摘 要:黨的二十屆三中全會《決定》對營造市場化、法治化、國際化一流營商環境作出新的部署。落實這一部署要求，需以制度建設為主線推進深層改革，加快完善市場經濟基礎制度，打造更公平有活力的市場環境；支持企業科技創新，打造有利于新質生產力發展的創新環境；圍繞高效辦成一件事，打造標準規范便利的政務服務環境；強化法治保障，打造透明公正可預期的法治環境；擴大制度型開放，打造包容共贏的開放環境。
關鍵詞:全面深化改革 營商環境 制度安排 推進路徑
【中圖分類號】F2 【文獻標識碼】A
黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》（下文簡稱《決定》），強調“營造市場化、法治化、國際化一流營商環境”，并作出改革新部署，提出新要求，明確了在新的起點上繼續優化營商環境的重點方向、制度安排和改革舉措。學習領會和貫徹落實這些部署要求，對于以良好營商環境穩預期增信心，激發各類經營主體活力，塑造開放型經濟新優勢，助力高質量發展，具有重要意義。
營商環境是對企業活動有重要影響的制度性條件，涵蓋市場準入、生產經營、市場競爭、要素使用、投資融資、企業退出等領域和環節，包括市場環境、政務服務環境、法治環境、開放環境等方面，事關企業生存發展、資源要素配置和國家經濟增長。黨的十八大以來，我國通過改革不斷優化營商環境，取得顯著成效。以市場準入為例，市場準入負面清單事項從2016年試點版的328項，到2018年全面實施版的135項，再到2022年版的117項，目前實行的2022年版市場準入負面清單規定的禁止準入和許可準入事項，相比2016年試點版清單縮減64%。[1]不斷放寬準入門檻，促進了經營主體增長和投資創業。世界銀行評估報告顯示，中國營商環境的全球排名從2013年的96位躍升到2020年的31位，是實施相關改革最多的國家之一。同時也應看到，與企業期盼相比，與國際一流水平相比，目前營商環境還存在差距，比如市場體系仍不健全，激勵企業創新不足，法治保障還不到位，開放程度有待提升，政府與市場關系尚未完全理順，等等，需要通過改革才能解決。
優化營商環境永遠在路上。這是促進企業成長壯大和高質量發展的需要，也是轉變政府職能、推動有效市場和有為政府更好結合的關鍵一環。加快打造一流營商環境，需突出問題導向，以制度建設為主線，從五個層面著力推進。
完善市場經濟基礎制度，打造更公平有活力的市場環境
產權保護、市場準入、市場競爭、社會信用等市場經濟基礎制度，是市場經濟有效運行的保障，也是市場化營商環境的制度之基。近些年來，我國不斷加強市場經濟基礎制度建設，適應市場經濟的制度框架基本確立，但與構建高水平社會主義市場經濟體制的要求相比，仍存在制度不完善、競爭條件不公平、要素流動不暢、經營主體活力不強等問題。有鑒于此，黨的二十大報告提出，“完善產權保護、市場準入、公平競爭、社會信用等市場經濟基礎制度，優化營商環境”。在此基礎上，黨的二十屆三中全會《決定》又將市場信息披露制度、商業秘密保護制度、企業退出制度等也一同列入需要完善的基礎制度，強調要創造更加公平、更有活力的市場環境，既“放得活”又“管得住”。為此，需要深化體制機制改革，加快完善市場經濟基礎制度體系。
第一，完善市場準入制度，促進投資創業。開放透明、平等競爭、監管到位的市場準入制度，是市場化營商環境的重要特征。新的改革著力點有三：一是市場準入負面清單制度。落實“全國一張單”，一單盡列，“非禁即入”，深入破除清單之外的市場準入壁壘，如各種準入類許可、準入條件和“玻璃門”“旋轉門”等隱性門檻，便利各類經濟主體平等進入。二是新業態新領域市場準入環境。這需要建立分領域分行業市場準入標準和企業登記制度，便于新技術新產品新業態的市場應用。三是注冊資本認繳登記制度改革。實行依法按期認繳、實繳出資信息強制公示，以防止虛假出資、注冊空殼公司、商業欺詐等行為。
