【摘要】正確處理城鄉關系是推進中國式現代化的重要工作。當前，在推進中國式現代化的過程中，我國城鄉關系面臨三個方面的變動與挑戰：一是農村居民進城帶來的城鎮規模擴大和形態變化；二是鄉村要素流動帶來的“三農”面貌巨變；三是城鎮與鄉村的整體格局變化。在這種動態格局中，促進城鄉融合發展既要超越線性城鎮化思維，也要摒棄鄉村孤立建設思維，要將城鎮化推進與鄉村建設放在一起考慮，釋放城鎮與鄉村在現代社會中的差異化功能，實現城鄉功能互補。
【關鍵詞】中國式現代化 城鄉關系 城鄉結構對立 城鄉功能性融合
【中圖分類號】F299 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.21.008
【作者簡介】桂華，武漢大學社會學院教授、博導。研究方向為農村基層治理與中國土地制度。主要著作有《禮與生命價值——家庭生活中的道德、宗教與法律》、《中國土地制度的憲法秩序》、《農村土地制度與村民自治的關聯分析——兼論村級治理的經濟基礎》（論文）等。
黨的二十屆三中全會指出，“城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求”。黨的二十大報告指出，中國式現代化是人口規模巨大的現代化。長期以來，我國數億人口生活在鄉村，形成了以農為主的歷史傳統和經濟社會格局。農業人口減少、城鎮規模擴大是現代化必經的過程，城鄉關系變化不僅構成衡量現代化水平的重要標志，而且構成影響現代化推進的重要因素。目前，按照常住人口城鎮化率計算，2023年底為66.16%。然而，按照戶籍城鎮化率計算，2023年底為48.3%。[1]戶籍城鎮化率與常住人口城鎮化率還存在一定差距，大量人口處于“進城未落戶”狀態，我國城鎮化還存在不確定、不穩定因素。
從鄉村視角看，改革開放以來尤其是取消農業稅以來，在“以工補農、以城帶鄉”的政策導向下，我國“三農”工作取得了顯著成績，但是目前城鄉差距依然存在，鄉村面貌和農村基本公共服務與城鎮相較依然存在一定的落后和滯后，全面推進鄉村振興任務艱巨。從城鄉關系視角看，推進中國式現代化依舊面臨三個方面的變動與挑戰：一是農村居民轉移帶來的城鎮規模和形態變化；二是鄉村要素流動及其帶來的鄉村秩序變化；三是城鎮與鄉村的整體格局變化。在這種動態格局中，促進城鄉融合發展既要超越線性城鎮化思維，也要摒棄鄉村孤立建設思維，要統籌推進城鎮化與鄉村建設，釋放城鎮與鄉村在現代社會中的差異化功能。結合對我國現代化建設過程的梳理和對中國式現代化的前景展望，本文將提出并闡釋功能性融合的城鄉發展路徑。
我國城鄉關系的演變與形成
城鎮與鄉村作為兩類地理空間單元，屬于人財物的不同組合形態，在經濟基礎和上層建筑等方面都存在差異，并且古代城市與現代城市、傳統鄉村與現代鄉村，本身也存在很大的差異。與傳統農業時代相比，工業、商業等構成現代社會財富生產的主要形式，而在生產力進步的條件下，農業生產中的人力越來越多地由機器替代。城鎮化作為現代化的必由之路，意味著進入現代社會后只需要較少的農業人口就可以生產出可供全社會消耗的糧食和農產品，從農業領域解放出來的大量勞動力進入工業生產和商業活動中，出現一個國家和地區的農業人口減少、鄉村規模縮小和農業產值在全社會財富增加值降低的現象。現代化要經歷漫長的階段，城鎮化因此也是逐步推進的。歐美一些發達國家的工業化起步早，現代化已經達到較高水平，其城鄉關系已經進入了一個相對穩定的狀態。而我國正處于從中國式現代化全面推進強國建設、民族復興偉業的關鍵時期，城鄉關系還處于深刻變化中。
其一，城鄉關系變動是由生產方式改變推動的。新中國成立以來，我國經濟社會建設取得了巨大成就，以國內生產總值為例，1952年是679億元，其中第一產業342億元、第二產業141.8億元、第三產業194.3億元；1978年是3678.7億元，其中第一產業1018.5億元、第二產業1755.1億元、第三產業905.1億元；1978年第一二三產業在國內生產總值中分別占比為27.7%、47.7%和24.6%，到2022年調整為7.3%、39.9%和52.8%。[2]經濟總量提升和經濟結構的變化會引發勞動力、人口和其他要素在空間、行業上的重新配置，城鎮化是其必然結果。1978年全國82.1%人口生活在鄉村，17.9%的人口生活在城鎮，到2022年，全國65.2%的人口生活在城鎮，34.8%的人口生活在鄉村；在就業方面，1978年的全國就業中，第一二三產業分別占比70.5%、17.3%和12.2%，到2022年調整為24.1%、28.8%和47.1%；[3]在城鎮建設方面，2004年建成區面積為30406.19平方公里，2022年為63676.4平方公里。[4]總體來看，鄉村人口減少與農業在國民經濟中占比下降是同步發生的，新中國成立后的工業建設以及改革開放之后的經濟發展，為我國城鄉關系調整提供了基礎動力。
