【摘要】城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求，數字化的技術工具、運行平臺和發展模式已成為推動城鄉均衡發展的核心驅動力。數字化的中國城鄉均衡發展應是一個具有自組織自適應能力的動態系統和開放式創新生態系統，數字化逆轉中國城鄉發展差序格局的五大主要路徑包括：精準匹配公共服務、實時分享生產要素、促進創新創業活動、降低市場準入門檻和彌合城鄉文化斷層。數字化驅動中國城鄉均衡發展的重點策略應聚焦于加快硬件基礎設施建設，培育數據新型生產要素，構建多層次的中國空間均衡發展體系。
【關鍵詞】數字化 差序格局 城鄉均衡發展 驅動機制
【中圖分類號】F299.27 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2024.21.003
【作者簡介】陸軍，北京大學政府管理學院副院長、教授、博導。研究方向為城市與區域經濟、城市管理與公共財政。主要著作有《稅收競爭與區域城鎮化：以京津冀為例》《北京大都市區制造業空間集聚研究》《城市治理：重塑我們向往的發展》《中國城市精細化管理研究》等。
中國幅員廣袤，自然地理特征迥異，城鄉之間發展環境條件差異顯著。長期以來，受計劃體制和二元經濟的結構性影響，城鄉經濟不平衡的問題一直存在，形成了難以打破的差序格局。2024年，黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》強調了“城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求”。我們必須堅持以人民為中心的發展思想，從體制機制、發展路徑和實施保障等重要領域，深入探索促進中國城鄉均衡、平等、高效和可持續發展的策略，以實現城鄉共同富裕和繁榮發展的終極目標。
當前中國城鄉發展差序格局的現狀與問題
在我國既有的三大差別中，城鄉差別具有地理空間特性、體制改革的基礎性和城市化進程的客觀條件性，相較于工農差別和體腦勞動差別，從根本上消除城鄉差別、實現城鄉一體化均衡發展的任務更為艱巨，面臨的困難也相對更大。學術界對中國城鄉發展面臨的挑戰與對策已有深入探討，關于這一問題的識別與歸因主要集中在以下幾個方面：首先，在體制層面，一些學者們認為城鄉二元結構的戶籍制度和土地制度是造成居民在收入、資源獲取及社會保障等方面存在差距，使得城鄉發展不平衡問題持續顯現的主要原因（Y. Liu et al., 2017；郭東梅等，2023）。戶籍制度一方面限制了農村勞動力在城市的就業機會，導致工資差異，形成就業市場的不平衡（孫敬水等，2019）；另一方面還影響了公共服務和社會保障的均等化，增加了農民工轉變為城市居民的成本，阻礙了要素的流動（陸銘等，2009）。其次，一些學者們認為，城鄉要素流動的雙向限制、城鄉公共服務的供應不均、城鄉社會治理體系的差異等（劉守英等，2024；萬凌霄等，2024），是當前中國城鄉發展不平衡的主要表現。例如，改革開放以來，教育、醫療、衛生、社保等基本公共品供給持續向城市傾斜（肖育才，2017）。2018年，城市居民中擁有大學及以上學歷的比例是農村的1.68倍，反映了教育資源在城鄉之間分配的不均衡。在醫療資源配置上，2018年每千人醫療衛生機構床位數，城市為8.70張，農村為4.56張，鄉鎮衛生院床位數僅為1.43張，城鄉差距顯著。最后，有學者從中國歷史上管理城鄉關系的文化和政策等正式和非正式制度的差別出發，對當前中國城鄉社會治理體系的差異作出詮釋。他們認為，與城市的常態化治理相比，鄉村治理呈現運動式和形式化的趨勢，導致政策紅利無法廣泛惠及所有農村地區（C. Ye et al., 2018）。
黨中央高度重視中國城鄉差別的現狀，為全方位推進中國城鄉一體化均衡發展，在多次重大戰略決策中錨定方向、明確思路、擘畫藍圖，開辟了新時代中國城鄉均衡發展的歷史篇章（見表1）。