第二，完善公平競爭制度，激發市場活力。公平的市場競爭可有效激發市場活力，促進企業創新、成本下降和優勝劣汰，實現資源配置效率最優化。有關制度安排包括：一是健全公平競爭審查制度。強化《公平競爭審查條例》剛性約束，防止濫用權力干預或限制市場公平競爭，破除不當競爭、地方保護和市場分割等行為。二是規范地方招商引資。應明晰財政獎補、稅收返還、土地出讓等優惠政策實施界限，嚴禁違法違規給予政策優惠行為，防止“內卷式”競爭，使各地招商引資從“比拼優惠政策”向”比拼營商環境”轉變。三是優化招投標和政府采購制度。對各類企業平等對待，建立統一規范、信息共享的招標投標和政府、事業單位、國有企業采購等公共資源交易平臺，實現項目全流程公開管理。
第三，完善產權保護制度，形成良好預期。歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度，才能依法保護各種經濟組織和公民財產權，形成良好的預期。為此，一是需健全產權法律法規，明晰各類產權歸屬，依法平等長久保護各種所有制經濟產權。二是建立知識產權綜合管理體制，如加強專利、商標、地理標識的集中統一管理等。三是加強產權執法司法保護，對侵犯各種所有制經濟產權和合法利益的行為實行同責同罪同罰。
第四，完善市場信息披露制度和商業秘密保護制度，防止不當競爭。這對于解決信息不對稱、不正當競爭等問題，維護交易者、消費者權益和市場正常運行，有著積極作用。需要進一步完善企業信息披露的規則、內容、平臺和保障機制，出臺商業秘密保護的法律法規，研究建立有針對性的監管措施等，為經營主體提供合規指引。
第五，完善社會信用體系和監管制度，防范化解風險。一是健全社會信用制度體系，如信用征集、評價、增信、共享制度，實行守信激勵和失信懲戒等。二是完善信用修復機制，如建立統一便利的企業信用修復系統和線上操作平臺，分類分級的修復標準，修復結果的共享互認，鼓勵經營主體及時恢復社會信用。三是建立以信用為基礎的新型監管機制，根據企業信用風險實施差異化管理，配置監管力量和檢查頻次，提高監管成效。
第六，完善企業退出制度，重新配置資源。企業公平競爭、優勝劣汰是市場機制的重要功能，可使無生存能力的企業及時退出或重組，重新配置資源要素。針對企業退出規則不健全，破產案件審理周期長，財產清償率低、成本較高等難題，需綜合平衡經濟、法律和社會效果，健全企業破產機制，探索建立個人破產制度，完善企業注銷制度，以及相應的強制退出和簡易退出辦法，使無存續能力的企業依法合規及時退出市場。
支持企業科技創新，打造有利于新質生產力發展的創新環境
新質生產力是創新起主導作用，由技術革命性突破、生產要素創新性配置、產業深度轉型升級而催生的先進生產力。企業是科技創新和產業升級的實踐主體和連接主體，科技成果轉化、要素創新配置、產業轉型升級，都要靠企業特別是創新型企業來完成。也就是說，發展新質生產力必然要求發揮企業創新主體的作用。黨的二十屆三中全會《決定》要求“強化企業科技創新主體地位”，因地制宜發展新質生產力。適應時代發展要求，營商環境作為企業生存發展的沃土，應當在支持企業創新、新質生產力發展方面發揮更積極的功能作用。這需要著力打通企業創新發展的堵點卡點，使先進生產要素向創新型企業流動聚集，催生新產業、新模式、新動能，促進新質生產力發展。
在市場準入領域，可通過優化行政許可、資質資格、檢驗檢測和企業登記制度，破除新業態新領域的市場準入障礙，便利數字產品、綠色能源、生物醫藥等新技術新業態新產品進入市場，培育壯大創新型企業。
在要素使用領域，強化企業創新主體地位，推動人才、技術、資本、知識、數據等先進生產要素向創新型企業匯聚，提升全要素生產率。一是鼓勵支持企業科技創新，如推進企業主導的產學研深度融合，從財稅等方面鼓勵企業增加研發投入，支持企業牽頭或參與國家科技攻關和實施專項。二是以科技創新帶動產業創新，促進新技術產業化，如支持企業用高新技術實現產業轉型升級，推動企業數字化轉型。三是推進科技金融改革，推動創新、產業、金融的融合聯動，拓展企業科技創新的融資渠道，建立健全知識產權質押融資、多元風險分擔機制，完善耐心資本、風險投資等激勵機制，培育更多的科創型企業、瞪羚企業、獨角獸企業。四是改進企業科技人才培養和激勵機制，釋放科技、研發等專業技術人員活力和潛力，發揮科技人才的關鍵作用。