其二，城鄉關系變動受到政策因素的影響。新中國成立后不久，為了適應國際形勢和國內發展需要，我國確立了重工業優先的發展戰略，國家為了提取工業化資源，通過戶籍管理、統購統銷政策等構建起城鄉二元制度體系。[5]從新中國成立一直到改革開放前，我國城鎮化發展緩慢，是由于整個社會按照計劃經濟體制配置資源，城鄉之間的要素缺乏自由流動機制。改革開放之后，我國破除計劃經濟體制，開始發展商品經濟和社會主義市場經濟，人財物走向自由流動，城鎮化開始加速推進。進入21世紀，隨著我國加入世界貿易組織，中國制造業迅速占據全球市場，大量的農村人口作為優質勞動力源源不斷地流入城鎮，城鎮建成區面積不斷擴大，我國進入了“常住人口城鎮化”和“土地城鎮化”的階段。
其三，城鄉關系變動受歷史傳統的影響。我國具有悠久的農耕文化傳統，經過漫長的歷史過程，在人與土地緊密結合的基礎上，形成了“重土安遷”的文化心理習慣。探索現代化道路的實踐過程中，中國人的表層行為方式雖然發生變化，但是很多時候“鄉土性”[6]依然是人們作出行為選擇的底層基礎。這投射到城鎮化上就表現為：在城鎮化還沒有完成的階段，全社會就已經開始關注“鄉愁”寄托的問題。城鎮化本質是“人財物的集聚”，涉及居住地的選擇、人口與土地關系的重新構建、進城人口退休后的養老安排等。
持續的經濟發展為城鄉關系調整提供內在動力，政策改革為城鄉關系調整提供了外在條件，文化傳統影響了城鄉關系變動中人的行為邏輯。在上述三重因素的作用下，我國城鄉結構發生變化，相對于鄉村來說，城鎮不僅變成我國財富生產、人口流動和要素集聚的主要空間，而且其所代表的現代生活方式，也會以人口返流、物流下鄉和現代信息技術傳播等方式反哺鄉村發展，使得在鄉農村居民開始接受現代思想觀念，改造鄉村的日常生活形態。
結構對立視角下的城鄉發展問題
《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》指出，城鎮化是現代化的必由之路，“是伴隨工業化發展，非農產業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的自然歷史過程”。[7]改革開放以來，我國現代化建設事業包含了城鎮化的不斷推進，當下的城鄉關系既是現代化建設的成果，也是進一步推進現代化建設的基礎。不過，站在城鎮化推進的角度來定義現代化，有時會產生對現代化實踐的認識誤區。
一方面，將現代化等同于城鎮化，或者片面用城鎮化率指標來標識現代化。現代化作為工業革命以來的人類歷史進程，雖然與城鎮化聯系在一起，但是卻不能將現代化實踐化約為城鎮化。比較不同國家和地區的發展狀況來看，歐美一些發達國家已經實現了很高的城鎮化率，鄉村人口占比很少。不過，以拉美地區為代表的一些國家在城鎮化進入一定階段之后，其不僅沒有促進現代化，反而構成現代化的阻礙，國家發展掉入了中等收入陷阱。[8]不能將現代化等同于城鎮化，在城鎮化與現代化的關系中，現代化是“因”，城鎮化是“果”，或者說，現代化是比城鎮化更大的范疇。進一步來看，城鎮化本身也包含了豐富而復雜的內涵，人口在城鄉之間的分布比例變化，僅僅構成城鎮化的外觀形態之一，城鎮化背后還包含了經濟發展、產業結構、工業化水平、一個國家和地區在全球產業體系中的分工、社會大眾生活習慣和文化心理結構等因素，如果僅僅將城鎮化率當作衡量城鎮化發展水平甚至現代化水平的單一指標，就會帶來片面城鎮化和畸形城鎮化問題。
