作者：楊雪冬（清華大學政治學系主任、教授）

核心觀點

當下的制度體系遠遠比改革開放之初更為復雜，單項制度的運行也比改革開放之初牽涉到更多因素。這樣龐大而復雜的制度體系，在運行的過程中，很容易產生“蝴蝶效應”“多米諾骨牌效應”“國際溢出效應”，更需要大局意識、整體意識、長遠眼光、國際視野。

要落實黨中央的決策部署，就需要上下協同、條塊結合，按中央統一要求和部署謀劃推進本地區本部門改革，科學制定改革任務書、時間表、優先序，明確各項改革實施主體和責任，并將重大改革落實情況納入監督檢查和巡視巡察之中。

習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的二十屆三中全會精神專題研討班開班式上發表重要講話強調，改革是一項系統工程，需要講求科學方法，處理好方方面面的關系。二十屆三中全會《決定》提出了新時代的改革方法論，其中“堅持以制度建設為主線”與“堅持系統觀念”是兩條重要原則，制度建設是全面深化改革的實踐主線，系統觀念是推進制度建設的基本方法。

黨和國家各項制度建設進入了全面推進的快車道

制度建設既是改革的動因，也是改革開放不斷深化推進的動力。早在改革開放之初，改革開放的總設計師鄧小平同志就明確指出了制度建設的重要性。十八大后，中國的改革開放事業進入了突出“頂層設計”的新階段，鄧小平同志的設想成為設計各項制度、確定具體發展目標的明確遵循，黨和國家各項制度建設進入了全面推進的快車道。這主要體現在以下幾個方面：

首先，對于制度建設有了全新的系統認識。在推進國家治理體系和治理能力現代化，建設社會主義現代化強國，實現中華民族偉大復興的過程中，制度是關系黨和國家事業發展的根本性、全局性、穩定性、長期性問題，制度建設是國家治理中的基礎性和關鍵性問題。在百年變局下，國際競爭越來越體現為制度、規則、法律之爭，制度優勢是一個政黨、一個國家的最大優勢，要更加充分地發揮黨的領導這個中國獨有的優勢。

第二，制度建設的時間表更為明確，目標更為具體，執行力更強。從2013年黨的十八屆三中全會開始，十八屆五中全會、十九大、十九屆四中全會、二十大、二十屆三中全會，不斷壓實制度建設的重要時間節點、階段性目標以及制度建設的主要內容。二十屆三中全會更明確提出，到二〇三五年，全面建成高水平社會主義市場經濟體制，中國特色社會主義制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化，基本實現社會主義現代化，為到本世紀中葉全面建成社會主義現代化強國奠定堅實基礎。將二〇二九年中華人民共和國成立八十周年作為完成時限，提出了進一步全面深化改革的各項任務。

第三，構建起完備的制度體系，對于體系內各組成部分的地位、功能和完善發展路徑，有了更深刻的認識。制度體系的完備化，是一個實踐和認識共同推進的過程。黨的十九屆四中全會，基于制度建設和改革的經驗，明確提出中國特色社會主義制度體系包括根本制度、基本制度、重要制度三個層級，分布在經濟、社會、文化、生態文明、軍事、外交等國家治理各個領域。要按照“固根基、揚優勢、補短板、強弱項”的原則，來構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系。二十屆三中全會，圍繞進一步全面深化改革，明確了“筑牢根本制度，完善基本制度，創新重要制度”的制度發展路徑。

第四，通過黨和國家機構同步改革，增強制度合力，將黨的領導這個制度優勢全面貫徹到國家治理的各個領域各個環節之中。機構是制度的首要實踐者，機構之間既有分工，更要有合作。2018年的黨和國家機構改革，是改革開放以來第一次將黨的機構與政府機構的改革同步實施，目的是實現國家治理的協同高效。通過改革，加強并完善了黨的集中統一領導，優化了國家治理體系。例如，將領導小組轉為委員會，并成立多個新委員會，優化了黨中央決策議事協調機構，加強和優化了黨對深化改革、依法治國、經濟、農業農村、紀檢監察、組織、宣傳思想文化、國家安全、政法、統戰、民族宗教、教育、科技、網信、外交、審計等工作的領導。

完備的制度體系要實現高質量的運行

二十屆三中全會決定提出，進一步全面深化改革，要更加注重系統集成，更加注重突出重點，更加注重改革實效，推動生產關系和生產力、上層建筑和經濟基礎、國家治理和社會發展更好相適應。

首先，形式上完備的制度體系，并非天然就會在實際運行中實現協同。中國是一個正在實現快速現代化的趕超大國，內部條件和外部環境都在發生劇烈的變化，相互交織互動。而相當多的制度，是在壓縮的時間和有限的資源約束下完成的，有的帶有一定的“急就章”色彩，有的制度制訂過程中缺乏充分的溝通協調，與其他制度的配套耦合較弱。隨著治理任務和環境條件的變化，這類制度亟須“破”“立”結合，調整補充，由此制度體系的內部關系也要不斷進行協調重組。

第二，利益固化的藩籬依然存在，越是需要制度協同的領域，其影響越是明顯。習近平總書記在全面深化改革之初就提醒全黨，要以更大的勇氣突破利益固化的藩籬，但觸動利益比觸動靈魂還難，地方主義、部門主義、局部意識依然縈繞在一些利益敏感領域，導致制度執行難和碎片化，缺乏協調，難以形成制度合力。在有些制度執行中，還存在著形式主義、推諉扯皮、打折扣、搞變通等現象。這些問題反映了一些部門一些地方的“大局意識”“看齊意識”不強，治理理念滯后、治理工具缺乏、治理方法簡單，嚴重影響了制度體系整體治理效能的實現。

