摘 要:區域經濟高質量發展以持續優化空間布局為前提，以完善空間建成環境為先導，以促進產業空間集聚為載體，以暢通要素空間流動為條件，以形成空間經濟循環為標志。推動區域經濟高質量發展，要發揮經濟體制改革的牽引作用，聚焦構建高水平社會主義市場經濟體制，促進經濟發展的空間效率最優化與效益最大化，釋放中國經濟發展空間紅利。要通過進一步全面深化改革，構建優勢互補的區域經濟布局，強化國土空間優化發展保障機制；健全促進城鄉融合發展的土地制度，改革現代化基礎設施建設體制機制；完善產業轉移協作機制，促進區域人口合理集聚；明確區域開放功能分工，優化全面開放格局；實施分區域的生態環境管理制度，健全生態產品價值實現機制與生態補償機制。
關鍵詞:區域經濟 空間紅利 經濟體制改革 高質量發展
【中圖分類號】D61 【文獻標識碼】A
黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》(以下簡稱《決定》)緊緊圍繞建設社會主義現代化強國的要求，提出“注重發揮經濟體制改革牽引作用”“要聚焦構建高水平社會主義市場經濟體制”。[1]在多個領域、多個維度、多個層次，重新厘清了政府與市場的關系，做出了細致具體的改革部署，也為區域經濟高質量發展指明了方向，對于理解改革邏輯背后的理論邏輯，認識區域經濟高質量發展的內涵與要求，把握區域經濟高質量發展的科學規律，通過體制機制改革釋放中國經濟發展空間紅利具有重要指導意義。
認識區域經濟高質量發展的內涵要求
黨的二十大提出新時代新征程的使命任務，即全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興。顯然，沒有堅實的物質技術基礎，就不可能全面建成社會主義現代化強國。因此，高質量發展必然成為全面建設社會主義現代化國家的首要任務。所謂“高質量發展”，就是要堅持質量第一、效益優先，推動經濟發展實現質量變革、效率變革、動力變革。具體到區域經濟高質量發展的層面，則需要優化經濟發展的空間布局，調整要素配置的空間結構，促進實現經濟發展的空間效率最優化與效益最大化。
區域經濟發展不僅同國內各個地區的地理區位、資源稟賦、氣候條件、生態環境等因素相關，而且在經濟全球化的條件下還同外部地緣政治以及國際經貿關系相關?；诓煌慕洕l展目標和發展任務，一個經濟體需要統籌考慮自身的空間發展條件，明確國土空間整體布局，進而充分利用有利的內部空間條件以及外部經貿條件，以促進自身的經濟發展。需要注意的是由于不同發展階段的發展目標與發展任務不同，其對空間條件的要求也會有所差異，因此這也就使得持續優化經濟發展的空間布局并調整要素配置的空間結構具有必要性，只有如此才能充分釋放經濟發展的空間紅利。
創新是發展的第一動力，區域經濟高質量發展必須因地制宜發展新質生產力。發展新質生產力的關鍵在于以科技創新推動產業創新，進而形成現代化產業體系。由此可見，區域促進新質生產力發展主要具有以下三個途徑：其一是特定區域重點在科技創新環節發力，由于科技創新同教育、人才、研發密切相關，因此區域可以基于自身的教育資源優勢，注重人才的引育，促進官產學研高效互動，統籌各類科創平臺，承建各級實驗室與研發基地，打造特定領域的科技創新中心與專業人才高地，力爭成為國家創新體系之中的關鍵節點。其二是特定區域積極與科技創新中心對接，促進各類優質生產要素向本區域集聚，匹配必要的金融資源，打造新技術的應用場景，重點圍繞科技研發成果的市場化與產業化下功夫。其三是特定區域一方面可以緊跟其他區域戰略性新興產業以及未來產業的發展趨勢，主動參與產業配套，從上下游產業鏈的延伸中尋找機會；另一方面積極導入數字化、網絡化、智能化等技術變革的最新成果，改造升級本區域的原有產業，提高生產效率，實現科技賦能助推的傳統產業升級。因為新質生產力發展具有“以點帶面”的特征，所以區域需要結合自身優勢，找準創新發展的切入點，融入到產業分工體系之中，進而不斷提升區域節點的競爭力與輻射力。顯然，實現區域創新發展的關鍵在于構建全國統一大市場，促進要素流動與產業遷移，進而形成適應新質生產力發展的區域分工協作體系。
