【摘要】城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求，也是新發展階段從根本上解決“三農”問題、促進城鄉高質量發展的必然要求。加快推動城鄉融合發展，既需要從體制機制上改變原有城鄉發展格局，又需要從城鄉社會結構關系入手，著力解決制約城鄉融合發展的深層結構性問題。特別應聚焦縣域空間，探討促進縣域城鄉融合發展之路。應確立城鄉融合發展的整體觀和系統觀，構建更合理的城鄉社會空間關系，推動形成城鄉共同繁榮發展的新局面。

【關鍵詞】城鄉融合發展 中國式現代化 城鄉空間分隔 縣域 發展不平衡

【中圖分類號】 F323      【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.21.004

【作者簡介】林聚任，山東大學哲學與社會發展學院社會學系教授、博導，新農村研究中心主任，國家治理研究院研究員。研究方向為城鄉社會學、空間社會學、發展社會學等。主要著作有《當前村落變遷與新型城鎮化研究》《一個北方村落的百年變遷》《山東省“鄉村文明行動”理論與實踐研究》《社會科學研究方法》等。

我國自實施鄉村振興戰略以來，以“三農”工作為總抓手，把解決“三農”問題和推動農業農村優先發展放在重要位置，在一定程度上改變了鄉村發展滯后狀況。但是，近幾十年來，我國城市發展速度加快，城鎮化率顯著提高，使得現代城市的繁榮發展與鄉村的相對落后形成了較大反差，城鄉發展不平衡、農村發展不充分成為當前制約我國社會發展的突出問題。習近平總書記指出：“全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。”為解決制約我國城鄉發展的基本問題，黨的二十屆三中全會明確指出，“城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求”，要通過全面深化改革“完善城鄉融合發展體制機制”。當前我國已進入改革的“深水區”，結合中國式現代化對高質量發展的內在要求，深入探討城鄉融合發展的新路徑，將有助于解決制約城鄉社會發展的深層矛盾和問題。

中國式現代化對城鄉融合發展的新要求

進入新世紀以來，我國的現代化建設在諸多領域取得了顯著進展，其中城鄉社會結構急劇變化是一個重要方面。2000年我國的城鎮化率為36.22%，2011年超過50%，而到2023年底常住人口城鎮化率已超66%。這是我國城鎮化率增速最快、城鄉社會變革最急劇的一個時期，由此帶來的社會影響也是顯著的。或者說，中國社會正在由傳統的“鄉土社會”轉變為“城鄉社會”或“城市社會”。

城市化是社會現代化發展的重要趨勢和標志性方面，而中國的城鎮化已成為中國改革開放以來推動社會發展與進步的強大動力。諾貝爾經濟學獎獲得者約瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph E. Stiglitz）指出，影響21世紀進程的兩件大事，一件是美國的高科技，另一件是中國的城鎮化。事實也證明，中國經濟的快速發展與城鎮化進程是一致的，城鎮化成為推動經濟社會發展的強有力因素。“縱觀發展中國家，城市部門推動了經濟的發展：根據國家研究委員會（2003）的研究，在1980-1998年間，發展中國家的經濟增加值中有86%來自服務業和制造業。”[1]于是城市也被看作發展中國家繁榮發展的“發動機”。城鎮化不但創造了大量工作機會，提高了生產率，而且使更多的農村人口流入城市，從事新的工作和職業，成為城市居民的新生力量或新市民。據有關數據分析，在中國城市人口構成中，城市“新居民”所占比例不斷提高，甚至在部分東部沿海新興城市中，外來人口超過了原本地戶籍人口。全國跨城鄉、跨區域的人口流動已成為當今社會的常態。2020年第七次全國人口普查數據顯示，人戶分離人口占總人口的比重為35%，比第六次全國人口普查數據提高25.4個百分點，這些人口主要來自省（市）內并向城鎮集中。而來自省外的人戶分離人口，占比高的前五個省市分別是上海、北京、天津、浙江和廣東，其占比分別為69.2%、62.8%、54.6%、53.8%和48.9%。[2]