因此，理解現代化進程，不僅要有城鎮的視角，而且要有鄉村的視角。中國式現代化既表現為城鎮化的發展，也表現為“三農”問題得到解決和鄉村秩序的維護，城鄉關系而非單一城鎮化才是中國式現代化要解決的根本問題。改革開放以來，我國經濟社會建設取得巨大成就，在推進工業化與城鎮化的過程中，出現了城鄉發展差距日漸拉大等問題，到20世紀90年代后期，我國“三農”問題凸顯。在這一背景下，國家開始調整經濟社會發展政策，將“三農”工作定位為全黨工作重中之重。進入21世紀，國家不僅實施了以全面取消農業稅為代表的“三農”政策重大調整，而且采取了“以工補農、以城帶鄉”政策。黨的十六屆五中全會提出建設社會主義新農村，將其作為統籌城鄉經濟社會發展的基本舉措；黨的十六大提出要統籌城鄉經濟社會發展，要求“全面繁榮農村經濟，加快城鎮化進程”；黨的十六屆四中全會提出了“兩個趨向”的判斷；黨的十七大提出“形成城鄉經濟社會一體化新格局”；黨的十七屆三中全會要求“把加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局作為根本要求，堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針”；黨的十八屆三中全會提出“形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系”；黨的十九大確定鄉村振興戰略作為新時代“三農”工作總抓手，要求按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系；黨的二十大強調，“全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動”。進入21世紀以來，我國城鎮化進程加速，國家不斷調整城鄉政策，圍繞城鄉統籌發展、城鄉一體化發展、城鄉融合發展進行制度改革和政策創新，目的是構建適應我國現代化不同階段的城鄉關系變化。由此可見，我國的現代化事業從來就不是在單一城鎮化視角下開展的，中國式現代化不僅要推進城鎮發展，而且要開展鄉村建設，更重要的是要做到城鎮建設與鄉村發展的協調推進。
另一方面，認為現代化進程中的城鄉關系是單向推進的觀點，忽視了現代化進程的波動性。現代化與城鎮化緊密相關，高水平的現代化往往與高質量的城鎮化相關，高質量的城鎮化也是實現現代化的標志之一。不過，現代化的推進從來不是一帆風順的，并且，現代化的推進與城鎮化的開展并不是同步的。以新中國成立到改革開放這一段時期為例，我國城鎮化雖然相對滯后，但是我國在這段時期構建起了完整的工業體系，為我國現代化事業推進和改革開放后經濟社會發展取得舉世矚目成就奠定了堅實基礎。反觀拉美地區的一些國家，雖然城鎮化率很高，但是卻長期陷入發展困境。現代化與城鎮化都存在一定的波動性。具體來說，改革開放以來我國經濟保持了較高的發展速度，但是受國際形勢和產業轉型的影響，在不同時期出現了增幅的變化。當前，我國已進入高質量發展階段，國際環境出現不確定性，經濟增長速度也隨之出現下調。在不同的經濟發展階段，不僅人口轉移的速度發生變化，而且國家也會采取不同的城鎮化政策。
在宏觀經濟形勢變化和城鎮化政策調整的背景下，城鄉之間的人財物流動不是按照同一方向和同一速率進行。這意味著城鎮化不能按照某個外在機械標準推進。我國的城鄉關系調整，不僅表現為農村居民為了獲得更高的收入和更好的生活條件，自由進入城市勞動力市場和長期進城定居，而且也表現為農村居民在不同階段根據自身條件變化而選擇返鄉就業或生活。從整體結構上看，我國城鄉關系是彈性的；從個體選擇來看，農村居民參與城鎮化體現了個人意志和自由。我國在改革開放后四十多年間建立了數億人口從鄉村到城鎮，富有彈性和保護農村居民權益的城鄉關系，是我國城鎮化建設不斷推進的關鍵所在。
城鄉功能性融合的發展路徑
僅用城鎮化率來衡量現代化推進，或者將現代化理解為從鄉到城的單一演變過程，背后都是受線性思維支配。在這種線性思維下，鄉村與城鎮是空間上截然對立的兩個實體單元：鄉村是落后和傳統的象征，城鎮是現代文明的載體，城鎮替代鄉村是理所當然的過程。基于線性思維所設計的城鄉政策，存在兩個趨向：一是片面追求城鎮化率提高，采用激進政策將人口遷移到城鎮，忽視城鎮化背后的經濟條件，忽視人口轉移之后的就業問題和社會問題；二是以城市為模板來想象鄉村振興的未來圖景，在開展鄉村建設過程中，照搬城市規劃、設計和建設標準。從根本上看，這種線性思維沒有理清城鎮化與現代化的關系，也沒有認識到城鎮與鄉村的發展本質，用外部眼光來看待鄉村生活，用想象的鄉村和城市來替代現實中的鄉村和城市，在經濟社會建設中將城鎮與鄉村變成結構上的對立。這種線性思維沒有認識到我國城鄉關系的具體性，也不符合城鄉融合發展的要求。
