【摘要】人口發展新形勢對財政產生了四方面影響：在老齡化、少子化背景下，產業轉移將影響地方財政收入，需要開辟新的財源渠道；醫療衛生、養老保健和養老社保等財政剛性支出增加；需要通過加大生育支持經費投入、提高資金使用效率等解決生育成本上升問題；人口流動分化給城鄉財政資源配置效率的提升帶來挑戰。為應對人口結構變化，需增強經濟社會發展對人口老齡化的適應性，增加財源和創造更多就業崗位。將來財政政策應圍繞統籌協調各類資源，優化財政支出結構，提高人力資源利用效率，推動產業創新發展等方面進行制定。

【關鍵詞】人口老齡化 少子化 區域增減分化 公共財政政策

【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

人口發展是長周期事件，作為一個慢變量，人口對經濟體的潛在增長率將產生一定影響。以人口高質量發展支撐中國式現代化，需要全面提升人口綜合素質，加快完善生育支持政策體系，努力增加全社會勞動力有效供給，積極應對人口老齡化，靈活配置公共資源以適應區域人口增減變化趨勢，更好統籌人口與經濟社會、資源環境協調發展。因此，根據目前的人口增長形勢，分析人口結構變化背后的成因，為優化人口結構、合理配置公共財政資源、實現社保支出可持續、提升生育率、保持適度生育水平提出有效應對之策就顯得尤為重要。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，是有效應對人口發展新形勢影響與實現人口高質量發展的重要抓手。

我國人口發展新形勢呈現三個特征

人口是提振經濟發展信心與預期的關鍵因素，對未來經濟社會發展產生重要影響。當前我國的人口結構變化主要面臨三個特征：人口老齡化、人口少子化和區域人口增減分化。

一是人口老齡化。根據國家統計局數據顯示，從年齡構成看，2023年我國16—59歲的勞動年齡人口86481萬人，占全國人口的比重為61.3%；60歲及以上人口29697萬人，占全國人口的21.1%，其中65歲及以上人口21676萬人，占全國人口的15.4%。據國家衛健委2022年測算，2035年左右，我國60歲及以上老年人口將突破4億人，在總人口中的占比將超過30%，進入重度老齡化階段。聯合國發布的《世界人口展望2022》預測，到2050年，我國老齡化程度將進一步加深，60歲及以上老年人口將超過5億人。

二是人口少子化。根據全國人口變動情況抽樣調查數據推算，2023年年末，全國人口為140967萬人。我國人口總量出現下降，主要受育齡婦女數量減少、生育觀念變化、婚育推遲以及疫情短期沖擊等多方面因素影響，導致育齡婦女生育水平繼續下降，出生人口少于死亡人口，我國人口總量比2022年減少208萬人。但同時也要看到，工業化、城鎮化發展到一定階段以后，人口發展形勢會發生新的變化，根據調查數據和產婦住院建檔情況，2023年下半年以來婦女生育意愿提高，有助于未來出生人口穩定，我國人口規模優勢和超大規模市場優勢將長期存在①。

三是區域人口增減分化。受經濟回升向好、人口遷移流動更加活躍等因素影響，人口流動在不同區域之間的人口增減發生變化呈現出兩個特征。一方面，以往流動人口較多的北京、上海等一線城市人口流動人數在下降，而杭州、武漢、成都、長沙等新一線城市流動人數有所增加。另一方面，離土不離鄉就近流動漸成趨勢，以短途流動為主，省內流動比例大幅上升。第七次全國人口普查數據顯示，流動人口中省內流動人口、跨省流動人口分別約2.51億人、1.25億人，較2010年分別增長86%、45%。2020年，省內流動人口占總流動人口的比例約67%，較2010年的61%提升6%，比省外流動多出一倍以上。人口流動的分散化程度也更高，在省內和跨省流動中，增長幅度最大的是市內跨區縣流動。

人口發展新形勢對財政的影響

第一，在老齡化、少子化背景下，產業轉移將影響地方財政收入，需要開辟新的財源渠道。首先，適齡勞動人口下降導致產業轉移稅源減少。面對國際競爭形勢與國內產業比較優勢變化，我國以往勞動密集型產業正面臨人口結構變化帶來的沖擊，一些產業因勞動力供給不足發生梯度轉移，比如一些勞動密集型產業向印度和東南亞轉移，通常產業轉移對財政收入會帶來結構上的變化，如將減少地方財政稅源和一般公共預算收入等，亟須開辟新的財源渠道。

