSL）、2021年生效的中國數據安全法（DSL）和個人信息保護法（PIPL）等，共同構成了中國數據隱私保護制度。歐盟2018年開始執行《通用數據保護條例》（GDPR），歐盟和美國開始研究聯合解決方案即隱私盾2.0（Privacy Shield 2.0）。關于數據要素的有效流動，這些法律規定呈現出一種“雙刃劍”的特性。其對于以人工智能為代表的新質生產力的推動作用或抑制效應，目前仍處于尚未形成明確結論的階段。在審視相關法律框架時，我們需以嚴謹、理性的態度進行深入分析，以全面評估其對新質生產力發展的潛在影響。
加快構建適應新質生產力發展的新型生產關系
創新是驅動發展的第一動力，改革既是發展的動力，也是創新的動力。改革開放以來，中國成功地開辟了一條漸進式改革道路，當前改革進入深水區，需要解決的問題更加復雜和艱巨。在此背景下，需要系統總結改革的經驗與教訓，更加注重系統集成，更加注重突出重點，更加注重改革實效。
改革本質上是一種新的制度安排，需經過系統化的頂層設計，以破解“放亂收死”的難題。為進一步解放和發展社會生產力、增強社會活力，特別是要發展新質生產力，必須進一步全面深化改革，形成與之相適應的新型生產關系。針對以上有關生產要素有效流動存在的深層次問題，需找準改革的發力點和突破口，加快構建新型生產關系。
改革要處理好公平與效率的關系
改革開放后的一段時間，我國在體制機制改革的過程中，主要側重于效率的提升，而在公平性的考量上略顯不足，這在一定程度上導致了收入分配的差距。進入新時代，我們如期完成脫貧攻堅目標，在公平性問題上取得了顯著的成果。然而，值得注意的是，城鄉之間的差異仍然存在，這些問題屬于深層次的改革挑戰，需要我們持續努力加以解決。惠民生、暖民心、順民意，要在制度設計上下功夫，做到公平的制度性保障，是贏得民心、惠及民生的大事，在就業、增收、入學、就醫、住房、托幼養老以及生命財產安全等方面，解決好老百姓急難愁盼的問題。使改革能夠讓人民群眾有更多獲得感、幸福感、安全感，前提是要有“公平感”。增強公平感，是穩定人心、團結奮斗的重要改革任務。因此，圍繞著城鄉一體化方面要“敢碰硬、動真格”的改革。減少了體制性障礙，就會大幅度降低制度成本，更能夠釋放出發展新質生產力的能量，效率也會進一步提升。
改革要處理好政策的臨時性與正式性的關系
黨的十九屆三中全會明確指出，“既發揮法治規范和保障改革的作用，在法治下推進改革，做到重大改革于法有據，又通過改革加強法治工作，做到在改革中完善和強化法治。”[14]黨的二十屆三中全會繼續強調“法治是中國式現代化的重要保障”[15]。政策治理是短期的和調節性的。改革開放以來，我國采取漸進性改革策略，“摸著石頭過河”，其中不少運用的是臨時性或短期的政策治理模式。政策治理的優勢就是“走錯了”可以很快糾正；劣勢在于短期性，可能導致“趕上了政策就抓住了機會和利益，趕不上政策時間段就失去機會和利益”，容易造成短期行為，增加不確定性。此類不確定性對于投資以發展新的生產力，以及激發消費行為，均存在預期不足問題。隨著中國特色社會主義制度體系逐步走向成熟，要盡可能地完善中國特色社會主義法治體系，使權利和責任都能夠以法律形式固定下來，尤其是財產所有權需要明確，提供穩定預期。
改革要處理好政府與市場的關系
黨的二十屆三中全會強調：“必須更好發揮市場機制作用，創造更加公平、更有活力的市場環境，實現資源配置效率最優化和效益最大化，既‘放得活’又‘管得住’，更好維護市場秩序、彌補市場失靈，暢通國民經濟循環，激發全社會內生動力和創新活力。”[16]市場和政府二者是有機統一的，不是相互否定的，不能把二者割裂開來、對立起來。充分發揮經濟體制改革的牽引作用，堅決破除各方面體制機制弊端，建立高水平社會主義市場經濟體制，是改革必須啃下的“硬骨頭”。應減少過度依賴政策干預的做法，更多地依托法律手段來解決問題。同時，政府應避免過度借助國有企業或投融資平臺企業深入參與資源配置和市場競爭，以確保市場在資源配置中發揮決定性作用。中國作為擁有全球最為統一的法律和稅收制度的市場體系，其在構建統一大市場體系時，所面臨的挑戰并非源于地域性的分割，而是更深層次的體制機制分割。為了確保市場在資源配置中發揮決定性作用，唯有通過深化改革的系統性解決方案，才能有效克服這一難題。在宏觀經濟領域以及存在市場失靈現象的領域，政府的作用應得到更為充分的發揮。然而，部分地方政府在執行過程中有時會出現“層層加碼”的現象，即通過增加額外要求來表示對上級指令的貫徹執行力度，或者采取形式主義的方式來降低工作難度和貫徹成本。