本文提出與結構對立相區別的認識城鄉關系的思路，即從功能上區分城鄉關系，并從功能互補的角度探討城鄉融合發展問題。所謂城鄉功能性融合，是指城鎮與鄉村不僅體現為空間上的分割，而且構成現代社會的兩個基本功能單元，兩者的發展方向是基于功能的融合。在線性思維下，現代化表現為城鎮發展和鄉村的衰敗，現代化完成之后，鄉村要么徹底消失，要么成為社會變遷的殘余。在城鄉功能性融合視角下，現代化雖然會改變城鄉關系以及城鄉比例，但是卻不會造成鄉村的徹底消失。在當前或者未來較長的時期內，鄉村在構建我國現代社會體系中發揮不可或缺的功能，中國式現代化不是消滅鄉村的現代化。作為認識中國式現代化進程的一種視角，城鄉功能性融合的發展路徑包括以下四層內涵。
第一，從功能單元上區分鄉村與城鎮，并從功能發揮上定義城鄉關系轉型。傳統時期的經濟生產以農業為主，農業是財富的主要來源，勞動力主要分布在農業領域，鄉村在一個國家或地區中占主要比例，城鎮建立在農業和鄉村之上，鄉村文化在整個社會文化體系中也占據主導地位。進入現代化社會之后，工業替代了農業、機械替代了人力，城鎮及其生活方式在整個社會體系中占據主導地位。歐美一些發達國家的城鎮化已經達到了較高水平，不過依然保留著一部分鄉村功能。如果放到全世界來看，農業人口在全球人口中依然占據主要比例。也就是說，現代化雖然會改變一個國家或地區的城鄉比例，但是卻不會改變城鄉共存的局面。
第二，我國面臨的是人口規模巨大的現代化，現代化不會帶來鄉村的消失。我國所開展的14億人口規模的現代化事業，不僅沒有任何其他國家的成熟經驗可供參照，而且這一事業本身會帶來全世界格局的重大變化。一方面，我國現代化建設已經取得了一些成就，但是也還存在很多不足，包括人均收入與發達國家存在差距、在全球產業分工的高端領域還未形成全面優勢、科技創新還有待推進、“卡脖子”問題依然存在，等等。因此，以高質量發展全面推進中國式現代化，離不開城鎮化的繼續推進，相對于鄉村來說，城鎮更具有集聚效應，應當在產業升級、技術創新、突破“卡脖子”問題等方面發揮主要作用。另一方面，人口規模巨大的現代化雖然會帶來龐大單一市場的體量優勢，為構建國內國外雙循環發展格局提供條件，但是，人口規模巨大也會增加風險集聚。鄉村構成中國式現代化的“大后方”，為中國式現代化提供回旋空間，在城市承擔創新之外，構建了消除風險的“穩定極”。黨的十九屆六中全會強調要統籌發展和安全，黨的二十大提出以新安全格局保障新發展格局，鄉村在夯實社會穩定基礎方面發揮了重大作用。2019年中央一號文件明確指出，“在經濟下行壓力加大、外部環境發生深刻變化的復雜形勢下，做好‘三農’工作具有特殊重要性。必須堅持把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重不動搖，進一步統一思想、堅定信心、落實工作，鞏固發展農業農村好形勢，發揮‘三農’壓艙石作用，為有效應對各種風險挑戰贏得主動，為確保經濟持續健康發展和社會大局穩定、如期實現第一個百年奮斗目標奠定基礎”。
第三，中國式現代化正處于進行時，城鄉關系處于動態調整過程中。改革開放以來，我國城鄉關系發生深刻變化，隨著經濟社會體制改革，城鄉之間的要素流動加劇，農村勞動力開始外出務工，東部沿海一些地區出現本地農村居民就地城鎮化和外來務工人員增加的趨勢。進入21世紀，我國工業化和城鎮化加速，出現了全國范圍的農民工潮，數以億計的農村居民作為勞動力參與城鎮化進程。黨的十八屆三中全會提出，堅持走中國特色新型城鎮化道路，越來越多的農村居民開始在城市務工并定居城鎮，我國戶籍城鎮化率和常住人口城鎮化率都持續增高。2023年底，我國常住人口城鎮化率為66.16%，鄉村人口到城鎮就業或定居的趨勢依舊。我國戶籍城鎮化率為48.3%，戶籍城鎮化率明顯低于常住人口城鎮化率，超過15%的進城人口還未完成戶籍轉變，這反映了農村居民的城鎮化行為邏輯，也反映了我國城鎮化特點。按照常住達到半年的標準來統計城鎮化率，只刻畫了城鎮化的一個維度，實際上，城鎮化除了包含人口居住形態之外，還包括就業、生活習慣、思想觀念、家庭再生產等復雜內涵。如果將這些復雜因素都考慮在內，很多進城務工農民或在城鎮生活超過半年的農村人口，并沒有完成真正意義上的城鎮化。個體融入城鎮需要較長的時期，農村居民以家庭為單位進行城鎮化，往往需要兩代人以上的奮斗。我國城鎮化處于未竟狀態，一方面，我國城鎮化率有待進一步提高，城鄉之間的人口流動還將持續，城鎮規模、鄉村面貌和城鄉關系還將因為農村人口進城而發生變化；另一方面，對于按照常住超過半年標準統計的城鎮化人口，還面臨著在城鎮扎根、獲得穩定就業和順利進行家庭再生產的任務。在城鎮化“增量”提升和“存量”變化的背景下，我國城鄉關系暫時還無法固定下來。
