【摘要】2019年，黃河流域生態保護和高質量發展成為重大國家戰略，既體現出我國對黃河治理理念、策略及實踐的持續探索與深化，也確立了黃河流域生態協同治理的方向和目標。從除害興利到標本兼治、再到生態優先，黃河流域生態治理工作順應時代發展要求，逐步構建起科學、系統、高效的治理體系。沿黃各地高效整合資源，推進體制機制創新，運用多種政策工具，進行政策創新和區域合作實踐。隨著生態文明建設和國家戰略的深入推進，黃河流域生態保護和高質量發展將邁上更高臺階。

【關鍵詞】黃河流域 生態保護 高質量發展 生態文明建設

【中圖分類號】X321 【文獻標識碼】A

流域治理是一項多維度、深層次的系統工程，其核心在于樹立全局觀念，深刻把握其系統性、整體性與外部性。黃河是中華民族的母親河，黃河流域是中華文明的重要發源地，黃河流域生態保護和高質量發展是事關中華民族偉大復興和永續發展的千秋大計。黃河流域擁有豐富的水、森林、濕地、草原、礦產及生物多樣性資源，這些資源要素之間緊密相連、相互影響，共同構成了一個復雜、多樣的生態系統，亟待探索有效的生態治理路徑。黃河流域自上游至下游，展現出獨特的自然資源優勢，承載著不同的生態保護要求，也凸顯著黃河流域生態治理的復雜性。黃河上游擁有充沛的水資源和廣袤的草原，肩負著水源涵養與生態屏障的使命；黃河中游有著豐富的礦產資源和林草資源，成為水土保持與生態安全的關鍵區域；黃河下游作為黃河的入海門戶，分布著濕地資源與自然保護區，是濕地保護與生態修復的前沿陣地。黃河流域在發揮生態屏障作用的同時，也面臨著生態環境敏感脆弱與區域發展不平衡的雙重挑戰，這就要求黃河流域治理應堅持生態文明建設與高質量發展協同共進。

面對生態底子薄弱、環境承載力有限、水資源短缺、區域發展差異較大等現實問題，黃河流域生態保護和高質量發展應注重區域間的協同合作與差異化施策。通過強化區域合作機制建設，整合流域內生態空間資源，實現優勢互補與資源共享，共同應對治理難題。

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視黃河流域生態保護和高質量發展，多次深入實地考察沿黃省區，明確指出“治理黃河，重在保護，要在治理”。2019年，黃河流域生態保護和高質量發展正式上升為重大國家戰略，黃河流域治理的戰略定位、治理內容、行動方式發生重要變化，標志著黃河流域治理邁入了新的歷史階段。在國家戰略的驅動下，沿黃各省（區）積極響應，針對流域內生態保護的難題展開了一系列地方政策創新和區域合作實踐，探索出了一條在發展中保護、在保護中發展的生態治理道路。這些舉措不僅為黃河流域生態協同治理奠定了堅實基礎，也為我國流域生態保護治理的提檔升級提供了有力支撐。在此基礎上，如何深化黃河流域生態協同治理實踐、構建黃河流域常態化治理機制，成為當前及未來深入貫徹落實重大國家戰略的重要任務與緊迫課題。

新中國成立后黃河流域生態保護治理的政策演進歷程

“黃河安瀾，國泰民安。”在歷史長河中，黃河不僅見證了我國朝代的興衰更替，更在經濟、政治、文化等多個領域發揮了重要作用。黃河因其戰略地位而倍受倚重，流域內的資源被廣泛開發利用，為經濟社會發展作出了重要貢獻。然而，長期過度開發使得黃河生態的脆弱性日益凸顯。新中國成立以來，國家始終把治理黃河、推動黃河流域發展作為歷史性、戰略性任務持續推進，取得了顯著成效，體現了我國在生態治理中的智慧與決心。總體來看，新中國成立以來黃河流域生態治理可以分為三個階段。

