作者：馬亮（中國人民大學公共管理學院教授）

同城化需要解決產業分工協作、公共服務共建共享共治等問題

黨的二十屆三中全會指出，“城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求。必須統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，全面提高城鄉規劃、建設、治理融合水平，促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差別，促進城鄉共同繁榮發展。”國務院發布了《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》，主要聚焦農業轉移人口的市民化等問題，并談了現代化都市圈培育問題?，F代化都市圈的同城化程度要達到更高的水平，除了交通物流方面的基礎設施硬件互聯互通以外，也需要解決產業分工協作、公共服務共建共享共治等問題。

我們需要更多關注的問題是：政府政策工具箱里有哪些工具可以使用？歷史上有哪些啟示推動我們思考這個問題？未來我們怎么樣做得更好？現代化都市圈的同城化為何難以推進？比如我們所在的京津冀都市圈，上海所在的長三角都市圈，以及成渝、長株潭、西咸等地區，在區域一體化和城市群建設中，中心城市與周邊市縣如何協調發展是大家討論的核心問題。

城市的規模不同，但是各有各的苦：超大特大城市的苦是難以為繼的“大城市病”，需要疏解產業和人口。大中小城市和小城鎮的苦是遭受虹吸效應，“燈下黑”“吃不飽”。每個個體城市都呈現原子化發展，中心城市“吃肉”，而周邊地區“喝湯”“啃骨頭”。行政轄區交界的地方原本應該是最有生機活力的地方，但是卻發展得不好；各個城市“以自我為中心”的發展觀，帶來的零和博弈、負和博弈都體現得非常明顯：在企業數量都是存量的情況下，就出現“挖墻腳”的招商引資；在人口出生率給定的情況下，就會出現“搶人大戰”，這里人多，那里就必然人少。

這些都是現代化都市圈在同城化發展時面臨的問題。那么，如何打造都市圈共同體，實現你中有我我中有你、一榮俱榮？我們在交通物流等硬件基礎設施互聯互通、產業疏解轉移、市場一體化和公共服務共建共享等方面，還有很多問題需要探討。

我最近做了歷史檔案研究，發現了一個很有意思的問題。上海剛剛解放時，1950年上海人口普查有502萬人，1954年就達到699萬人，兩三年時間人口上漲了約50%。當時政府認為人口流動大部分是帶著盲目性的，因為上海生活好“混”，供應標準又高于其他地方，大大吸引了一部分外地人口流入。所以，上海市人口辦公室在1954年發布了《關于上海市緊縮人口的規劃、指示、計劃》，要“積極地有計劃地緊縮人口”。采取的措施包括動員江蘇、安徽、江西的外來農民回鄉生產，在周邊省份移民墾荒，推廣節制生育，管理人工流產及絕育手術，等等。

從現在的角度看，這些政策是非常徒勞無益的。如今上海人口已經達到了3000萬，人口生育率卻是0.6%，基本和韓國一個水平。上海當時就是都市圈的中心，到現在還是。對于現代化的都市圈來講，這樣的歷史教訓比比皆是。

同城化的核心要回歸到以人為本的新型城鎮化的價值本位

基于此，我們從國家層面所理解的同城化和實際實現的層面相比，還有很大差距。比如，在談同城化時要求“以省為代表統籌”，但都市圈都是跨省的；少數沒有跨省的也面臨省級沒有辦法協調的問題，比如副省級城市的問題。

因此，第一要建立更高規格的統籌協調機制，加強跨地區乃至跨省份的統籌協調。讓中心城市作為“老大哥”來“分餅”“切蛋糕”，結果就是現在這樣的“一核”獨大。所以，要提高統籌層級，在更高層面上統籌，避免城市相互“挖墻腳”“以鄰為壑”。

第二要重構都市圈內黨政領導班子政績考核的“指揮棒”，扭轉領導干部的政績觀。在考核評估方面，考評的單位也要放大，不能一個城市、一個縣地考核。我們調研發現，現在所謂“功能區規劃”，雖然有規劃，但最后考核時，還是看那幾個關鍵指標，如GDP、財政收入、人口等，而不是看你對周邊城市有什么貢獻，和周邊城市有沒有形成緊實的合作。

也就是說，我們想促進同城化，但做的動作是反著來的。所以，非常關鍵的是要關注這些地方官員的“指揮棒”在哪里，激勵結構在哪里。要從這個痛點出發，去推動城市化發展和都市圈推進。

第三，創新產業協作、利益共享、指標轉移等激勵機制，便利人才、企業跨區域流動。二十屆三中全會提到，規范地方招商引資法規制度，嚴禁違法違規給予政策優惠行為。這個政策其實是非常值得關注的，這意味著之前發達地區招商引資的時候出臺了很多優惠政策，但現在欠發達地區不可以“抄作業”了。

類似這樣的問題，在人口、企業跨區域流動中非常明顯。比如，我調研一些企業發現，所有搬遷政策都規定是可行的，但企業發現真正搬的時候卻搬不走。最后企業只能妥協，把殼留在這里，企業搬走，這樣相關的財政稅收指標可以跨地區共享。人才流動也同樣如此。比如，某省經常強調人才的“柔性引進”，就是人為我所用，但人我不要，因為人也不會來。所以，我們在推進同城化時，還有很多根本問題沒有解決。

總結來看，同城化的核心是打破行政區隔，回歸到以人為本的新型城鎮化的價值本位。但是，討論這個問題時，要特別關注同城化、都市圈的發展背后的激勵機制，探討如何通過制度建設和創新來做對激勵，讓自利的城市可以利他和合作。

我們要有城市的“問題化”思維，一些深層次、難以短期改變的問題，值得我們更多地關注。城市化要更加體現政策的價值，要對更多基本問題有方向性的判斷，并基于此提出解決方案。

最后，討論城市時有兩個視角，一個是國家的視角，一個是人民的視角。政府關注的是一種高度簡單化的整齊劃一的計劃秩序，而自然秩序應有的樣子卻并不重要，甚至成為政府加以規訓的對象。我們更多要看的還是人民是怎么思考的。當人民的視角和國家的視角出現沖突時，我們如何調和、理解它，讓城市秩序不是簡單化的，而是歸于自然的，才能達到我們期待的效果。