第四，站在實現中國式現代化遠景目標的角度看，鄉村承擔著不可替代的功能。黨的二十大明確了分兩步走的總的戰略安排：“從2020年到2035年基本實現社會主義現代化；從2035年到本世紀中葉把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國。”[9]其中，到2035年的發展總目標包括基本實現城鎮化、農業現代化，農村基本具備現代生活條件。按照鄉村振興戰略規劃，到2050年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現。然而，這不意味著城鄉消除客觀差別。也就是說，等到全面建成社會主義現代化強國時，我國仍將保留城鎮與鄉村兩類社會單元，且鄉村的功能發揮也構成中國式現代化的有機組成部分。具體而言，站在中國式現代化遠景上看，鄉村至少還會有三項基本功能：一是生產農產品和保障糧食安全，滿足廣大人民日益豐富的物質生活需求。二是提供生態保障，黨的十八大提出了統籌推進“五位一體”總體布局的戰略目標，實現生態文明是推進中國式現代化的基本組成部分。與城鎮相比，鄉村不僅空間廣闊，與自然貼近，而且代表著低能耗生活方式，包含綠水青山鄉村在生態文明建設中發揮重要功能。三是文化功能。中國式現代化是物質文明和精神文明相協調的現代化，推進現代化要“傳承中華文明”。習近平總書記指出，“鄉村文明是中華民族文明史的主體，村莊是這種文明的載體，耕讀文明是我們的軟實力”。[10]隨著現代化的推進，中華文明和我國文化傳統會被激活、創新和轉化，鄉村構成傳承和發揚中華文明的重要載體。
城鄉功能性融合實踐
相較于將城鄉變成截然對立關系的線性現代化思維，功能融合視角下在現代化進程中城鎮與鄉村兩者不可偏廢，并且城鄉關系不是固定的而是動態的，包括人口遷徙在內的現代化進程具有往復性和波動性。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出：“必須統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，全面提升城鄉規劃、建設、治理融合水平，促進城鄉要素平等交換、雙向交流，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展。”[11]筆者認為，推進城鄉融合發展關鍵是要通過鄉村振興來提升鄉村在現代化過程中的功能發揮，并通過新型城鎮化推進來增強城鎮的負載能力，使得城鎮與鄉村分別變成促進經濟社會發展和滿足人民群眾生活需求的功能單元。在具體實踐中，推進城鄉功能性融合需要注意以下七個方面的問題。
第一，正確認識城鄉“二元”結構。在線性現代化思維下，現代化被認識為城鎮擴大與鄉村縮小的簡單過程，否認鄉村現代化也是現代化的基本維度，認為鄉村生活一定落后、農村居民生活一定比市民生活差。在這種認識誤區下，城鄉變成對立關系，城鄉“二元”變成了互不兼容的對立結構。進入21世紀以來，國家先后作出了統籌城鄉發展、促進城鄉一體化和推進城鄉融合發展的政策安排，針對的就是“城鄉二元體制”。新中國成立之后，為了解決工業化和現代化所面臨的資源短缺問題，我國建立起“城鄉二元體制”，城市和鄉村按照不同方式管理，城鄉之間的要素和人口流動受行政影響，農村居民與城市居民享受不同的社會保障待遇。“城鄉二元體制”最直接的功能是從農村提取了大量的農業剩余用于支持工業建設。改革開放之后，市場在要素配置中所發揮的作用越來越大，我國城鄉關系也逐步進入受社會主義市場經濟體制支配的階段，改革開放后的城鎮化是由農村人口參與市場就業和選擇自由流入城鎮所帶來的。改革開放以來，我國逐步建立和完善了社會主義市場經濟體制，構建了全國統一的大市場，改革了人口管理和戶籍制度，建立了有利于農村居民外出就業和自愿選擇進城的制度。總體來看，改革開放以來，我國鄉村與城鎮存在的“體制性”差異越來越小，城鄉政策“并軌”程度越來越高。尤其是進入21世紀之后，隨著農業稅費取消和支農惠農政策的實施，我國逐步進入了“保護型城鄉二元結構”。[12]
所謂“保護型城鄉二元結構”是指，在社會主義市場經濟體制支配下和新型城鎮化政策支持下，農村居民進城的門檻已經基本消除，城鎮對農村居民敞開大門，農村居民在全國統一的勞動力市場中自主擇業，按照一定的政策條件在城鎮落戶定居。同時，國家通過特定的制度安排來限制工商資本下鄉，禁止市民在鄉村建房買地，工商資本進入農業被限制在產前產后環節，將農村權力和利益保留在農村居民手中，避免農村居民失地失利。“保護型城鄉二元結構”還體現為國家實施“農業農村優先政策”，通過財政轉移支付為農村輸入資源和進行鄉村建設，運用財政手段向農村分配財富，實現“以城促鄉”。