第一階段：1946年—1978年，除害興利的起步階段，側重于水患根治和水利事業發展。從1946年開始，中國共產黨領導的人民治黃事業在解放區拉開了序幕。新中國成立初期，面對黃河“善淤、善徙、善決”的嚴峻挑戰，國家將治理黃河、化害為利作為重要任務。1952年，毛澤東同志考察黃河，發出了“要把黃河的事情辦好”的號召。從中央政府到沿黃各地，大力開展水土保持、水庫建設等工作，并制定了全流域、多目標的治理規劃，通過試驗推廣等方式，初步構建起黃河生態保護治理的基本框架。

第二階段：1978年—2012年，標本兼治的探索階段，側重于從治水到生態保護的協調發展。改革開放以來，隨著國家法治化進程的加快，黃河流域生態保護治理呈現出新的發展趨勢。在前期除害興利的基礎上，國家進一步推動環境保護的法治化建設，通過發布政策規劃、加強黃河水源保護、黃河水質監測等措施，逐步建立起黃河流域生態保護治理的制度化、體系化框架。這一階段，黃河流域的生態治理工作更加注重科學規劃與綜合治理，探索出了標本兼治、可持續發展的實施路徑。

第三階段：2012年至今，生態優先的發展階段，側重于生態保護和高質量發展的融合。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把生態文明建設擺在全局工作的重要位置，以前所未有的力度抓生態文明建設，大力推進生態文明理論創新、實踐創新、制度創新，生態文明建設從認識到實踐都發生了歷史性、轉折性、全局性變化。習近平總書記多次考察沿黃省區，多次發表重要講話、作出重要指示批示。2024年9月12日，習近平總書記在甘肅省蘭州市主持召開全面推動黃河流域生態保護和高質量發展座談會，進一步回答了事關黃河保護治理的一系列方向性、全局性、戰略性重大問題。各級政府應圍繞“共同抓好大保護，協同推進大治理”的目標要求，以生態優先為引領，推動黃河流域實現綠色轉型和高質量發展。

國家戰略驅動下黃河流域生態協同治理的探索

黃河流域生態保護的政策話語和政策意涵的迭代提升。這一轉變在沿黃地區的地方政府工作報告中得到了鮮明體現，其中“黃河流域生態保護和高質量發展”被頻繁提及。從2019年黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的討論與規劃，到2021年深入推動黃河流域生態保護和高質量發展座談會的明確部署，再到2024年開創黃河流域生態保護和高質量發展新局面，中央頂層設計統籌謀劃、深入推進。五年間，黃河流域生態保護和高質量發展已從藍圖構想步入扎實執行階段。在國家戰略推動下，沿黃地區因地制宜、分類施策，統籌謀劃流域環境保護工作，相關政策話語發生顯著變化，治理實踐日益豐富且走向標準化。

2021年10月，中共中央、國務院印發《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》，為黃河流域生態保護提供了明確的行動指南和時間表。沿黃各地方政府結合本地實際制定配套規劃，強化頂層設計與跨區域合作的雙重機制，推動黃河流域生態治理工作向系統化、科學化、協同化邁進。一方面，中央政策引領地方政府細化工作方案，明確治理責任，形成了自上而下、層層推進的治理格局；另一方面，地方政府在屬地管理的基礎上，積極探索跨區域合作新模式，通過生態補償、聯合執法等機制，構建起多層次、多領域的生態合作體系。尤為重要的是，2022年10月30日通過的《中華人民共和國黃河保護法》，為黃河流域生態協同治理提供了堅實的法律支撐與行動框架。不僅要求強化生態環境監測網絡體系的建設，而且要求相關部門就政策規劃編制、監督執法等工作加強協同合作，還強調了信息共享機制的重要性，有助于進一步增強黃河流域生態保護的協同性與高效性。從初步探索到深入實施、從政策引導到法律保障、從分散治理到協同共治的過程，一系列政策措施與法律法規的出臺，不僅提升了黃河流域生態保護治理的科學化、系統化水平，也為實現黃河流域可持續發展奠定堅實基礎。