在市場監管領域，強化“保護知識產權就是保護創新”的理念，針對“侵權易維權難”“劣幣驅逐良幣”等突出問題，建立有效的知識產權保護制度和監管制度，依法懲處侵犯知識產權、商業秘密等違法行為。對新業態新模式堅持包容審慎監管，探索“量體裁衣”、沙盒式、觸發式監管等新型監管模式，為企業留出試錯容錯空間。
在服務企業領域，更加注重營造新技術產業化規模化的“孵化器”“助推器”，如建立行業共性技術平臺、政府投資基金、數據基礎設施、技術創新事項辦理制度、擴大政府采購創新產品、加大財政稅收優惠等，培育壯大科創領軍企業、專精特新中小企業。
強化法治保障，打造透明公正可預期的法治環境
法治是最好的營商環境，可有效增強營商環境透明度、公正性和可預期性，依法平等保護各類企業權益，起到固根本、穩預期、利長遠的作用。近年來，我國法治化營商環境建設邁出重要步伐，相關法律法規、執法監管和司法保護制度逐步完善，同時也面臨不少亟待解決的問題，比如一些領域政策變化讓企業無所適從；一些地方存在執法檢查過多過繁、多頭執法、重復檢查、趨利性執法、“一刀切”執法等問題；涉企司法訴訟漫長、審判執行困難、成本高效率低等現象依然不同程度存在。黨的二十屆三中全會《決定》強調“全面推進國家各方面工作法治化”，并對營商環境法治建設提出新的要求。落實《決定》要求，應以問題為導向，協同推進立法、執法、司法和守法各環節改革，加快打造法治化一流營商環境，為各類經營主體提供公正、平等、可預期的法治保障。
在立法上，統籌推進營商環境領域法律法規的立改廢釋，重點加強新興經濟、產權保護、公平競爭、企業破產等領域立法，如抓緊出臺民營經濟促進法，修訂對外貿易法、破產法等，保障各類經營主體依法公平參與市場競爭，平等使用生產要素，同等受到法律保護。
在執法上，堅持依法行政，規范涉企行政執法監管。一是推動市場監管規則統一。順應統一市場趨勢，建立基礎性、通用性的市場監管規則和標準，推行跨部門跨領域聯合執法，著力解決監管規則不完善、執法標準不統一等問題。二是規范涉企行政檢查。針對多頭執法、逐利執法、行政檢查過多過頻，影響企業正常生產經營等問題，綜合運用信用監管、隨機抽查、智慧監管、信息共享互認和聯合執法等舉措，規范執法方式，減少行政檢查頻次。例如，上海市2024年實施監管執法提質行動，提前公開各部門年度行政檢查計劃，對同一監管對象探索實行跨部門聯合檢查，原則上每年不得超過兩次。[2]第三，明確行政裁量權基準。綜合權衡有關因素，研究確定行政處罰的種類和范圍，細化量化裁量的標準、幅度和處罰尺度，避免過罰失衡、小過重罰、類案不同罰、以罰代管等行為。
在司法上，建立公正高效的涉企司法保護制度，為各類經營主體提供同等司法保護，讓企業和公民在每一個司法案件中都感受到公平正義。一是健全司法公開、公正審判等司法保護制度，防止一些地方利用行政、刑事手段干預經濟糾紛，如健全案件審理、申訴、復核、重審等司法保護機制，健全依法甄別糾正涉企冤錯案件機制。二是深化涉企司法案件繁簡分流改革，創立更加簡易便捷的司法訴訟機制，縮短訴訟周期，解決司法訴訟成本高效率低等問題。三是深化審判權和執行權分離改革，從根本上解決司法判決“執行難”“財產變現難”等難題，維護司法公正和公信力。
在守法上，一方面推動政府帶頭守法踐約，不得以政策調整、機構變動或人員調整為由，“新官不理舊賬”。另一方面推動經營主體依法合規經營，重諾守信，對無故違規毀約、不守合同、拖欠賬款等違法失信行為，建立相應的懲戒和賠償制度。
圍繞高效辦成一件事，打造標準規范便利的政務服務環境