其次，提高財政收入與減少稅源損失是重中之重。為了應對產業轉移對財政收入的影響，需要通過提升數字化、信息化、機械化等新基礎設施的水平，實現整體經濟運行更加透明的信息傳遞、更少的中間環節和更加高效的資源組織方式降低成本，從而間接提高財政收入?？紤]地方一般公共預算收入的主要來源是稅收收入，對于傳統的優勢產業，在條件允許的情況下要盡可能保留，地方政府在產業轉移的過程中應該盡可能保留現有產業在國內的比重，比如東部地區產業優先考慮向中西部地區轉移，減少因人口因素導致的產業資源轉移所帶來的財源損失。

第二，在我國人口老齡化程度不斷加深的背景下，醫療衛生、養老保健和養老社保等財政剛性支出明顯增加。首先，適齡勞動人口減少將降低地方政府稅收收入。伴隨著適齡勞動人口總量的減少，新辦企業和創新型企業的數量也會隨之減少，導致企業使用資本量和產出量減少，降低了企業和個人所得稅的征收規模，為此地方政府只能依靠發債來保障政府職能的實現，政府減收的同時債務卻不斷擴張，推高了政府負債率，擴大財政可持續風險。

其次，人口老齡化程度加深將繼續擴大養老支出規模。伴隨著老齡化程度加深，由于可持續供養的養老金來源渠道逐步減少，這會進一步擴大地方財政收支差距，導致地方政府債務規模擴大，從而擴大財政可持續風險。未來伴隨經濟社會發展水平的不斷提升，老年人對于養老和醫療服務也提出了更高、更新的要求②。我國人均預期壽命已達到78.2歲，但健康預期壽命與OECD等發達國家比還有差距，保障老年人的生活質量和健康水平形成的財政壓力將會持續增加。

第三，在少子化背景下，需通過加大生育支持經費投入、提高資金使用效率等解決生育成本上升問題。生育成本的上升與生育率下降息息相關，為緩解少子化趨勢，需要通過加大支持生育服務的經費投入來解決降低家庭的生育成本問題，滿足生育服務的需求更為迫切。

首先，生育支持供給與需求存在資金缺口。我國直接生育成本在全球范圍內處于中等偏上水平。生育孩子后不僅會改變家庭的勞動供給配比，還會影響家庭收支。降低生育成本是目前很多家庭最大的訴求，亟待解決。以當前我國政府在生育支持經費方面投入較大的托育服務領域為例，財政供需存在資金缺口。

從需求端看，2019年的人口與家庭動態監測數據顯示，未入托幼兒中具有托育需求的幼兒占比為70.84%，2023年這一數字進一步提高。國家衛健委調查顯示，有超過三成的嬰幼兒家庭存在強烈的入托需求，目前托育機構以社會力量投資為主，九成是營利性機構，絕大多數地方的托育服務收費超出家庭可負擔能力，大部分家庭期盼的方便可及、價格可接受、質量有保障的托育服務需求，目前還難以得到有效供給，托育服務工作任務還很艱巨繁重，亟待相關扶持政策有效落地。根據石家莊市2023年發布的《“一老一小”整體解決方案》，全市22.9萬名常住嬰幼兒中僅有0.2%為機構照護，但卻有5.5萬名嬰幼兒有入托需求，約占被調查總數的24.01%，這表明嬰幼兒照護服務機構有較大的需求缺口。