我國城鄉均衡發展取得的歷史成就，已經成為推進中國式現代化進程的重要驅動力。這一進程可以概括為三個重要階段：一是改革開放以來，通過工業化與快速城市化，加快提升我國經濟水平，逐漸縮小城鄉差距，彌合二元經濟體制導致的城鄉歷史差距；二是在城市經濟現代化和產業結構升級的基礎上，構建形成以工補農、以城帶鄉、工農互促、城鄉互補，逐步實現了城鄉經濟社會一體化的競合格局；三是依托統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，完善城鄉融合發展體制機制，全面推進城鄉深度融合、共同富裕和高質量發展。2022年《中國統計年鑒》顯示，2022年中國城鄉居民可支配收入比為2.45，較2020年前下降了0.58，較10年前下降了0.43，表明進入21世紀以來，中國城鄉經濟和收入差距縮小緩慢。同時，我國通過進一步推進戶籍制度改革，取消了農業和非農業戶口的區分，消除了城鄉居民自由遷移的制度障礙（劉金偉，2018）。此外，我國健全了城鄉基本公共服務普惠共享體制機制，在社會救助體系、基本養老保險、基本醫療保險制度和合理配置教育資源等重要民生領域，基本實現了城鄉居民基本公共服務均等化和服務并軌。在城鄉治理體系和治理能力現代化方面，通過治理從宏觀的國家戰略和頂層設計層面逐漸落實到微觀的社區層面，基本實現了城鄉共治（葉超等，2020）。然而，當前中國城鄉均衡發展仍面臨一些困難與挑戰。
第一，在空間上，縣域是解決中國三農問題和推動城鄉均衡發展的重要地理基礎，但中國縣域經濟發展的不平衡性尤為突出。統計顯示，2021年中國財政收入百強縣市的地區分布嚴重不平衡，導致東部、中部和西部地區在城市帶動鄉村均衡發展能力上存在顯著差異，不利于實現城鄉統籌均衡發展（見圖1）。
第二，中國城鄉經濟非均衡發展的體制性基礎依然存在。一方面，工業化和城鎮化的快速推進，以及工業開發用地和住宅用地需求膨脹，導致城市土地要素價值和出讓價格急劇上升，進一步擴大了城鄉居民的收入差距；另一方面，中國農村基礎設施和產業經濟結構升級滯后，農民增收主要來源于務農、傳統種養殖業和進城務工。城鄉收入來源結構的黏性與固化阻礙了農村貧困問題的徹底解決。
第三，城鄉均衡治理內生動力不足，發展呈現典型的差序格局特征（見圖2）。囿于城鄉二元市場體系，一系列促進城鄉資源及生產要素自由流動的變革未能有效實施，區域資源過度集中在核心城市內部及其周邊城市地區，城鄉均衡治理驅動力不足。中國城鄉之間在經濟資本、社會資本和文化資本的地理稟賦和支配能力方面呈現顯著的差序格局，致使城鄉在社會經濟融合上無法形成有效的配套措施，農村生產性要素固化在產業鏈條末端，農村經濟同質化現象嚴重。
浙江省是中國城鄉均衡發展和實現共同富裕的典范，在經濟總量方面，浙江省經濟實力雄厚，其GDP連續17年穩居全國第四位。除上海、北京等直轄市外，浙江省的城鎮居民人均可支配收入、農村居民人均可支配收入和城鄉居民收入差距之比等關鍵指標一直位居全國前列。2020年，浙江省內人均GDP最高和最低的城市分別為杭州和麗水，兩者的人均GDP分別為136617元和61811元，兩者差距僅為1.21倍。浙江省內所有設區市的居民收入均超過全國平均水平，且城市間收入差距最小，體現出極高的整體均衡發展水平和協調發展程度（見表2）。
盡管浙江省通過培育新動力、創造新機制、拓展新空間、提供新保障等措施，探索形成了支撐中國式現代化城鄉融合和均衡發展的體制機制和政策體系，但囿于二元經濟社會體制影響的長期性累積，以及實現經濟均衡增長的歷史條件性，從根本上實現城鄉均衡發展不可能一蹴而就，需要持續積累和不懈努力。例如，從2010年至2021年，盡管杭州市城鎮與農村人均可支配收入的比值持續縮減，但兩者之間仍然存在明顯差距（見圖3）。又如，杭州都市圈協同發展水平的分項指標測度結果表明，杭州都市圈內部城市之間、城鄉之間在協同創新、交通設施、公共服務和產業分工等協同發展的重點領域中，依然存在顯著的發展短板和協作失衡現象（見圖4）。