當前，我國城鄉二元結構，一方面是經濟發展水平的客觀差異，另一方面是國家保護型政策實施所帶來的。這兩個方面的“二元性”都不同于建立在差別性政策基礎上的城鄉二元結構。破除城鄉二元結構，指向的是消除阻礙鄉村發展和造成鄉村發展不平衡的人為因素和制度原因，而非取消具有保護性和扶持性的農業農村優先發展政策。
第二，區分城鄉差異與城鄉差距。在現代化進程的特定階段，會出現人財物向城鎮集中的過程，進而出現城鄉差距拉大的現象。我國當前正處于快速城鎮化階段，對于城鄉差距不能絕對化地看待，而是要從農村是否發展、農村居民是否分享現代化成果和農村居民是否具有進城機會的角度考慮。并且，很多看似客觀存在的城鄉“差距”，本質卻是城鄉差異，即鄉村具有與城市不同的文化體系、生活觀念和經濟核算方式，不能用城市的標準去衡量鄉村，更不能用城市價值立場去批判鄉村。例如，按照城市房價計算，城市居民擁有一大筆財富，而鄉村的房屋和土地都不計入價格，農村居民所擁有的這筆物質財富沒有體現在賬面上，但是這不影響農村居民居住體驗。實際上，按照人均住房面積計算，農村居民擁有的住房條件超過城市居民。
推進城鄉融合發展，遠期目標是要消除城鄉差距，實現城市與鄉村的同等現代化。這個遠期目標的實現是以包容鄉村與城鎮客觀差異為基礎的。對于客觀存在的城鄉發展差距，要從相對的角度理解，即只要是城鄉差距縮小、農村面貌持續改善和農村居民生活條件持續提升，這樣的城鄉差距就會隨著現代化的推進而最終消除。
第三，城鄉居民的收入問題。在推進共同富裕的目標下，促進城鄉融合發展的重點之一是縮小城鄉居民收入差距，我國城鄉居民收入由2013年的2.81∶1下降到2023年的2.39∶1，城鄉居民收入差距在不斷縮小。[13]近年來，“三農”政策的重點內容是解決農村居民增收問題。對于城鄉收入差距問題，要分兩個層面理解。其一，改革開放后，我國經濟高速增長，城鎮居民優先在城鎮化與工業化過程中獲利，城鄉居民收入從低水平平衡狀態變為城鎮居民收入增長更快而農村居民收入增長相對較慢，是我國經濟發展帶來的自然結果。當前，我國城鄉居民收入差距存在縮小趨勢，反映了經濟社會發展成果惠及全體人民的特點。在經濟增長的背景下，過去十多年間，城鄉居民收入差距的縮小，很大程度上與農村居民進城有關：一是農村居民通過參與城鎮務工和充分就業，帶來農村家庭收入的增加，二是農村人口外流推動農村土地流轉，在村務農群體的農業經營規模增加，帶動在鄉農村居民務農收入的增加。
其二，對于城鄉收入差距問題，除了要參考統計數據，還要了解城鄉居民的實際生活情況。在國家向農村轉移資源和實施鄉村振興戰略的背景下，鄉村公共服務和基礎設施越來越完善，農村居民現金收入低于城鎮居民，但是農村居民有房屋居住和土地耕種，還有家庭自然經濟和熟人社會支撐，農村的現金支出低于城鎮，生活福利卻不一定低于城鎮。至少可以說，鄉村提供了一套與城鎮不同的生活方法，構成人民實現美好生活的選擇之一。在放開農村居民進城的前提下，還要允許農村居民自愿留在鄉村。從生活福利和價值體驗的角度看，城鄉收入水平不構成衡量城鄉生活質量的唯一指標。
第四，要素雙向流動問題。人口是城鄉間最大的流動要素。隨著全國勞動力市場建立和戶籍制度改革，農村人口無論是進城務工還是向城鎮轉移戶籍，基本不存在障礙。然而，城市人口進入鄉村還存在門檻，這是因為國家采取保護型城鄉政策。在這種保護型政策下，帶有逐利性質的城鎮要素向鄉村的自由流動受到一定限制。
在推進城鄉融合發展的過程中，城鄉要素雙向流動包括三類形式：一是進一步暢通農村居民進城通道，讓進城農村居民享受均等化的基本公共服務；二是通過行政手段向農村轉移資源，提升支農惠農強農力度和政策實施效率；三是堅持保護型城鄉政策，審核工商企業進入農業和資本下鄉，城市人口和資本下鄉要給鄉村帶來發展增量而不是爭奪存量。
第五，土地制度改革問題。城鎮化改變了農村人地關系，同時城鄉融合發展也是以構建新型人地關系為基礎的。一是農村二輪土地承包到期延包問題。中央明確二輪土地承包到期后再延長三十年的政策方向，并提出“大穩定、小調整”的實施原則。在二輪土地承包到期延包中要解決的關鍵問題之一是破解土地細碎化，可借助二輪土地承包到期延包政策和高標準農田建設項目，促進承包地的地塊整合和農業基礎設施條件改善。在土地流轉的過程中，要堅持優先向本村農村居民流轉土地的原則，讓土地經營權留在相對弱勢的農村居民手中，避免出現農村居民“無地可種”問題。二是農村宅基地問題，農村出現了農房和宅基地的“閑置”，一些地區推行拆村并居，實施農村居民上樓，試圖騰退出建設用地指標。這種做法在實踐過程中暴露出了一些問題，應嚴格遵循中央政策和相關法律規定，尊重農村居民意愿。土地制度是“三農”壓艙的根基，相關改革推行起來要慎重穩妥。