協調是發展的內生特點，區域經濟高質量發展重點需要促進城鄉之間與區域之間平衡協調發展。在城鄉差距方面，城鄉居民人均可支配收入之比由2012年的2.88縮小至2023年的2.39，雖然差距顯著縮小，但是差距依然較大。[2]并且，有學者指出如果將住房、教育、醫療、社會保障等各類社會福利或者公共服務考慮在內，城鄉居民的差距可能更高。[3]在區域差距方面，2013至2023年，中部、西部地區生產總值年均分別增長6.9%、7.1%，占全國比重分別提升至21.6%、21.5%，雖然四大區域發展趨向平衡，但是南北差異拉大，2023年南方地區的第二產業增加值和第三產業增加值分別是北方地區的1.9倍和1.8倍，此外區域之間以及城市之間的產業同構問題也依然存在。[4]因此，進一步縮小城鄉差距與區域差距就要求統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，完善區域協調發展戰略規劃機制。
綠色是發展的普遍形態，區域經濟高質量發展需要基于節能減排與涵養生態的要求優化空間布局。中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化，為此我國提出“雙碳”目標。從減少溫室氣體排放、抑制全球氣候變化的角度來看，在特定區域加強植樹造林十分重要。未來，需要在提高森林覆蓋率的基礎上進一步提高森林蓄積量，這要求更加有利于林業發展的區域要在實現碳中和的過程中充分發揮作用。此外，風光等新能源發電不僅可以減少化石能源消耗，促進綠色低碳循環發展，而且也有利于改善我國能源對外依存度偏高的局面，保障能源安全。持續提升風光發電裝機容量也需要占用一定的國土空間，并且一些調節能源供需的新型儲能方式也會形成必要的空間需求。為此，需要結合新能源的發展規劃，優化國土空間布局，調節區域之間產能與用能的關系。
開放是發展的必由之路，區域經濟高質量發展需要在發掘區域優勢的基礎上優化整體開放格局。近年來共建“一帶一路”倡議的實施在政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通等各個方面均取得了豐碩成果，其不僅成為廣受歡迎的國際公共產品和國際合作平臺，而且也深刻改變了改革開放初期主要以東部沿海地區作為開放前沿的局面，許多內陸邊疆區域也逐步成為新的對外開放前沿，并且逐漸展現出獨特的區位優勢與制度優勢。伴隨著上述對外開放格局的調整，區域經濟發展將受益于對外開放，逐步形成特色產業集聚以及新的經濟增長極，從而改變長期以來資本與勞動等生產要素持續由中西部向東部沿海流動的局面。
共享是發展的根本目的，區域經濟高質量發展需要保障和改善民生，突出基本公共服務的普惠性與均等化，扎實推進各區域共同富裕。黨的十八大以來，共享發展取得了突出成就，不僅成功實現了第一個百年奮斗目標，全面建成小康社會，歷史性地解決了絕對貧困問題，而且在改善民生方面也取得了一系列重大突破。但同時也應該看到，養老、醫療、教育等方面的公共服務水平在地區之間的差異依然還存在，并且一些體制機制障礙導致公共服務還欠缺靈活性，尚無法充分適應構建全國統一大市場的需要。
把握區域經濟高質量發展的科學規律
人類的物質生產活動以及社會再生產過程均需要在特定的空間之內進行，因此以唯物辯證法作為方法論基礎，重點從空間維度研究生產力與生產關系的矛盾運動規律，構成馬克思主義政治經濟學的前沿領域之一。借鑒相關研究成果，有助于我們準確把握促進區域經濟高質量發展的科學規律。
第一，區域經濟高質量發展以持續優化空間布局為前提。對于特定經濟體而言，在一定的社會生產力發展水平下，其可利用的空間是相對有限的，并且不同空間所具有的區位以及稟賦條件也是既定的。因此，如何合理規劃有限的空間，發揮不同空間的優勢，形成有利于整體經濟發展的區域分工與空間布局，就成為制定區域發展戰略需要解決的關鍵問題。首先，對于空間的理解不應僅局限于平面，而應該確立立體化的空間觀念。例如，對于土地的利用不僅取決于土地面積，而且還應考慮對其容積率的規劃。又如，近期國家提出大力發展低空經濟，這就體現出伴隨著技術進步，人類社會對可開發與可利用的空間資源進行了拓展。其次，從歷史唯物主義的角度來看，事物總是不斷發展變化的，任何經濟體其所處的每個發展階段都必然有其社會主要矛盾，都有其經濟社會的發展目標與任務，因此優化空間布局必須要立足于特定發展階段并為實現其發展任務而服務。例如，中國特色社會主義進入新時代，無論是國土空間規劃還是區域或者城市規劃，都必須貫徹新發展理念，融入新發展格局，推動高質量發展。再次，優化空間布局需要滿足經濟循環過程中生產、分配、交換、消費各個環節對空間的基本需要，并且促進社會再生產的高質量積累與規模持續穩定擴大。例如，要滿足保障工業生產、糧食安全、居民生活、資源獲取、能源開發、生態涵養等各種類型的空間需求，并且合理規劃其比例關系。