數字化驅動中國城鄉均衡發展的核心框架
伴隨計算機、信息技術與通信工具的創新演進，數字化已發展成為智能時代的技術基石。理解數字化的內涵有三個維度：一是，數字化是將物理世界中的各類數據、信息、物體、圖像和聲音等轉換成數字數據或代碼，使其便于計算和存儲；二是，數字化是通過創建數字化模型實現數據價值化，打破信息孤島，優化傳統商業模式，提升企業運營效率。三是，數字化是推動產業數字化和數字產業化的工具基礎，促進了人工智能、大數據、物聯網等前沿技術發展，并最終推動實體經濟與數字經濟的深度融合。
數字化驅動中國城鄉均衡發展的戰略目標是：依托高效、便捷、普惠的數字技術特征，一方面，針對鄉村地區基礎設施薄弱、資源相對匱乏、治理路徑受限的自然條件短板，以人民為中心、以問題為導向，切實滿足鄉村發展的各項需求。另一方面，充分發揮數字化的服務平臺功能，重點解決公共服務供需不匹配、產品市場存在分割壁壘、農村經濟活力不足、城鄉文化差距大，以及各類資源向城市過度集聚等制約中國城鄉均衡發展的核心問題。
一些學者研究認為，數字經濟以其滲透性、賦能性、普惠性和共享性特點，已經成為促進城鄉融合發展的關鍵動力。加強寬帶、人工智能、工業互聯網等數字基礎設施建設，引導鄉村各類生產資源要素集聚和城鄉人力資本積累，可以提升全要素生產率，縮小區域經濟發展差距（劉傳明等，2020；張翱等，2023），從而全面促進城鄉均衡發展（黃永春等，2022）。
基于“嵌入-融合-增能”的邏輯，結合數字技術特征，本文提出通過數字化驅動實現中國城鄉均衡發展和城鄉治理長效機制的整體性框架。在技術賦能的時代，“嵌入-融合-增能”通常被視為一種超越簡單物理性支持的結構性轉化機制，其可以將技術性價值有機嵌入傳統模式，有助于最終實現系統性的創新迭代。有學者將這一邏輯解釋為技術嵌入、機制融合和互動增能（江曉軍，2023）。
本文認為，數字化技術內在的高效、便捷、普惠等特征，與我國鄉鎮、農村地區設施條件較差、資源相對缺乏、治理模式受限等現實條件具有天然的耦合性。數字化時代的技術優勢有助于縮小中國城鄉之間的數字鴻溝，逐步引導形成城鄉均衡發展路徑。相較于其他發展領域，這一邏輯和機制具有以下重要特征：第一，除了數字技術之外，中國的城鄉均衡發展機制涉及生產要素、市場范圍、發展環境和空間結構等多維條件的異質性影響，具有復雜性，因此需要制定整體性的戰略框架，注重作用機制的長效性和可持續性。第二，數字化的中國城鄉均衡發展應是一個具有自組織、自適應能力的動態系統，由技術嵌入來驅動實現制度、情景和環境的適配，進而實現制度與技術、城市與鄉村和社會與技術的融合，最終實現多方主體的互動增能（見圖5）。第三，數字化的中國城鄉均衡發展是一個開放式創新生態系統。城鄉之間要實現內外部間的設施連接，尤其要搭建互聯網，大力扶持鏈主型平臺企業，構建集群組織，推進網絡化建設運營，并通過產業數字化實現上下游企業之間的要素匹配和用戶間的供需匹配。第四，中國城鄉均衡發展的路徑和保障應是一個連續的全周期政策過程。當前應規劃做好農村脫貧攻堅的鞏固提升、鄉村振興工程的穩健推進、城鄉市場一體化治理和都市圈區域的協同發展。
數字化驅動中國城鄉均衡發展的五大機制
針對阻礙中國城鄉均衡發展的核心問題，依靠數字技術逆轉中國城鄉差序格局的機制如下（見圖6）。