黃河流域生態協同治理的地方行動與實踐的持續創新。在黃河流域生態協同治理的宏偉藍圖中，地方實踐作為關鍵一環，不僅承載著具體政策的落地實施，更在探索中不斷創新，為全流域的生態保護與高質量發展提供了生動案例和寶貴經驗。黃河流域生態協同治理實踐主要包括以下三個方面：

第一，組織體系的深化與協同機制的構建。2020年12月，中央層面成立推動黃河流域生態保護和高質量發展領導小組，確保國家戰略在各級政府的順暢傳導與高效執行，標志著黃河流域治理進入到全新的組織化、系統化階段。隨后，沿黃各省（區）紛紛響應，成立了相應領導小組，形成了上下聯動、層級分明的組織體系。這種組織建設的強化，不僅為黃河流域治理提供了堅實的組織保障，也促進了治理信息在各級政府間的快速傳遞與有效整合，增強了治理的整體性和協同性。此外，地方政府還積極探索建立跨部門、跨區域的協同機制。通過設立聯合辦公室、召開聯席會議等方式，打破部門壁壘與行政界限，不僅實現了沿黃地方政府之間的合作，還實現了生態、水利、環保、林業等多部門之間的有效溝通與協作，為黃河流域生態保護治理提供了強有力的制度保障，推動了治理工作的全面深入開展。

第二，政策制定的精細化與差異化實施。各級政府緊密圍繞黃河流域生態保護治理的核心任務，出臺一系列實施方案、指導意見及年度工作要點，形成了較為完善的政策體系。這些政策不僅涵蓋了國土空間綠化、水資源管理、水污染防治、生態修復等多個方面，還注重結合各區域自然條件、經濟發展水平和社會文化特征，實施差異化生態治理策略。通過精細化的政策設計，既確保了生態治理措施的針對性和有效性，又避免了“一刀切”的治理模式，為黃河流域的可持續發展奠定了堅實基礎。值得注意的是，沿黃各省（區）在黃河流域生態協同治理政策文本的數量、聚焦領域及主題上存在一定差異，這既體現了地方治理的靈活性和針對性，也暴露出一定程度的碎片化和零散性問題。

第三，協同治理方式的多樣化與政策工具的創新。在黃河流域生態協同治理的具體實踐中，地方政府展現出高度的積極性和創新性。各地結合實際，圍繞國土空間綠化、流域生態補償、水土環境修復、生態司法執法等重點問題，探索出了一系列行之有效的治理模式和經驗做法。其中，流域生態補償成為地方實踐中的一大亮點。通過生態補償機制，地方政府解決了黃河流域生態保護治理中的資金難題，還促進了流域內各省（區）的合作與共贏。例如，《黃河流域（豫魯段）橫向生態保護補償協議》的簽訂，不僅提高了河南省生態保護與治理的積極性，還有效保障了山東省的生態安全和水資源供給，為黃河流域生態協同治理提供了新思路和典范。

深化黃河流域生態協同治理的有效路徑

黃河流域生態保護治理不僅關乎人與自然和諧共生，更是推動區域協調發展的關鍵所在。面對新時代的發展要求，黃河流域生態保護治理應進一步深化區域合作，構建更加科學、高效的協同發展機制。

第一，強化協同治理與區域合作，共繪黃河流域生態協同治理“一張圖”。其一，黃河流域生態協同治理應在國家戰略的引領下，深化各省份之間的共識與協作，樹牢“一盤棋”思想，以實現整個流域的發展為目標，把沿黃各省（區）的發展同整個流域的發展統一起來。在這一過程中，應充分發揮中央與地方、政府與企業、社會與公眾等多方力量的協同效應，形成多層次、寬領域的合作格局。黃河流域內各行政區應遵循“系統治理、源頭治理、綜合治理、整體治理”的原則，針對不同區域生態保護和生態修復，分段施策，并圍繞流域公共事務加強政策協同，實現流域利益最大化。