城市化加快反映了世界現代化的基本趨勢和要求。城市代表了一種不同于鄉村的新生活方式，目前全球已有近60%的人口生活在城市。同時我們認識到，城市文明不僅僅是社會文明發展的一個新階段，而且城市作為一種人類社會生活的形態，還可以看作充斥著各種關系的社會空間，體現著復雜的社會結構關系。“城市可以是一個愉悅的場所，一個文化碰撞、新生事物孕育的場所，一個新思想和活動的熔爐，一個人們可以偶爾逃離小‘社區’令人局限而窒息的限制和管理的地方，一個人類未來的希望所在。”[3]

中國近幾十年的快速城鎮化在促進經濟社會快速發展與進步的同時，也帶來一些值得關注的問題。如城市快速擴張或土地城鎮化快于人口城鎮化，城市化質量不高，市民化程度不夠，存在“半城市化”或不徹底的城市化現象。同時，在新建城區，居民沒有隨著城鎮化發展而實現“鄉-城”身份地位的轉變，受制于城鄉二元結構，城鄉融合度不高，城鄉居民的社會分化和不平等現象依然較為明顯。這種分化不但表現在城鄉居民在收入和社會福利保障上的差距，而且表現在就業和基本公共服務等方面城鄉差異顯著，即普遍存在城鄉社會空間分隔問題。可以說，我國快速城鎮化發展所產生的這些問題，歸根到底與長期存在的城鄉二元結構直接相關。近幾十年來，我國雖然為變革城鄉二元體制出臺了一系列政策措施，包括逐步取消城鄉人口戶籍限制，放寬城市落戶政策，然而城鄉結構性矛盾至今并未得到根本改變，城鄉之間發展差距依然較為突出。對此，習近平總書記指出：“盡管我們的‘三農’工作取得了顯著成就，但農業基礎還不穩固，城鄉區域發展和居民收入差距仍然較大，城鄉發展不平衡、農村發展不充分仍是社會主要矛盾的集中體現。”[4]如何解決城鄉發展不平衡、縮小城鄉差距，成為當前我國現代化建設需特別關注的重要問題。

為解決城鎮化快速發展所帶來的相關問題，我國近年來制定和出臺了一系列新的政策措施，加強了相關體制機制改革。黨的十八大以來，我國實施了“新型城鎮化”戰略，突出強調以人為核心的城鎮化發展觀。2016年，國務院印發了《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》；黨的十九大提出的“鄉村振興戰略”進一步關注城鄉發展不平衡問題，提出“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”；2019年印發《中共中央 國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，明確制定了促進城鄉融合發展的原則目標和體制機制改革的重大任務。我國集中出臺一系列政策措施，旨在解決城鄉發展不平衡問題，進一步明確城鄉融合發展方向。2020年12月28日，習近平總書記在中央農村工作會議上強調指出：“我國常住人口城鎮化率已經突破了百分之六十。今后十五年是破除城鄉二元結構、健全城鄉融合發展體制機制的窗口期。要從規劃編制、要素配置等方面提出更加明確的要求，強化統籌謀劃和頂層設計。”[5]黨的二十屆三中全會從中國式現代化建設出發，提出要完善城鄉融合發展體制機制，通過促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展。

城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求，也是新發展階段從根本上解決“三農”問題，促進城鄉高質量發展的必然要求。當前，城鄉高質量發展還面臨發展不平衡不充分問題，農村發展仍然相對落后，城鄉發展差距依然較大，成為中國式現代化建設需重點解決的現實問題。黨的二十屆三中全會提出了完善城鄉融合發展體制機制的要求和舉措，為更好地解決“三農”問題和縮小城鄉差距進一步指明了方向。解決“三農”問題，促進鄉村全面振興，需要樹立整體性和系統性理念，打破城鄉空間壁壘，推動城鄉發展要素雙向流動，改變傳統上“重城輕鄉”的發展觀，以實現城鄉共同繁榮發展。特別是在當前城市發展較快，而鄉村發展呈現弱化趨勢的形勢下，擴大城鄉要素雙向自由流動，重視鄉村資源的開發利用，激發新的發展活力，完善農村基礎設施和基本公共服務，有利于更好地推動鄉村全面振興，解決城鄉發展不平衡問題。這將有助于從根本上解決制約我國城鄉發展的基本問題，推動城鄉高質量發展，以實現中國式現代化目標。