依靠數字化實現公共服務的精準匹配。一是數字技術能精準識別不同地區在公共服務方面的差距。數字技術通過精準感知居民公共服務的多元化、多層次需求來彌補公共服務體系的短板，同時提高了基礎設施服務的效率，促進了消費和投資，還推動了城鄉居民消費升級和產業轉型。二是數字技術優化了公共服務的要素資源配置。數字技術提升了教育、文化和衛生等城鄉公共事業的服務質量，改善了居民的身心健康水平，加快了人力資本的積累。三是數字技術推動了公共服務設施發展。數字化加快了要素流通速度，提升了企業生產效率，降低了交易成本。例如，教育數字化憑借高速傳播、資源共享、不受時空限制等優勢，縮小了城鄉教育差距。作為我國在線教育資源一號基建工程，“國家中小學智慧教育平臺”通過線上線下結合的方式，為鄉村學校提供了多學段多科目的優質課程資源，確保了國家課程的全面開設。
通過數字化實現生產要素實時分享。一是數字技術的發展降低了信息傳播成本，有利于傳統生產要素的擴散。高速網絡的全面普及使得人們可以隨時隨地接入網絡，異地實時共享生產要素。二是數據要素本身具有非獨占性。多個生產主體同時使用同一數據要素進行生產活動，降低了要素的投入門檻。三是對特定區位的依賴度更低。創新密集型或知識密集型產品的非標準化特點減少了對特定區位的依賴。隨著創新密集型產品在未來生產活動中逐漸占據主流地位，生產活動在空間上進一步分散，將導致“生產原子化”現象，生產地點的重要性將逐漸降低，從而有助于縮小城鄉差距。
通過數字化促進創新創業活動。一是數字技術通過降低交易成本和加速信息傳播，有效縮小了城鄉創新創業差距。數字技術的推廣與應用革新了傳統商業模式，為創業者活動提供了良好的發展平臺和創業機會。在數字經濟時代，數字經濟為創業活動提供技術、人才、資金、信息、專業服務等要素組合，信息資訊的廣泛流動降低了市場的不確定性和創業門檻，加快了信息交互，豐富了創業資源，重塑了人們的風險偏好，激發了創業主體的創業熱情。二是數字技術通過降低交易成本和抑制資源錯配，進一步縮小了城鄉創新創業差距。數據的高流動性和數字經濟的高滲透性加速了要素的數據化，緩解了信息不對稱問題，降低了交易成本，驅動著要素流向更有發展空間的地區，改善了區域資源錯配問題，減少了要素配置的不平衡。
通過數字技術降低市場準入門檻。一是數字技術促進了農產品進城。數字技術有助于降低本地企業獲得中間品和勞動力的成本和產品外銷運費，促進偏遠地區農產品流通，減少城鄉商品流通障礙，加速農產品跨區域銷售，從而提高市場的可達性。此外，數字基礎設施的建設有助于農民開展直播帶貨等活動，讓城市居民了解農產品，進一步提升了市場可達性。二是數字技術促進了城市商品下鄉。數字技術提高了消費的普惠性，消除了時間和空間的限制，縮小了不同地域在消費價格、種類和品質上的差異。此外，數字技術還拉動了鄉村地區的消費，有助于縮小城鄉差距。例如，作為平安“三下鄉”項目重點扶貧地區之一，陜西省漢中市佛坪縣出產的蜂蜜雖然口感鮮甜、品質上乘，但過去外銷困難。在中央定點幫扶單位的牽頭推薦下，通過“扶貧保”模式，“壹錢包”利用其數字化支付能力和豐富的電商運營經驗，不斷協助擴寬當地農產品的銷售渠道，解決農產品產銷脫節的問題，幫助當地鄉民增加了收入。
通過數字化彌合城鄉文化斷層。一是數字技術有利于鄉村公共文化進行數字化轉型。鄉村居民能夠便捷獲取優質數字鄉村文化資源和城市優秀文化設施資源，如博物館、電影、講座、戲曲等文化設施與資源。二是數字化有利于中華優秀傳統文化傳承與創新發展。數字技術使得鄉村文化資源得以數字轉化和創新，通過抖音、微博等數字媒體全方位傳播，從而延續了鄉村文化生命力。三是數字鄉村建設將促進文化產業融合。數字技術驅動下，鄉村文化產業與其他產業及外部市場不斷交匯與融合，這不僅影響了其融合和擴張方式，還加快了鄉村特色文化產業的數字化、高效化轉型。例如，浙江省湖州市吳興區道場鄉積極建設村級農家數字書屋，推動“全民閱讀在線”應用落地，通過數字化手段引領全民閱讀，助力推動鄉村文化服務。村民可以享受讀書、聽書、借書、購書、上網等服務，這不僅方便了他們的生活，還營造了鄉村“全民閱讀”的書香氛圍。
數字化驅動中國城鄉均衡發展的挑戰與保障
概括而言，當前數字化驅動中國城鄉均衡發展將主要面臨如下五大挑戰。