其二，實施差異化的生態保護與修復策略，強化上游、中游和下游經濟社會發展的協同聯動。在發源地與水源涵養區，應堅持“固本培元”的原則，強化自然生態系統的保護與恢復，提升水源涵養能力；上中游地區則應堅持“治養結合”的原則，既要加大水土流失治理力度，又要注重生態修復與農業可持續發展；下游三角洲地區應重點避免污染，加強濕地保護與修復，防范環境污染與生態退化。除了積極推進生態保護領域的區域合作，還應聚焦通過區域合作實現高質量發展。根據不同區域的特點與優勢，探索富有地域特色的高質量發展模式，突破行政區資源不足的約束，在流域內配置資源要素，解決發展短板，實現區域協調發展。沿黃各省（區）可以根據資源稟賦、經濟社會發展狀況和發展階段的差異，明確自身在黃河流域高質量發展中的功能定位和角色，開展經濟社會各領域的合作。黃河下游省份經濟較為發達，處于傳統制造業向服務業轉型的關鍵環節，部分低端制造業亟須轉移。中上游發展不充分的地區可以承接下游制造業轉移，實現經濟發展和勞動力充分就業。同時，中上游省份能源儲量充足，可以為下游資源消耗量較大的省份供給能源。通過黃河流域區域合作實現黃河流域生態保護和高質量發展，促進產業升級與生態環境保護相協調，實現經濟發展與生態保護的雙贏。

其三，持續創新，以科技創新引領黃河流域生態保護治理智慧化轉型。科技創新是推動黃河流域生態保護治理的重要支撐。地方政府應加大科技研發投入力度，支持流域內生態環境保護、水資源高效利用、災害預警與防控等領域的關鍵技術突破與成果轉化。通過建設智慧流域管理系統，構建智慧流域管理系統和生態監測網絡，實現對流域生態環境的全面監測、精準評估和科學決策。同時，推動科技成果的廣泛應用與示范推廣，為黃河流域生態保護治理提供強有力的科技支撐。

第二，構建多層級、協同聯動的黃河流域生態治理機制。黃河流域區域合作的重點在于將沿黃各省（區）的發展融入整個流域發展大局中，摒棄各自為政、損害流域整體利益的發展模式。黃河流域生態協同治理應堅持利益平衡理念，秉持府際生態共治、成本共擔和利益共享的原則，從中央到地方，各級政府部門應緊密協作，形成合力，通過構建多層級、協同聯動的黃河流域生態治理機制，確保黃河流域的可持續發展。

其一，宏觀層面應強化戰略引領與頂層設計，為黃河流域生態保護治理提供堅實的法律與政策支撐。通過不斷完善法律與政策體系，明確各級政府在流域治理中的責任與定位，確保黃河流域生態協同治理的合法性與長效性。堅持中央統籌、省負總責、市縣落實的工作原則，理順各層級、各部門間的關系，形成統一高效的治理網絡，促進各級政府間的橫向與縱向溝通，實現政策協同與利益平衡，推動經濟效益與生態效益的雙贏。同時，從黃河流域的整體性與系統性出發，完善流域管理制度。緊緊抓住水沙關系調節這個“牛鼻子”，嚴格落實以水定需制度，將水資源管理、水環境保護、水生態修復及高質量發展納入統一規劃框架，強化流域管理機構的統籌協調與水利行業管理職能。在《中華人民共和國黃河保護法》的框架下，統籌協調上下游、左右岸、干支流、水域與陸域、山水林田湖草沙等各要素之間的關系，實現流域內自然資源的合理利用與生態環境的整體保護。針對山水林田湖草沙等具體治理事項，應細化協同治理機制，明確治理目標與各級政府的權責邊界，構建從中央到流域再到省級的協同治理體系。此外，中央政府應加強與地方政府的治理聯動，對流域生態保護治理工作實施動態跟蹤與效果評估，進一步細化水安全、水沙調控、生態修復等領域的協同機制，提高政策的可操作性與精準度。

其二，在協同治理要求下，地方政府應完善跨區域省級生態合作機制。在合作理念方面，加強與周邊地區的合作，協調好區域間的利益和責任。在合作范圍上，以毗鄰省區為起點，逐步擴大合作范圍，形成覆蓋全流域的合作網絡。在合作方式上，充分利用現代信息技術，構建“數字黃河”大數據平臺，實現信息共享、數據互通，提高治理決策的科學性和精準度。在合作領域方面，遵循流域生態保護治理的要求，并結合當地生態空間基礎和治理實際，加強對山水林田湖草沙等資源的全面治理規劃。