第二，區域經濟高質量發展以完善空間建成環境為先導。在任何空間進行生產都需要必要的空間建成環境。例如，建設一個工業園區就需要“七通一平”。同樣，對于一個區域的發展也需要配套各類基礎設施。并且，生產活動離不開人的參與，因此除了具有“硬件”特征的基礎設施之外，還需匹配具有“軟件”特征的各類公共服務。以上基礎設施與公共服務均屬于空間建成環境的范疇。由于空間建成環境所需要的投資規模巨大，因此通常由政府負責融資、投資、建設，政府則依靠未來經濟發展所帶來的稅收進行債務清償?？臻g建成環境具有固定資本的特征，建成后隨著區域產業規模的擴張與人口數量的增加，可以攤薄成本，進而促進區域經濟發展與產業競爭力提升。當然，相較于資本與勞動等生產要素，空間建成環境的機動性要低得多，較難實現跨區域遷移。其中，“硬件”基礎設施幾乎完全不具有機動性，這也將導致一旦特定區域大量產業與人口外遷，造成區域經濟密度與人口密度降低，則已建成的基礎設施必將面臨價值喪失的風險，并且其通常以政府債務問題的方式呈現出來。這也對建設全國統一大市場背景下的區域發展戰略的制定以及城市更新規劃的出臺提出了更高的要求。如何更為精準地補齊區域空間建成環境的短板，促進區域經濟高質量發展，避免凝結于特定空間的固定資本發生價值喪失的風險，就成為各級政府必須面對的新挑戰。
第三，區域經濟高質量發展以促進產業空間集聚為載體。經濟高質量發展要求實現生產效率提升，即以更小的生產消耗獲得更大的產出。除了技術進步之外，生產集聚同樣是促進生產效率提升的重要途徑。因此，區域經濟高質量發展，既需要區域之間合理分工，又需要特定區域促進產業集聚。產業集聚可以分為單一產業集聚與多產業集聚兩種模式。單一產業集聚不僅可以攤薄生產主體以及空間建成環境的固定資本投入，使得單位產品的生產成本下降，而且通過空間集聚加速高效率生產技術的擴散與普及，從而使得區域生產效率顯著高于全國甚至全世界的平均水平。按照價值規律，商品的價值由反映一般效率水平的生產技術決定，如果特定區域其個別勞動時間低于社會必要勞動時間，則按照社會必要勞動時間所決定的價值標準進行商品交換，就可以獲得超額收益。這有利于其進一步研發新技術或者擴大生產規模。因此，產業集聚導致的規模效應和溢出效應，都可以顯著促進生產效率提升。現代化產業體系往往由一套復雜的投入產出體系構成，每個產業的生產過程都會利用其他產業的產品作為中間投入，進而形成一個生產網絡，而任何一個產業的效率改進都將通過生產網絡擴散至整個產業體系。于是，在單一產業集聚促進效率提升的基礎上，多產業集聚也更加有利于放大上述擴散效應。此外，生產集聚也會伴隨著勞動力的集聚，而勞動力需要維持自身的再生產，因此生產集聚也將拉近生產與消費之間的物理距離，加速商品的價值實現與資本的周轉速度。當然，生產集聚在超過一定程度之后也可能帶來由擁擠效應導致的消極影響，可是這并不妨礙在此之前產業集聚在促進區域經濟高質量發展方面發揮積極作用。
第四，區域經濟高質量發展以暢通要素空間流動為條件。既然在區域分工基礎上的產業集聚有利于提高生產效率，那么為了進一步優化各類生產要素的空間配置，就需要構建全國統一大市場，暢通要素空間遷移。前文已經提及不同生產要素的機動性存在差異。貨幣形態的資本其通過金融體系進行空間遷移最為便利，而以廠房或者機器等實物形式存在的資本其空間遷移則困難得多。相較而言，勞動力的遷移雖然受到多種因素的影響，但是其機動性顯然更高。特別需要注意的是生產要素的空間遷移，不僅受到要素自身物理屬性的影響，而且也會受到制度政策的影響。例如，勞動力的遷移顯然同戶籍制度相關，特別是戶籍制度通過影響其所能夠獲得的公共服務，進而會直接影響勞動力在不同區域的再生產成本。又如，產業的遷移也會受到不同區域營商環境的影響，甚至良好的營商環境對企業選址的影響可能較之于區位優勢要更為重要。由此可見，聚焦經濟體制改革的重要性，構建高水平社會主義市場經濟體制也將為區域經濟高質量發展增添動能。