利企便民、便利高效的政務服務，可便于企業辦事興業，降低制度性交易成本，幫助經營主體合規發展。一個地方營商環境如何，很大程度上要看企業和社會對政務服務的感知體驗。黨的十八大以來，各地方各部門大力優化政務服務，推進流程再造和方式創新，如一站式服務、一網通辦、線上線下一體化服務等，增強了企業的獲得感，同時也面臨一些新情況新問題，如服務標準不統一、線上線下不協同、數據共享不充分、服務平臺功能不全、區域間服務水平參差不齊等，因而需要對各地各部門的成功做法加以總結提煉，系統集成，上升為標準化的服務模式普遍推廣適用。黨的二十屆三中全會《決定》強調“促進政務服務標準化、規范化、便利化”，明確了進一步優化政務服務的關鍵點和著力點。為此，需強化改革引領和數字賦能雙輪驅動，圍繞高效辦成一件事推進政務服務標準化、規范化、便利化建設。
推進政務服務標準化，主要是明確政務服務事項、流程和方式的基本標準，如具體明確每個服務事項的申辦材料、受理條件、辦理流程、辦結時限等，在全國或區域范圍內統一實施。操作上，可在建立國家標準的基礎上，推動地方和部門對接和細化各自的政務服務標準，增強引導性和確定性，實現同一事項無差別辦理、同標準服務，高效辦成一件事。
推進政務服務規范化，意味著統一規范審批服務、服務場所辦事服務、線上服務、線上線下融合服務和服務評價等。例如,電子證照頒發和應用，應有統一的規范和技術驗證手段等，各部門各地方辦事互認共享，不能這里認那里不認，時靈時不靈。
推進政務服務便利化，要求以“高效辦成一件事”為抓手，為企業和公眾提供更加便利高效的服務。進入數字時代，充分運用云計算、大數據、人工智能等新一代數字技術，推動政府數字化轉型和服務事項集成式辦理，拓展數字應用場景，實現網上辦、掌上辦、碼上辦、異地辦等，提供更多主題式、套餐式、集成式服務。例如，以國家政務服務平臺為總樞紐、覆蓋全國的一體化在線政務服務平臺，推動政務信息聯通共享，線上線下服務融合發展，各地區、各部門、各層級業務協同，更大范圍實現“一網通辦”。再如，北京市推動“一件事”集成服務改革，業務和技術雙軌推進，目前已推出新生兒出生、企業注銷等62個高頻場景，2024年以來月平均辦理量約為40.5萬件，創新經驗獲得國務院辦公廳點名表揚，向全國推廣。[3]
擴大制度型開放，打造包容共贏的開放環境
規則、規制、管理、標準等制度型開放，是高水平對外開放的重要特征，也是國際化一流營商環境的體現，對于提升對外開放水平，增強中國市場的吸引力和國際競爭力，吸引更多國際資源要素，助力高質量發展，具有重要作用。黨的二十屆三中全會《決定》提出“堅持以開放促改革”，“穩步擴大制度型開放”，“主動對接國際高標準經貿規則”，在相關領域實現制度規則相通相容，“打造透明穩定可預期的制度環境”。打造國際一流營商環境，需要通過對標國際加快制度型開放，推動由商品要素流動型開放向制度型開放的轉變，為促進貿易投資提供包容相通、合作共贏的開放環境。
第一，推進制度型開放。主動對接國際高標準經貿規則，在產權保護、產業補貼、環境標準、勞動保護、政府采購、電子商務、金融等領域實現制度規則相通相容，以更高水平開放和國際化營商環境提升中國市場的吸引力和競爭力。
第二，優化外商投資環境。一是進一步縮減外資準入負面清單，擴大鼓勵外商投資產業目錄，落實制造業領域外資準入限制措施“清零”，有序擴大電信、互聯網、教育、文化、醫療等領域開放，推出新一輪服務業擴大開放試點舉措。二是完善外商投資管理體制，保障外資企業在要素獲取、資質許可、標準制定、政府采購等方面的國民待遇。三是深化外貿體制改革，推進通關、稅務、外匯等監管創新，拓展數字貿易、綠色貿易、服務貿易等新的增長點。
第三，完善外商服務保障制度。比如，繼續發揮外資企業圓桌會議制度的作用，充分聽取企業的意見建議，及時協調解決外企面臨的困難問題，依法保護外商投資權益。改善境外人員入境居住、醫療、支付等生活便利制度，提升外資服務水平。
【本文作者為中國行政管理學會研究員】
注釋略
責編：周素麗／美編：石 玉