第六，縣域城鎮化問題。縣城被視為實現城鄉融合的重要載體。城鎮作為一種空間形態，確保人口在其中集聚的前提條件是具有足夠的生產能力。縣域城鎮化要建立在縣域經濟發展的基礎上。當前，我國中西部的縣域城鎮化普遍缺乏工業化基礎，買房是實施縣域城鎮化的主要方式，而農村居民到縣城買房的主要動力是獲得教育、醫療等基本公共服務。地方政府通過教育資源人為集中來推動農村居民進城買房。然而，缺乏工業化基礎的縣域城鎮化建設變成了無本之木。例如，中西部進城人口依然要靠外出打工來還房貸和維持生活。中西部地區縣城與東部地區縣城的實際情況存在較大差異。在廣大中西部地區，不能為進城人口提供足夠就業機會的縣城，并沒有解決城鄉融合問題，反而在大城市與鄉村之間，人為制造了一個“非工非農”的第三元空間，讓城鄉二元格局變成了城鄉“三元”格局。[14]縣域城鎮化要堅持分類原則，廣大中西部缺乏工業化基礎的地方，不宜過快將人口集中在作為純消費性空間的縣城之中。
第七，鄉村振興戰略的實施方式。通過鄉村振興來提升鄉村功能是實現城鄉融合發展的另外一條途徑。鄉村振興的遠景目標是實現農業強、農村美、農民富。等到21世紀中葉全面建成社會主義現代化強國階段，我國鄉村人口預計占總人口比例將下降到20%左右，鄉村的規模小，鄉村財富生產能力與鄉村人口匹配，實現農業農村現代化。在這之前的現代化推進階段，實施鄉村振興要順應農村自身的變化，即在邁向2050年的過程中，一部分鄉村會走向自然衰敗甚至消失。鄉村振興戰略實施和農村建設投入，要區分不同類型的鄉村，要適應不同階段的鄉村需求，要與城鎮化推進階段相匹配。開展鄉村建設要有長遠眼光，既要解決農村現實短板和滿足農民的“急難愁盼”，也要避免出現“錢投了而人又走了”的問題。
結語
指向城鄉融合發展的中國式現代化，既包含了新型城鎮化的目標，也包含了鄉村振興的內容。城鄉融合發展作為一種政策實踐，既要立足中國城鄉關系的現實基礎，又要引領城鄉關系的未來。實踐中最大的挑戰在于將城鎮與鄉村兩類不斷變動的空間連接起來。推進城鄉融合發展的前提是正確認識我國城鄉關系，人口規模巨大和空間廣闊的現實決定了中國式現代化是帶動鄉村變遷和促進鄉村發展的現代化。在過去很長一段時期內，我國曾選擇了工業化優先和城鎮優先的發展戰略，通過不平衡戰略來實現局部突破，為全面發展奠定基礎。面對城鄉發展不平衡格局，目前我國制定了促進農業農村優先發展的政策，在繼續推進新型城鎮化的過程中，同步推進鄉村振興。隨著城鄉融合程度加深和融合水平提高，未來將會出現城鄉均衡局面。不過，在實現這一局面之前，城鎮與鄉村還會存在差異甚至差距。促進城鄉融合發展要尊重城鄉客觀差異，認清城鎮與鄉村在現代化中的不同功能，實現城鄉功能性融合。持續進行科技創新、產業升級和保持經濟增長，才能夠讓現代化具備內在動力。十四億多人口規模的現代化缺乏成熟的經驗參考，現代化過程存在諸多不確定性，經濟發展、人口城鎮化和產業結構調整都存在波動，因此，推進中國式現代化還要保持安全穩定。從功能分化的角度來對待城鎮與鄉村的差異，既能發揮城鎮的優勢，也可以發揮鄉村優勢，實現發展與安全的統籌推進。
（本文系國家社會科學基金項目“數字技術融入鄉村‘三治’體系研究”的階段性成果，項目編號：22BSH146）
注釋
[1]《公安部：2023年底全國戶籍人口城鎮化率達到48.3%》，https://baijiahao.baidu.com/s?id=1800184389105565330&wfr=spider&for=pc。
[2][3]參見《中國統計年鑒1999》《中國統計年鑒2023》，https://www.stats.gov.cn/sj/ndsj/。
[4]參見《中國統計年鑒2005》《中國統計年鑒2023》，https://www.stats.gov.cn/sj/ndsj/。
[5]參見溫鐵軍：《三農問題與制度變遷》，北京：中國經濟出版社，2009年。
[6]參見費孝通：《鄉土中國》，北京：商務印書館，2022年。