第五，區域經濟高質量發展以形成空間經濟循環為標志。為推進高質量發展，需要加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。從不同維度觀察，增強國內大循環的內生動力和可靠性將有不同的要求。具體到區域維度來看，國內大循環需要不同區域分工協作，形成循環；而各個區域則需要找準定位，融入循環。對此，可以借助社會再生產理論，分三個層次逐步考察。在一個封閉區域內部，各個部類的生產與再生產均在該區域完成，并且區域內部的各個部類要符合既定的比例關系。在一個包括多個區域的封閉區域內部，各個部類的生產與再生產則可能在不同的區域分別完成，并且部類內部與部類之間的交換均構成區域之間的交換。此時，雖然整體各個部類依然要符合既定的比例關系，但是特定區域的部類比例關系將顯著區別于封閉區域的情況，進而體現出區域分工與產業集聚的特征。在一個包括多個區域的開放國家內部，各個部類的生產與再生產既可能在國內的不同區域分別完成，又可能因開放經濟而在國外完成，并且部類內部與部類之間的交換既可能表現為區域之間的國內貿易，又可能表現為國家之間的國際貿易。此時，特定區域的部類比例關系需要結合自身在國內循環之中與國際循環之中的雙重定位來確定。一方面國家整體國內循環與國際循環的關系勢必對區域經濟發展具有重要影響，另一方面區域之間能否形成空間維度的經濟循環也將決定發展的運行績效。
破除制約區域經濟高質量發展的體制機制障礙
經濟體制改革的核心問題是處理好政府與市場的關系。具體到區域維度，則需要立足當前現狀、針對突出問題、結合未來趨勢，推動“有效市場”和“有為政府”更好結合，通過改革破除體制機制障礙，促進區域經濟高質量發展。
第一，構建優勢互補的區域經濟布局，強化國土空間優化發展保障機制。釋放經濟發展的空間紅利需要持續優化空間布局，為此必須強化整體規劃方面的作用，切實提升宏觀經濟治理能力與治理效能。其中，“大區域”方面要求健全推動西部大開發形成新格局、東北全面振興取得新突破、中部地區加快崛起、東部地區加快推進現代化的制度和政策體系，并且特別明確要求京津冀、長三角、粵港澳大灣區等地區更好發揮高質量發展動力源作用；“大流域”方面要求優化長江經濟帶以及黃河流域生態保護和高質量發展機制；“都市圈”方面要求推動成渝地區雙城經濟圈建設走深走實。此外，為了更好促進區域互動，還要完善區域一體化發展機制，構建跨行政區的合作發展新機制，著力深化東中西部產業協作。
第二，健全促進城鄉融合發展的土地制度，改革現代化基礎設施建設體制機制。空間布局的優化離不開土地制度的改革，為此需要促進城鄉融合，引導大中小城市和小城鎮協調發展、集約緊湊布局。在農村土地制度方面，《決定》針對耕地與宅基地分別提出了改革要求。改革完善耕地占補平衡制度，各類耕地占用納入統一管理，完善補償耕地質量驗收機制，確保達到平衡標準。同時，允許農戶將合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用。并且，有序推進農村集體經營性建設用地入市改革，健全土地增值收益分配機制。在城市土地制度方面，《決定》在優化土地管理的基礎上分別針對存量和增量做出規定。優化土地管理，健全同宏觀政策和區域發展高效銜接的土地管理制度，優先保障主導產業、重大項目合理用地，使優勢地區有更大發展空間。針對存量土地，開展各類產業園區用地專項治理，優化城市工商業土地利用，加快發展建設用地二級市場，推動土地混合開發利用、用途合理轉換，盤活存量土地和低效用地。針對增量土地，建立新增城鎮建設用地指標配置同常住人口增加協調機制，探索國家集中墾造耕地定向用于特定項目和地區落實占補平衡機制。在完善土地制度的基礎上，還需要持續改善更新空間建成環境。但是，以往依靠土地財政進行增量規模擴張的城市基礎設施建設模式亟待轉型，為此就需要深化城市建設、運營、治理體制改革，加快轉變城市發展方式。