城鄉社會發展不平衡是城鄉融合發展著力解決的深層問題

促進城鄉融合發展既需要從體制機制上改革原有城鄉發展格局，促進城鄉要素和資源的自由流動，同時又需要從城鄉社會結構關系上，著力解決制約城鄉融合發展的深層結構性問題——城鄉二元結構導致的城鄉社會發展不平衡。

在當前發展階段，城鄉二元結構或城鄉發展不平衡仍是制約中國式現代化建設的突出問題。隨著城鄉經濟社會的發展，這種二元體制機制已不適應新的發展理念和現代化建設的要求，導致了城鄉社會分割結構，帶來了城鄉之間資源分配的不均衡和要素的單向流動。在各國現代化發展過程中，城鄉二元結構在一定程度上普遍存在，這是從傳統農業社會到現代工業社會都會經歷的現象。然而，中國城鄉社會發展不平衡的問題具有一定的特殊性，我們需充分認識這些特殊性所產生的深刻影響。

第一，中國城鄉社會發展不平衡具有特殊的結構性根源。從世界各國經濟社會發展經驗看，普遍存在著不同程度的城鄉分割或二元結構問題。與其他發展中國家相比，我國城鄉社會發展與轉型具有某些獨特的階段性特征。尤其是從農業和農村發展方面看，我國長期以來是世界上的農業人口大國，農村人口占比較大，且城鄉分割明顯，呈現“一國兩策”的發展特征。近幾十年來雖然我國的城鎮化得到快速發展，但受制于長期形成的城鄉二元體制和“重城輕鄉”發展政策的影響，農業轉移人口的非農化和市民化進程較為緩慢。即使隨著大城市的擴展和城區面積不斷擴大，很多新建城區的人口和大量進城農民工也未能完全實現“鄉-城”身份和地位的轉變。導致此類問題和城鄉發展不平衡的根本原因，在于我國長期實施的城鄉二元體制，這屬于特殊的結構性根源。

第二，中國城鄉社會發展不平衡具有特殊的系統性特征。我國城鄉二元體制包含一系列制度設置，涉及從城鄉戶籍區分到城鄉居民就業、社會保障、醫療、教育、住房等諸多方面，從而構成了系統的制度安排。盡管自改革開放以來，我國對以戶籍制度為核心的體制進行了持續改革，但是這種制度性安排具有系統性特征，僅對部分體制進行改革無法從根本上消除其系統性影響。因此，城鄉二元體制仍然有形或無形地制約著城鄉社會發展，其不但在一定程度上造成了“城市人”與“農村人”的身份差別，而且使城鄉人口在工作和社會生活等方面也面臨著諸多的不公平現象。

第三，中國城鄉社會發展不平衡具有特殊的社會空間關系特征。城市與鄉村的區分不僅在于居民身份構成和生活方式的差異，同時具有社會空間性特征，即中國的城鄉關系表現為一種差異化的社會空間關系。在城鄉空間結構中，城市占有更多資源，具有明顯的空間優勢，而鄉村則處于相對弱勢的位置，由此形成了不平等的空間結構關系。正是由于城鄉之間這種不平等空間關系的存在，形成了諸如“城市地位”“城市權”之類的社會空間之爭。人們對不同社會空間的占有和利用，體現出人們不同的社會空間權益，以及個體被空間所賦予的差異化的社會資源和發展機會。新馬克思主義社會理論家亨利·列斐伏爾（H. Lefebvre）指出，“進入都市的權利……指的是城市居民的權利，還有那些在交通、信息和交易的網絡與流通中出現而結成（在社會關系的基礎上）的團體的權利”。[6]他同時指出，城鄉之間的空間政治會導致城鄉發展不平等。事實上，中國的城鄉空間分割所造就的空間關系，造成了城鄉居民社會生活明顯的空間隔離問題，這極大地制約了城鄉間的社會融合發展。“這種空間上的不平等不但表現在城鄉空間結構與布局上，還表現在各種空間要素和城鄉居民空間權利等方面。因此，要實現城鄉空間融合就需要改變這種城鄉之間不平衡狀況，尋求城鄉空間發展的新秩序。”[7]