此外，由于地方政府在轉型發展中承擔著重大責任，地方干部無論面對何種問題，都需要承擔風險，因此部分干部會傾向于對各種大小事務進行全面管理，這在一定程度上導致了政府與市場之間的邊界模糊。因此，為了明確政府和市場各自的職責邊界，需要更加理性地界定政府在宏觀經濟調控和市場監管方面的角色定位，避免過度干預或監管缺失的問題。當遇到工作任務增加和用人需求不足之間的矛盾，一些部門采取引入編外人員作為輔助執行力量的做法，使得政府機構規模逐漸膨脹，亟需通過深化改革的途徑，對其結構進行優化與調整。同時，在企業及企業家作為新質生產力發展的重要驅動力量的背景下，政府需扮演深化改革、調整生產關系的主要角色，雙方職能需保持清晰界定，避免產生職能錯位的現象。
改革要處理好中央和地方的關系
在諸多改革事項中，財稅體制改革無疑是一項重要議題。改革開放以來，財稅體制經歷了“分灶吃飯制度（地方包干制）”到“分稅制”的改革，相伴而來的是財權、事權到人事權改革，一直在探尋集權與分權的平衡。其中，財權是基礎，國地稅分稅體制，使得“財權”和“事權”不能夠很好匹配，地方政府在面臨發展挑戰時，因資金匱乏，不得不依賴“跑部錢進（財政轉移支付制度）”“土地財政”“平臺融資”等途徑籌集地方建設資金。當土地財政因房地產業收縮無法維系，平臺融資被管控，地方政府即便有意作為，亦因資金匱乏而步履維艱。要做到“央地集分平衡”，財稅體制改革是核心所在，這是調動地方積極性的重要改革之舉，改革任務艱巨。與財稅體制改革相伴而生的是行政體制改革，條條分割、塊塊分割和條塊分割都是行政體制不合理的表現，各地方政府通過創新建立實體平臺型行政體制（政務大廳）和網絡型平臺體制（如一卡通和網上辦），在某種程度上確實起到了緩解條塊分割的積極作用。然而，若要徹底解決行政體制層面的問題，必須依靠頂層設計進行統籌規劃和系統集成。特別是在數字時代背景下，探索科層制行政體制向新模式轉型的新路徑顯得尤為重要。在產業政策實施的央地關系方面，需注意到，全國統一的產業規劃和產業政策在實際執行過程中，有可能引發部分地區產業結構的高度相似，進而阻礙“因地制宜發展新質生產力”的推進。當統一的產業規劃或政策出臺后，若各地競相追逐政策紅利，無疑會導致產業過剩的局面。針對此問題，需要以嚴謹、理性的態度，深入研究和精心謀劃相應的改革方案。
改革要處理好“破”和“立”的關系
習近平總書記強調：“各地要堅持從實際出發，先立后破、因地制宜、分類指導。要根據本地的資源稟賦、產業基礎、科研條件等，有選擇地推動新產業、新模式、新動能發展。”“先立后破”，這是實踐經驗的科學總結，也是解決改革發展穩定一系列問題的重要方法論，這一重要論述，為發展新質生產力、推動經濟社會高質量發展指明了方向。改革就是“破”“立”并舉的行為過程，“破”不是完全否定，“立”也不是沒有繼承而是守正創新。改掉不適應新時代發展要求的制度規則，就是建立有利于新質生產力發展的新型生產關系。要在堅持中發展，在發展中完善，敢于創新，深化理論創新、推進制度創新。中國特色社會主義制度就是在不斷創新完善中發展的，是一條中國自主探索的發展道路，沒有樣板，沒有參照系，必須秉承以人民為中心、為人民服務的理念和宗旨，順應生產力發展大趨勢，持續不斷地通過改革來調整生產關系。過去的漸進性改革大都是“單點”突破，新時代以來特別強調頂層設計的全局觀念和系統思維謀劃，從這一層面來看，處理好“破”和“立”的關系難度更大，任務更加艱巨。深化改革要了解中國特色社會主義建設偉大實踐中的真實需要，要了解廣大人民群眾的內在呼聲。當今新質生產力已經在實踐中形成并展示出對高質量發展的強勁推動力、支撐力，新質生產力屬于新生事物，處于發展的初期階段，在一些領域尚未形成完備的制度規定，也缺乏明確的法律保障。如何“立”成為重要的新課題，究竟如何以法律形式構建起新型生產關系，保護和促進新質生產力發展，成為亟待解決的難題。如何防止出現英國19世紀“紅旗法案”這樣阻礙新質生產力發展的制度出現，需要深入謀劃，積極主動，明確優先順序并適度超前部署。
習近平總書記提出：“推進經濟體制改革要從現實需要出發，從最緊迫的事情抓起，在解決實踐問題中深化理論創新、推進制度創新。”[17]當前最緊迫的任務是抓住新一輪科技革命和產業變革機遇，加快發展新質生產力，推動高質量發展，這是關系到強國建設、民族復興的大事。必須通過全面改革，加快形成同新質生產力更相適應的生產關系，促進各類先進生產要素向發展新質生產力集聚。
注釋略
【本文作者為中國科學技術大學管理學院教授，創新研究中心主任】
責編：馮一帆／美編：石 玉