其次，現有生育投入財政資金使用效率有待提高。一方面，由于近年來出生人口減少，一些幼兒園出現招不滿而不得不關停的情況。教育部2023年公布的數據顯示，2022年幼兒園數量比2021年減少5610所，下降接近2%；在園幼兒數從2021年開始出現負增長，當年減少13萬人，2022年降幅更大，減少了178萬人。就在幾年前幼兒園由于學位緊張部分地方改擴建、新建幼兒園投入了大量財政資金，如今從一園難求變為一孩難求，供需形勢逆轉，再考慮人口結構變化形勢會導致未來中小學、大學等教育階段的教育資源出現過剩，如不合理利用則會導致資產閑置和財政資金浪費③。另一方面，以托育機構為例，上述分析可知發展托育機制財政資金供需存在缺口。與此同時，依據人口與發展研究中心2024年的數據顯示，現有托位空置率較高。2023年我國托育機構備案數據顯示各類托育機構使用比例為50%左右，且越是地理區域范圍小的縣鄉空置率越高，托育服務的財政資金使用效率不高。托育機構空置率高與托育服務供需缺口并存，說明當前的托育服務質量較難滿足人民群眾的切實需求。此外，城鎮化進程加快農業勞動人口轉移，一些農村地區也出現了資源過剩，幼兒園、小學關停，小學初中校舍存在空置現象。依據北京大學教育財政研究所2024年的預測，到2027年，義務教育階段縣域在校生處于增長的地區僅占全國1%，99%縣域的在校生人數將下降，其中7%的縣域當年降幅將超過10%，大多分布在東北地區、河南、河北和新疆等地。

第四，在人口流動分化背景下，城鄉融合發展面臨不確定性，需要財政資源配置更加精準有效。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出：“城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。必須統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平，促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展。”這是拓展中國式現代化的發展空間、發展現代化大農業、推動高質量發展的現實需求。財政政策是完善城鄉融合發展體制機制的重要基石，需要通過財政精準發力激發創造動力和消費潛能，為經濟社會發展注入強大動力。首先，人口流動分化對城鄉融合發展帶來挑戰。伴隨著工業化、城鎮化進程中人口流動分化的趨勢，新一線城市和省內人口流動的吸引力增加，這為公共資源在城鄉之間合理配置帶來了“不確定性④”，特別是空間場域中城鄉融合不確定性風險依然較高，導致財政資源配置和城鄉要素流動的差異擴大，且面臨資源錯配的風險。對于如何提高城鄉之間規劃、建設、治理與財政投入深度融合的發展水平，形成城鄉要素平等交換、雙向流動、縮小城鄉差別從而促進城鄉共同富裕提出了現實挑戰。隨著人口流動分化，城鄉之間和城市內部對教育、醫療、住房等公共服務以及交通、水電等公共基礎設施建設的公共供給和現實需求不確定性增加。人口流動可能導致某些地區人口過剩而其他地區人口不足，這對平衡流入地和流出地的財政資源配置提出了更高要求，財政資源配置需要更加注重區域均衡發展。

其次，提高財政資源配置的精準性更為迫切。人口流動分化可能會改變地方財政收入的來源和結構，需要合理分配和使用財政收入。新型城鎮化的發展導致流入地地方政府稅收收入增加，流出地則減少，隨著年輕勞動力向城市地區流動，農村地區面臨勞動力短缺的問題，影響農業生產效率和農村經濟發展。人口流動導致城鄉人口結構發生變化，對教育、醫療等公共服務的需求也隨之變化，需要財政資源進行相應的調整和優化。財政支出結構也由于人口流動而產生影響，尤其是民生領域教育等公共服務資源在流入地出現短缺，社會保障中的養老、醫療、失業保險等，需要更多的財政支持以滿足流動人口的發展需求。戶籍城鎮化率低于常住人口城鎮化率，大約有2.9億“農民工”享受同城待遇公共服務面臨挑戰。這對根據不同類型流動人口的特點，制定更加精準的財政政策，提高技術層面的精細高效，處理好財政資源配置中的公平與效率問題，實現有效管理和服務提出了更加明確的要求。應對這些挑戰，需要政府在財政資源配置上進行創新和調整，以適應人口流動分化帶來的新變化。

最后，提高財政資源整合能力推動農業轉型是當務之急。適齡勞動人口減少在城市和農村地區也發生進一步分化，農村地區人口減少的規模和速度明顯快于城市地區，農業產業發展的財政更需要引入社會資本投入，加快財政資源整合推動部分地區農業生產經營模式和發展方式快速轉變以適應當前人口結構的變化。比如，在我國東北、華北、西北等有大片連片土地的地方可以依托農業企業，重點發展規?；瘷C械化農業糧食生產；南方丘陵地帶，人均土地面積小，勞動力相對充沛的地區，可以通過土地整合和流轉開發經濟作物，養殖和農旅產業，重點發展一些高精尖的農產品和農業服務業。