[7]《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，《農村工作通訊》，2014年第6期。
[8]劉俊杰：《“中等收入陷阱”與城鄉關系：墨西哥等拉美國家啟示》，《廣西城鎮建設》，2018年第12期。
[9]《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗》，《人民日報》，2022年10月17日，第2版。
[10]《在中央城鎮化工作會議上的講話》（2013年12月12日），《十八大以來重要文獻選編》（上），北京：中央文獻出版社，2014年，第605～606頁。
[11]《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》，《人民日報》，2024年7月22日，第1版。
[12]林輝煌、賀雪峰：《中國城鄉二元結構：從“剝削型”到“保護型”》，《北京工業大學學報（社會科學版）》，2016年第6期。
[13]劉國中：《完善城鄉融合發展體制機制》，《人民日報》，2024年8月1日，第6版。
[14]桂華：《城鄉“第三極”與縣域城鎮化風險應對——基于中西部地區與東部地區比較的視野》，《中州學刊》，2022年第2期。
責 編∕韓 拓 美 編∕周群英
Toward Functional Integration: The Path of Urban-Rural Development Beyond Dualistic Structure
Gui Hua
Abstract: Correctly dealing with the relationship between urban and rural areas is an important work to promote Chinese-style modernization. At present, in the process of promoting Chinese-style modernization, the relationship between urban and rural areas in China is facing three changes and challenges: The first is the expansion of the scale of urban areas and the change of urban form brought about by farmer immigrants in cities; The second is the great change of "agriculture, rural areas and farmers" brought about by the flow of rural elements; and the third is the change of the overall pattern of towns and villages. In this dynamic pattern, to promote the integrated development of urban and rural areas, it is important to not only go beyond the linear urbanization thinking, but also abandon the thinking of isolated rural construction. And therefore, it is necessary to consider the promotion of urbanization and rural construction together, release the differentiated functions of towns and villages in modern society, and realize the complementarity of urban and rural functions.
Keywords: Chinese-style modernization, urban-rural relationship, urban-rural structured opposition, urban-rural functional integration