關于如何消解城鄉二元體制的影響，縮小城鄉社會發展不均衡，以促進城鄉融合發展，目前已有相關研究主要從我國制度和政策層面進行了分析。另外，國外一些學者根據各國城鄉發展的不同階段和經驗，提出了關于城鄉融合發展的不同理論觀點。比如美國著名城市學家劉易斯·芒福德（Lewis Mumford）在肯定了由鄉村社會向城市社會轉變大趨勢的基礎上，提出城市作為人類創造的一種文明或文化形態，雖然超越了鄉村文明形態，但是城與鄉應當是有機地結合在一起的。他通過對城市發展史的全面總結，既肯定了城市文明的進步和社會意義，也指出了城市發展所帶來的問題，包括城與鄉的對立和矛盾。顯然，芒福德更多地是從歷史文化的角度去研究城市發展趨勢及其問題，并沒有充分關注不同國家和地區城鄉發展的現實問題和特殊性。近年來有西方學者針對發展中國家存在的城鄉發展特定問題，提出了一些強調“城鄉互動”的新觀點。他們一方面強調促進城鄉互動的重要性，另一方面圍繞如何“超越城鄉分割”（beyond rural-urban divide）問題，主張通過建立“城鄉連續統”（the rural-urban continuum）加強城鄉互動。這些觀點有助于加深對中國城鄉社會發展與轉型的認識，也可為我們研究當前的城鄉融合發展提供一定啟示。

但是，中國的城鄉發展和融合問題具有自身的特殊性和階段性特征，需要從自身國情出發探討發展之路。要破解我國城鄉二元體制帶來的困境與影響，一方面需要在國家層面加大改革力度，另一方面需要針對中國城鄉發展不平衡的特殊問題尋求解決之道。如韓俊針對我國現階段城鄉發展不平衡不協調的矛盾和城鄉發展差距，提出了四點主張：樹立正確的城鄉融合發展觀，破除城市中心主義錯誤認識；促進公共資源在城鄉之間更加均衡合理配置；促進城鄉要素雙向流動，加快形成城鄉要素均衡配置格局；做好鄉村人力資源開發。[8]國務院發展研究中心的研究從國家發展政策的高度，全面分析了我國城鄉關系70年來的變化背景、現狀和制度體制等問題，指出了由統籌城鄉發展到城鄉一體化再到強調城鄉融合發展的政策變化，同時明確提出了以城帶鄉、落實優先發展、城鄉聯動改革、擴大雙向開放、促進全面融合的總體發展思路。[9]

誠然，我國的城鄉融合發展具有鮮明的政策意涵，并涉及一系列體制機制改革問題。但要從根本上解決一系列相關問題，既需要整體性和系統性的理念思維，也需要運用新的空間社會學視角分析城鄉發展不平衡問題，深入認識中國城鄉空間關系的特定意涵和城鄉融合發展之路。城鄉社會發展的不平衡不僅具有政策意義，還具有社會空間意義。從城鄉社會空間關系來說，城鄉融合發展是一個克服城鄉社會空間不均衡，進行空間結構關系重組和空間整合的過程。這種不均衡是指城鄉社會空間之間的差異和不平等，體現在城鄉社會空間結構要素及其關系的差異上，并且構成了社會不平等的重要維度。它體現在城鄉空間的多個面向，既涉及城鄉居民在身份、資源占有、分配、發展機會上的不均衡，也涉及城鄉空間的結構性轉變中所體現出來的不均衡。城鄉社會空間不均衡制約了城鄉人口和城鄉資源要素的雙向流動，從而極大地影響了我國的城鄉融合發展。因為由鄉到城的社會變遷發生在一定的時空結構中，且體現在一定的空間尺度上。我國的城鄉融合發展既與宏觀政策層面的問題相關，也與中觀和微觀層面的城鄉社會空間關系密切相關。因此我們需要結合不同的城鄉空間尺度問題作出針對性分析，以便更好地探討城鄉融合發展之路。