第三，對制度體系實現協同高效的路徑理解簡單化。黨的全面領導是確保制度體系協同高效的根本路徑。在實踐中，一些人將黨的領導貫穿到改革各方面全過程的要求，簡單理解為凡事都要靠黨來協調，靠黨來推動，甚至由黨來包辦一切。本來應該由具體職能部門主動承擔、自主完成的任務，都要經黨組織批準、轉交；需要按分工職責完成，應該發揮地方積極性、群眾創造性的事項，必須要加上黨建統領的環節，不僅加重了黨組織的負擔，而且嚴重影響了制度運行效率。

第四，對制度體系實現協同高效的復雜性認識不足。在黨的領導下，經過幾代人的努力，我們已經建立起一套符合中國國情的社會主義制度體系。當下的制度體系遠遠比改革開放之初更為復雜，單項制度的運行也比改革開放之初牽涉到更多因素。這樣龐大而復雜的制度體系，在運行的過程中，很容易產生“蝴蝶效應”“多米諾骨牌效應”“國際溢出效應”，更需要大局意識、整體意識、長遠眼光、國際視野，不能靠各個領導人的“拍腦門”決策、“一刀切”執行、“痕跡主義”管理，也不能只靠行政命令單一治理資源來推動，必須學會動員多種資源、匯聚更多的積極因素，突出共識鑄造，行動的協調。

從“國之大者”出發，推動制度運行中的統籌協同

制訂出一個好文件，搭建出制度體系的四梁八柱，只是制度完善的第一步，關鍵在于讓制度有效運轉起來，不斷釋放出治理效能，讓廣大人民群眾有獲得感安全感幸福感。

為了推動初步完備的制度體系有效運行，《決定》明確提出了“堅持系統觀念”的原則，對如何協調制度運行，實現協同高效做了一系列具體可執行的安排。《決定》中，與統籌協調有關的安排涉及多種表達，比如“統籌” 27處，“協調”25處，“協同”20處，“統一”25處，“系統”11處，“一體”16處，“平臺”15處。

首先，全黨上下，要從“國之大者”出發，理解“堅持系統觀念原則”的重大意義。中國式現代化是一個超大國家的趕超現代化，要凝聚各方面積極因素，形成最大的合力，更不允許犯系統性顛覆性錯誤。習近平總書記強調，要自覺講政治，對“國之大者”要心中有數，關注黨中央在關心什么、強調什么，深刻領會什么是黨和國家最重要的利益、什么是最需要堅定維護的立場。國之大者，既是一種始終銘記國家前途命運、中華民族偉大復興的情懷，也是一種防范“青萍之末”的警覺，更是一種從長遠根本考慮問題的“大局觀”。只有從“國之大者”出發，才能將系統觀念這種基礎性的思想和工作方法運用得當，把握好實際工作的出發點和落腳點。

第二，要繼續發揮黨的領導體制這個根本制度的效能。十九大以來，黨的領導體制被明確為我國的根本制度，就黨如何領導國家、治理國家的體制機制進行了系統性重塑，完善了黨領導國家治理各主體的相關制度，加強了黨對各個重點領域工作的統一協調，明確了黨政關系。要繼續發揮黨的領導這個獨有的制度優勢，統籌制度建設頂層推進和分層對接，統籌改革縱向階段性與改革橫向協調性，統籌制度建設與制度落實，形成和釋放改革與制度建設的強大合力，確保如期完成改革與制度建設任務。

第三，加強制度機制創新，把系統觀念運用到各個重要領域，提高相關領域的整體治理效能。在二十屆三中全會《決定》中，提出了多項發揮統籌協調功能的制度、機制創新。比如，在經濟治理領域，為加強經濟發展的協調性，要構建國家戰略制定和實施機制，健全國家經濟社會發展規劃制度體系，發揮國家發展規劃戰略導向作用。圍繞實施國家發展規劃、重大戰略促進財政、貨幣、產業、價格、就業等政策協同發力，優化各類增量資源配置和存量結構調整。統籌推進財稅、金融等重點領域改革，增強宏觀政策取向一致性。把經濟政策和非經濟性政策都納入宏觀政策取向一致性評估。在法治中國建設中，提高立法工作的協同性，完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法工作格局，統籌立改廢釋纂，探索區域協同立法，健全黨內法規同國家法律法規銜接協調機制。在政府治理領域，健全垂直管理機構和地方協作配合機制，健全鄉鎮（街道）職責和權力、資源相匹配制度，加強執行一體化，建立健全多種平臺，如全國統一的法律法規和規范性文件信息平臺、覆蓋全國的一體化在線政務服務平臺、全國統一的社保公共服務平臺等。這些新的制度創新和機制創新，需要在實踐中不斷發揮統籌協調作用，提高國家治理的整體效能。

第四，堅持推進黨中央重大決策部署落實機制。一分部署，九分落實。黨的二十大、二十屆三中全會，都提到要“完善中央重大決策部署落實機制”，確保黨中央令行禁止。要落實黨中央的決策部署，就需要上下協同、條塊結合，按中央統一要求和部署謀劃推進本地區本部門改革，科學制定改革任務書、時間表、優先序，明確各項改革實施主體和責任，并將重大改革落實情況納入監督檢查和巡視巡察之中。