第三，完善產業轉移協作機制，促進區域人口合理集聚?？臻g布局的優化需要依靠產業轉移與要素流動來實現，《決定》也對此做出了改革部署。在產業轉移方面，為了協調區域之間的利益關系，需要完善產業在國內梯度有序轉移的協作機制，推動轉出地和承接地利益共享。其中，對于轉出地而言，其損失不僅是產業轉移的經濟稅收損失，而且在沒有新產業導入的前提下還包括空間建成環境的價值喪失損失。因此，通過產業轉移促進產業集聚，進而破解產業體系大而不強的難題，就需要針對增量收益設計合理的共享機制。在人口流動方面，要配合市場在資源配置中發揮決定性作用，推動相關公共服務隨人走，促進城鄉、區域人口合理集聚、有序流動。針對跨區域人口遷移，重點推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度；針對城鄉人口遷移，重點推動符合條件的農業轉移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等享有同遷入地戶籍人口同等權利。此外，探索保障進城落戶農民合法土地權益，依法維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，探索建立資源有償退出的辦法。
第四，明確區域開放功能分工，優化全面開放格局。區域經濟發展同地緣政治與國際經貿條件緊密聯系，而世界體系的演進又會改變區域經濟發展與對外開放的外部環境，為此就需要促進區域開放分工與整體開放格局的協調。結合世界百年未有之大變局的加速演進與共建“一帶一路”的深入推進，《決定》提出鞏固東部沿海地區開放先導地位，提高中西部和東北地區開放水平，加快形成陸海內外聯動、東西雙向互濟的全面開放格局。一方面，發揮沿海、沿邊、沿江和交通干線等區位優勢，優化區域開放功能分工，打造形態多樣的開放高地；另一方面，持續通過改革釋放制度優勢，進一步提升自由貿易試驗區和自由貿易港建設水平，香港和澳門要發揮“一國兩制”優勢，粵港澳大灣區強化規則銜接、機制對接，助力探索建設更高水平開放型經濟新體制。
第五，實施分區域的生態環境管理制度，健全生態產品價值實現機制與生態補償機制。結合不同區域主體功能的定位，涵養生態的區域與發展生產的區域之間需要在形成分工的基礎上探索針對生態價值進行有效補償的體制機制。為此，《決定》在深化生態文明體制改革部分，明確提出實施分區域、差異化、精準管控的生態環境管理制度，建立健全全覆蓋全域全類型、統一銜接的國土空間用途管制和規劃許可制度。并且，在此基礎上，健全生態產品價值實現機制。推進生態綜合補償，健全橫向生態保護補償機制，統籌推進生態環境損害賠償。特別是配合“雙碳”行動的推進，構建碳排放統計核算體系、產品碳標識認證制度、產品碳足跡管理體系，健全碳市場交易制度、溫室氣體資源減排交易制度。此外，生態保護與環境治理不能以行政區劃為邊界，還需要推動重要流域構建上下游貫通一體的生態環境治理體系。
深化經濟體制改革不僅要明確改革舉措，而且要以科學的方法論加以推進落實。為此，黨的二十屆三中全會提出了“三個更加注重”，即更加注重系統集成，更加注重突出重點，更加注重改革實效。首先，更加注重系統集成，要求綜合考慮可能影響區域經濟運行與區域經濟發展的各種因素，并且對每一項改革舉措可能造成的多種影響以及各項改革舉措共同造成的合成影響進行充分考慮。一方面在頂層設計上堅持以普遍聯系的觀點看待問題，另一方面在改革落實中抓好協同，避免分散地、片面地、不同步地推進改革。其次，更加注重突出重點，要求堅持更好發揮市場機制作用，創造更加公平的市場環境、激發經濟主體的活力，暢通經濟循環，釋放社會內生動力與經濟發展潛力，并且在提升整體效率與效益的同時，促進區域分工與利益平衡。最后，更加注重改革實效，要求在推動改革中以釘釘子精神抓部署、抓落實、抓監督，投入更多精力、拿出更多務實辦法、在更大范圍與更深層次上促進改革落地。
【本文作者為南開大學經濟學院教授；本文系國家社會科學基金重大項目“勞動力要素市場化配置中的效率增進與協同推進共同富裕路徑研究”（22&ZD055）的階段性成果】
注釋略
責編：王 克／美編：石 玉