把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點

中國城鄉融合發展是一項綜合性工程，完善城鄉融合發展的體制機制已成為當前推進中國式現代化需解決的重大問題之一。當前，促進城鄉融合發展的重要切入點應聚焦于縣域空間。習近平總書記在2020年中央農村工作會議上指出：“要把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，推進空間布局、產業發展、基礎設施等縣域統籌，把城鄉關系擺布好處理好，一體設計、一并推進。”[10]近年來，縣域在推進城鄉融合發展中的地位越來越重要。

首先，縣域不僅是行政管理體制中的基本單元，也是推進城鄉融合發展的主要空間單元。中國農業人口廣泛分布在縣域內，目前全國有2000多個縣域單位，戶籍人口約占總人口的70%以上，吸引了多半的新增城鎮人口，因此縣域是實現“鄉-城”人口就地就近城鎮化的主體空間。從行政體制來說，縣（市、區）是我國政策實施和社會管理的基本行政單元，在國家管理體制中具有重要地位。因此，縣域也成為實施和促進城鄉融合發展的主要空間單元。我國已明確“堅持把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，率先在縣域內破除城鄉二元體制機制”，并將其作為完善城鄉融合發展體制機制的主要原則。與之相應，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2022年出臺了《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，強調了縣城對促進城鄉融合發展具有關鍵支撐作用，指出要以縣域為基本單元推進城鄉融合發展，協同推進新型城鎮化和鄉村振興。[11]在國家發展改革委等18個部門于2019年聯合印發的《國家城鄉融合發展試驗區改革方案》中，全國首批設立了11個試驗區，主要以縣域為單位進行城鄉融合發展探索和先行先試。實踐證明，以縣域為空間單元推進城鄉融合發展有助于更好地解決城鄉融合發展的現實問題，是一條符合中國當前城鄉發展實際的可行之路。

其次，縣城作為重要空間載體，是銜接城鄉社會的重要節點，在中國城鄉空間格局中具有獨特地位。從空間尺度上說，我國城鄉發展強調大中城市與小城市發展相協調。在近幾十年的城鎮化發展中，大中城市發展較快，大都市的空間輻射帶動效應突出，但相對而言中小城市或縣域城鎮化的發展不夠，因而導致大城市的繁榮發展與小城鎮的相對落后形成了較大反差。為改變這種城市空間發展的不平衡狀況，我國近年來高度重視縣域城鎮化發展問題。《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》指出，縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，是城鄉融合發展的關鍵支撐，要發揮縣城連接城市、服務鄉村作用，增強對鄉村的輻射帶動能力，進一步彰顯縣城在城鄉融合發展的地位。我國大部分人口生活在縣域內，隨著城鎮化的推進，多數人需要就近就業或實現就近轉移。盡管大城市具有更強的空間聚集效應，但結合中國國情來看，人口向縣城聚集或者縣域范圍內城鄉流動仍是現階段的主要趨勢。因此，應立足當前中國特色城鄉融合發展問題和現實，遵循中國式現代化對高質量發展的內在要求，優化城鄉空間結構布局，改變城鄉規劃和發展分割格局。需重視縣城在我國城鄉發展空間格局中的獨特地位，提高其綜合承載力，充分發揮其銜接城鄉、帶動鄉村發展的作用。