未來公共財政政策著力點：統籌財政資源與優化支出結構

為應對人口結構變化，需增強經濟社會發展對人口老齡化的適應性，增加財源和創造更多就業崗位。將來財政政策要圍繞統籌協調各類資源，優化財政支出結構，提高人力資源利用效率，推動產業創新發展。

第一，完善撥款機制，統籌新型城鎮化與鄉村全面振興。順應我國人口結構變化和城鎮化發展趨勢，加強城鄉財政資源統籌力度，建立健全區域間，中央省市縣政策協調力度，避免在人口流出地的低能級縣域、鄉村過度加大公共基礎設施建設而降低財政資金使用效率。完善與戶籍制度改革相配套的學校、醫療、住房、養老等基本公共服務，盡快順應都市圈城市群人口流入的趨勢，消除勞動力城鄉流動的區域和行業隱形壁壘。中央對地方的轉移支付和省以下轉移支付制度中重點依據區域人口變動，考慮跨區域流動和省內流動調整轉移支付規模和結構。不斷跟蹤人口生育變化形勢和人口結構變動趨勢，加強人口監測預警和信息系統建設，完善財政撥款“錢隨人走”機制，將信息技術手段與大數據模型技術結合用于依據人口變化形勢安排預算撥款⑤。

第二，優化教育資源配置，切實減輕家庭教育成本負擔。一是有效利用過剩的教育資源。如前文分析，當前我國一些城市地區和農村地區學前教育學校招不滿生問題已經日益顯現。考慮到學齡人口減少對未來教育資源配置帶來的影響，特別是部分城市和農村地區鄉村小學、幼兒園閑置校舍，教師過剩等情況將會日趨嚴重，需要關注未來幼兒園、小學的閑置校舍相對和絕對閑置的情況，做好閑置產權歸屬，盤活閑置校舍、合理解決過剩人員就業安排等工作繼續發揮資產和人員價值。比如，推動義務教育優質均衡，減少班級規模，依據孩子特征有針對性培養，建立個性化培養方案，建設更多科創教育平臺和中心等，提升單位人力資本產出，提高全要素生產率和加快培育創新人才支撐發展新動能。

二是為多子女家庭提供更多教育便利和優惠。建議推廣浙江省的“長幼隨學”制度，即多孩家庭子女入園、入學可以考慮幼子與長子同校就讀，或依據家庭實際需要安排子女轉學至同?；蛲瑓^就讀，節約家長接送等費用和時間精力⑥。在公辦托育機構二孩減收50%托育費用，三孩全免等。對于考上大學或進入職業院校的多子女家庭，給予適當的一次性補助和減免學費。這些舉措在我國一些縣市已經開展了試點，比如山東濰坊市的高中免費政策、山西澤州縣的降分和免費政策等，未來總結經驗后，還可以考慮更大力度、更大范圍的多孩家庭教育減免措施。

第三，落實生育配套支持，構建組合式財政支持政策。降低家庭生育成本是財政支持政策的實施目標。結合實際發展情況，為家庭給予更多的支持，在保障充足的財政投入基礎上，充分發揮財政政策多項措施的組合優勢，打好“組合拳”。

一是建立托育財政投入長效機制。當前托育服務亟待以立法形式保障政府對托育服務的財政性投入，托幼一體化可在財政“過緊日子”的前提下，既避免學前教育資源閑置又保障充足的財政投入，緩解財政壓力，提高財政資金使用效率。托幼一體化能充分利用當前及未來學前教育閑置資源，在為托育服務提供充足的財政資金保障的情況下不增加財政壓力⑦。二是構建生育補貼、保險、稅收優惠體系。首先，建議盡快完善生育補貼政策，增加生育補貼類型，加大補貼力度。自“三孩”政策實施以來，我國部分省市先后出臺了生育補貼政策，但一些地區補貼領取有戶籍地限制，未來可擴大生育補貼發放家庭的范圍，按照孩子出生地或戶籍地發放，增加對生育障礙家庭的補貼，擴大領取生育補貼企業的范圍等，同時科學合理計算生育補貼金額和設計補貼類型⑧。其次，擴大生育保險（包括生育津貼和生育醫療費用）覆蓋范圍。未來應考慮將農民、靈活就業人群等不符合生育保險受益的群體也逐步納入生育保險的保障范圍，逐步提高生育醫療待遇水平，彌補因生育中斷而產生的就業機會成本。最后，完善鼓勵生育的稅收優惠政策，加大政策支持力度，提高多子女家庭現行個人所得稅子女教育經費和3歲以下嬰幼兒照護專項附加扣除的免征比例額度和扣除標準⑨。