實現數字化驅動城鄉均衡發展，必須依賴于數字經濟和數據要素基礎設施與制度體系的不斷完善。盡管中國的數據基礎設施日益完善，數字經濟發展日益受到重視，但要實現數據資產完全納入經濟核算的最終目標，還需要在數字資產的確權、定價機制、市場交易、質量標準和收益分配等方面制定科學標準和技術準則。作為可資產化的重要生產要素，城鄉之間的數據資產還面臨著市場分離、收益差異大和監管難題等挑戰。
新型數據財政工具的發展受到基于地理空間的傳統財稅體系的制約。一方面，數字化技術工具將極大地促進跨國跨地區的商品和服務交易規模擴張，這種跨行政空間和非地理毗鄰區的經濟互動和貿易行為快速增長，將沖擊基于地理空間的傳統地方財政稅收體系，迫切需要從制度上加快財稅系統整合；另一方面，C2C電子商務交易的普及和數字經濟時代企業的非實體化趨勢日益顯著，這將模糊不同經營主體間的界限，造成經濟核算和稅收劃分困難。
數字化驅動城鄉均衡發展需要滿足價格、績效和財力多元機制結構性耦合的前提條件。2019年，黨的十九屆四中全會確立了數據作為生產要素參與分配的理念與原則。然而在現實執行中面臨可行性不足的挑戰：一是若成本遞減，產業按邊際成本收費，將形成補貼需求。但地方政府財力和條件各異，且準公共品性質的公共產品與服務的市場定價差別很大，導致分配標準難以統一，這就需要我們對市場貢獻的評價機制進行調整。二是中國城鄉居民的收入水平和消費偏好存在顯著差異。缺乏科學的客觀評價標準體系，可能導致城鄉之間的貢獻評價主觀化，容易造成報酬機制失真。三是如果收益分配不公，可能會進一步抑制城鄉公共數據資源的收集、加工、開放和共享。
數字化驅動中國城鄉均衡發展面臨空間失衡的挑戰。團體格局作為現代城市社會結構的重要組成部分，可能成為逆差序格局的過渡形態。一方面，中國區域社會經濟條件差異顯著，團體格局可能導致地區差距失衡擴大；另一方面，中國尚未形成結構合理、相互依托的空間系統。因此在區域一體化和城鄉雙向互動的進程中，可能會出現城市群、都市圈、城市、郊區和鄉村等多層級的復雜網絡格局，這可能導致城鄉失衡的結構性矛盾轉移和升級。
數字化驅動中國城鄉均衡發展受限于基礎設施硬件和技術創新能力的區域不平衡。2023年，胡潤研究院發布《中國產業互聯網30強》研究報告顯示，中國數字基礎設施和技術能力的空間格局失衡嚴重，主要集中在北京、上海、深圳、廣州、杭州、青島、濟南、徐州等城市，而此將對不同區域的城鄉均衡發展造成嚴重影響。
針對前述諸多方面的難點與挑戰，為實現從根本上逆轉差序格局的戰略目標，數字化驅動中國城鄉均衡發展應兼顧制度和工具的雙重創新。
一是加快構建涵蓋大數據、算力、光纖寬帶網絡、移動物聯網、人工智能，以及保障新技術應用的信息基礎設施和新技術設施等硬件服務保障系統，在中國城鄉均衡發展過程中形成全面統籌、資源共享、標準統一、互聯互通和分工協作的城鄉深度融合發展格局。二是將數據培育成支撐城鄉經濟發展的新型生產要素，通過完善法律確權、市場交易和評估價值，為數字的資源化、資產化提供保障條件，同時為數字資產的市場化交易、融資、質押等活動創造可增值的資本工具。三是完善數據生產要素參與分配的理論基礎、價值標準和政策法規，試行國家層面統一的分配執行準則。在區域層面，根據不同地區的經濟基礎、財力、企業參與情況和市場接受程度等條件差異，分類實施差異化的分配方案。在項目層面，根據數字化項目的屬性，按照純公共品、準公共品和市場化產品的類型差別，制定細分的數字化項目分配標準。四是基于不同的地理尺度，逐步構建“城鄉統籌聯動-中心城市輻射周邊-都市圈協同發展-城市群區域一體化”的中國空間均衡發展的邏輯體系，為數字化驅動的城鄉均衡發展提供空間保障。五是針對中國區域經濟和社會發展不平衡的現狀，一方面以打破城鄉二元體制為突破口，統籌城鄉加快大市場建設；另一方面以數字化基礎設施、運行平臺和工具創新為引領，促進城鄉之間、城市之間的均衡發展和制度創新。
結語