最后，縣域在我國城鄉社會空間資源分配中具有特殊意義。長期以來，我國的發展要素和公共資源投入更多偏向大中城市，而縣域各類發展資源和公共投入明顯不足，導致縣域內基礎設施和基本公共服務相對落后，農村居民與城市居民在收入、生活水平和社會保障等方面差距較大。推進城鄉基本公共服務均等化，促進城鄉要素雙向自由流動，縮小城鄉差距，改變城鄉居民空間資源分割，保障城鄉居民社會空間權益，是當前我國推進城鄉融合發展需著力解決的重要問題。這要求在實施新型城鎮化和促進城鄉融合發展的過程中，重視社會民生需要和社會公平正義，加大對農村公共資源的投入，逐步縮小城鄉居民之間的差距，從而解決城鄉社會發展不平衡問題。

當前，我國踏上了全面建設社會主義現代化國家新征程，正在開展前所未有的中國式現代化改革和實踐。中國式現代化強調以人民為中心的發展理念，立足于中國人口規模巨大和自身發展目標需要，是全體人民共同富裕的現代化。這就要求關注全體人民的社會訴求和高質量發展需要，解決制約現代化建設中城鄉融合發展的深層結構性問題。黨的二十屆三中全會提出，“增強基本公共服務均衡性和可及性，推動人的全面發展、全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”。而城鄉融合發展作為中國式現代化的必然要求，反映了社會未來發展的方向和趨勢。城鄉融合發展將有助于縮小城鄉社會差距，實現社會公平正義和共同富裕。在推進城鄉融合發展中，我們應確立城鄉發展的整體觀和系統觀，通過進一步深化改革，解決制約城鄉發展的體制機制和深層結構問題，構建更合理的城鄉社會空間關系，推動形成城鄉共同繁榮發展的新局面。

（本文系國家社會科學基金重大項目“中國城鄉融合發展的空間社會學研究”的階段性成果，項目編號：20&ZD150）

注釋

[1]邁克爾·斯彭斯等：《城鎮化與增長：城市是發展中國家繁榮和發展的發動機嗎？》，陳新譯，北京：中國人民大學出版社，2016年，第13頁。

[2]國務院發展研究中心：《中國發展報告2023》，北京：中國發展出版社，2023年，第228～229頁。

[3]多琳·馬西等：《城市世界》，楊聰婷等譯，武漢：華中科技大學出版社，2016年，第136頁。

[4][5][10]習近平：《堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，舉全黨全社會之力推動鄉村振興》，《論“三農”工作》，北京：中央文獻出版社，2022年，第3、16、16頁。

[6]列斐伏爾：《空間與政治》第二版，李春譯，上海人民出版社，2015年，第13頁。

[7]林聚任、劉佳：《空間不平等與城鄉融合發展：一個空間社會學分析框架》，《江海學刊》，2021年第2期。

[8]韓俊：《破除城鄉二元結構 走城鄉融合發展道路》，《理論視野》，2018年第11期。

[9]葉興慶等：《走城鄉融合發展之路》，北京：中國發展出版社，2019年。

[11]《中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發〈關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見〉》，2022年5月6日，https://www.gov.cn/zhengce/2022-05/06/content_5688895.htm。

責 編∕張 貝 美 編∕周群英

Promoting Chinese Path to Modernization with High-Quality Urban-Rural Integration Development

Lin Juren

Abstract: The integrated development of urban and rural is an inevitable requirement of Chinese path to modernization, and also the requirement for the new development stage to fundamentally solve the "three-rural" problem and promote the high-quality development of urban and rural areas. In order to speed up the integrated development of urban and rural, it is necessary not only to change the original urban-rural development pattern of institutional mechanisms, but also to solve the deep-seated structural problems that constrain the integrated development of urban and rural areas in the urban-rural social structural relationships. Special attention should be paid to the county-level space, exploring ways to promote the integrated development of urban and rural areas in county. We should establish holistic and systematic views of urban-rural integrated development, construct a more reasonable urban-rural social spatial relationship, and ultimately form a new situation of urban-rural common prosperous developments.

Keywords: urban-rural integrated development, Chinese path to modernization, urban-rural spatial divide, county, development inequality