第四，應對人口老齡化，統籌多方資源提升治理效能。一是完善社保制度，加大社保基金統籌力度。為應對人口老齡化，借助加大全國社會保險統籌力度的契機，減輕企業社保繳費壓力，發揮養老保險繳費率下調的逆周期調節作用，促進就業和實現經濟增長。加快將國有資本、國有企業利潤用于充實社?；痤A算的速度，考慮到老年人對嬰幼兒養育的貢獻可以制定更為靈活的延遲退休政策，加大社?；鹑珖y籌力度，緩解部分地區社保發放壓力。規范農業主產區和東北等地區的社保征繳，加強對企業繳費的監督，建立統一規范且來源穩定的社保資金籌集渠道⑩。在全國范圍內統一調度使用社?；?，穩步提升投資收益水平，釋放經濟增長潛力。多層次構建社保投資體系，降低整體風險水平。適當劃分直接投資和委托投資比例，提高基金投資管理水平。多渠道解決就業問題，特別是青年就業問題，為未來社?；鹂沙掷m健康發展奠定基礎。

二是完善融資機制，拓寬康養產業籌資渠道。增加中央預算撥款并優化中央預算內投資在康養產業的使用范圍，加強地方政府專項債對銀發經濟產業園區建設的支持力度，發揮國家融資擔?；鹨I作用，用好普惠養老再貸款工具。建立完善政府、經營主體、行業組織和社會公眾多元參與、多方投入、有效協同的健康和養老產業發展治理格局。優化營商環境，促進銀發經濟發展，支持民營企業發展壯大，拓寬財政稅收來源。

（作者為中國財政科學研究院研究員）

【注：本文得到習近平經濟思想研究中心課題研究項目“暢通教育、科技、人才良性循環研究”（項目編號：AZ2024006）的資助】

【注釋】

①王萍萍：《人口總量有所下降人口高質量發展取得成效》，中國經濟網，2024年1月18日。

②張逸君、邱德馨、王雪標：《公共人力資本投資結構、經濟增長與人口老齡化》，《財政研究》，2023年第4期，第48-67頁。

③賀丹、莊亞兒、楊勝慧：《嬰幼兒托育：家庭需求與機構供給》，《人口與社會》，2021年第4期，第15-23頁。

④文軍、陳雪婧：《城鄉融合發展中的不確定性風險及其治理》，《中國農業大學學報(社會科學版)》，2023年第3期，第18-33頁。

⑤郭冬梅、陳斌開、吳楠：《城鄉融合的收入和福利效應研究——基于要素配置的視角》，《管理世界》，2023年第11期，第22-46頁。

⑥胡詠梅、唐一鵬：《2020—2035年我國學前教育經費投入與配置預測——基于與學前教育投入收益高的OECD國家的比較研究》，《首都師范大學學報(社會科學版)》，2022年第4期，第139-152頁。

⑦蔡迎旗、陳志其：《家庭視域下我國嬰幼兒照護服務的發展脈絡及其政策重構》，《中國教育學刊》，2021年第2期，第52-56頁。

⑧鄭春榮：《德國鼓勵生育的家庭政策措施》，《人民論壇》，2022年第6期，第104-107頁。

⑨范子英、曾藝：《人口高質量發展背景下促進積極生育的財稅政策研究》，《稅務研究》，2023年第10期，第12-17頁。 

⑩張琳琳、王喆、劉慶富：《人口老齡化背景下中國養老金缺口分析及其對策》，《復旦學報（社會科學版）》，2023年第1期，第138-149頁。

責編/李一丹 美編/王夢雅

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