近年來，隨著新型工業化和新型城鎮化的協同發展，中國在城鄉均衡發展、共同富裕和鄉村全面振興等方面取得了顯著成就，體現在基礎設施完善、要素流動活躍、公共服務均等化和人均收入差距縮小等方面。當前，數字化工具創新及其運行模式已成為突破體制機制障礙、促進城鄉均衡發展，從根本上改變中國城鄉差序格局的重要驅動力。數字化的技術驅動和賦能極大完善了中國城鄉均衡發展的動力機制，提升了城鄉均衡發展水平和可持續性。當前城鄉均衡發展成為中國式現代化和治理能力現代化的重要表征。未來，數字化驅動中國城鄉均衡發展的重點策略將聚焦于加快信息基礎設施和新技術設施建設，培育數據新型生產要素，完善數據生產要素參與分配的理論基礎和價值標準，構建多層次的中國空間均衡發展體系，以及統籌城鄉大市場建設等。
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責 編∕楊 柳 美 編∕周群英
Mechanisms and Safeguards for Digitalization-Driven Balanced Urban-Rural Development in China
Lu Jun
Abstract: The integrated development of urban and rural areas is an inevitable requirement of Chinese-style modernization, and digital technologies, operational platforms, and development models have become the core driving forces behind balanced urban-rural development. The digitalized urban-rural balanced development in China should be a dynamic system with self-organizing and adaptive capabilities, as well as an open innovation ecosystem. The five main paths for digitalization to reverse the hierarchical order of urban-rural development in China include: precisely matching public services, real-time sharing of production factors, promoting innovation and entrepreneurial activities, lowering market entry barriers, and bridging the urban-rural cultural gap. The key strategies for digitalization-driven balanced urban-rural development in China will focus on accelerating infrastructure development, nurturing data as a new type of production factor, and building a multi-level spatial balance development system.
Keywords: digitalization, hierarchical order pattern, balanced urban-rural development, driving mechanism