其三，協同多方區域合作主體，鏈接流域治理資源。黃河流域治理是一個龐大的社會集合系統，多方主體的全方位參與可以有效彌補市場機制的不足。首先，通過政策鼓勵，吸引企業和社會組織積極投身于黃河流域生態保護治理項目中，提供高質量的區域性公共服務。其次，在協同治理理論指導下進行實踐，強化頂層設計與規劃，為黃河流域生態保護治理提供宏觀指導和政策保障。同時，充分利用企業的技術創新能力和市場運作機制，激發市場活力，引導資金流向生態保護的關鍵領域和薄弱環節。此外，還應積極促進政府與社會組織的深度合作，發揮社會組織在整合社會資源、提供專業服務、開展公眾教育等方面的獨特優勢，共同推動黃河流域生態保護治理的社會化進程。為了實現這一目標，需要搭建多樣化的合作平臺與機制，形成“共同治理、共同受益”的良好局面。

第三，優化政策工具組合，為黃河流域生態協同治理賦能。應靈活運用空間規劃、生態保護、財政激勵、市場機制及公眾參與等多種政策工具，為黃河流域生態保護和高質量發展注入強勁動力。在明確實施流域生態協同治理初期，應建立規范化標準和制度，使各級政府部門明確各自角色定位和職責權限，打破傳統的屬地化管理思路，加快協同治理要求落地實施。隨著治理實踐的深入與成效的顯現，應適時調整政策工具的組合運用，以適應不同階段的需求變化。此時，應逐步采用更加靈活與高效的市場型與自愿型政策工具，為地方政府及社會各界提供更多自主空間與創新可能。

多樣化政策工具的組合使用能夠賦能生態協同治理的實現。市場型政策工具通過其內在的經濟激勵機制，能夠有效提升治理效率與資源配置的合理性。比如，加大財政轉移支付力度，創新生態補償機制，推動水權、排污權等環境資源的交易，不僅能激發市場主體的積極性，還能促進上下游、左右岸之間的合作與共贏。同時，鼓勵地方政府與專業機構合作，采用政府購買服務、公私合營等模式，吸引社會資本參與污染治理與生態保護，形成多方參與、協同治理格局。積極探索生態補償、綠色金融、生態產品價值實現等新型治理工具，通過設立生態補償基金、發行綠色債券、推廣生態保險產品等方式，引導社會資本參與黃河流域生態保護治理。

此外，自愿型政策工具作為重要的補充力量，其潛力不容忽視。通過細化與完善相關政策設計，如建立環保志愿服務體系、推廣綠色生活方式、實施環境教育項目等，可以有效提升公眾的環保意識與參與度。同時，應鼓勵行業協會等第三方力量發揮橋梁紐帶作用，促進政策對話、信息交流與監督評估，形成政府引導、企業主體、社會組織和公眾共同參與的多方共治格局，為黃河流域生態保護與可持續發展貢獻智慧與力量。

鑒于此，推動黃河流域生態保護和高質量發展，關鍵在于不斷優化政策工具組合策略，既要發揮政府的規范引導作用，又要充分利用市場型政策的效率優勢與自愿型政策的廣泛參與性，形成三者相互補充、協同發力的良好局面。

（作者為山東大學政治學與公共管理學院教授，山東大學黃河國家戰略研究院黃河流域社會治理與區域合作研究中心執行主任）

【注：本文系國家社科基金項目“黃河流域生態保護與高質量發展的跨域協同治理機制研究”（項目編號：22BGL012）階段性成果】

【參考文獻】

①《習近平在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上的講話》，中國政府網，2019年10月15日。

②《習近平主持召開全面推動黃河流域生態保護和高質量發展座談會強調：以進一步全面深化改革為動力 開創黃河流域生態保護和高質量發展新局面》，中國政府網，2024年9月12日。

責編/銀冰瑤 美編/楊玲玲

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