公共數(shù)據(jù)資源作為大數(shù)據(jù)時代的重要生產(chǎn)要素、戰(zhàn)略資源和公共財富，在當今經(jīng)濟社會發(fā)展中具有不可替代的重要地位。深化公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用、提升公共數(shù)據(jù)資源應(yīng)用水平，是發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、推動高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑，是增強我國綜合國力、構(gòu)筑國家競爭新優(yōu)勢的必然選擇。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出“以促進公共數(shù)據(jù)合規(guī)高效流通使用為主線，以提高資源開發(fā)利用水平為目標，破除公共數(shù)據(jù)流通使用的體制性障礙、機制性梗阻，激發(fā)共享開放動力，優(yōu)化公共數(shù)據(jù)資源配置”的總體要求。基于此，應(yīng)在法治軌道上統(tǒng)籌公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的效率、公平與安全，為深化公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用提供權(quán)利基礎(chǔ)、實現(xiàn)機制與制度保障，在法治軌道上推動深化公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用。

厘清公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的權(quán)利基礎(chǔ)。作為底層架構(gòu)的權(quán)利基礎(chǔ)是推進公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的制度基點和支點。缺乏明確的權(quán)利依據(jù)，公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用僅能止步于政策紅利帶來的反射性利益，難以上升至法律層面可得主張、可獲保護的財產(chǎn)權(quán)，嚴重限制公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的可持續(xù)性與規(guī)模。《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》明確提出要“推進實施公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機制”，其目的即在于厘清公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的權(quán)利基礎(chǔ)與產(chǎn)權(quán)關(guān)系，推動公共數(shù)據(jù)從行政配置向市場化配置轉(zhuǎn)型。公共數(shù)據(jù)作為一種新型生產(chǎn)要素，在法律性質(zhì)、形成機制、利用方式等方面與傳統(tǒng)的有形生產(chǎn)要素存在根本差異，由此形成的利益訴求和利益分配格局難以為既有財產(chǎn)權(quán)制度體系容納。對此，應(yīng)立足“根據(jù)數(shù)據(jù)性質(zhì)完善產(chǎn)權(quán)性質(zhì)”的原則，探索契合數(shù)據(jù)要素特征、符合數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)制度，確立以“使用權(quán)”為核心的權(quán)利束體系，結(jié)合不同的公共數(shù)據(jù)使用場景與方式，分別確定相應(yīng)的公共數(shù)據(jù)使用權(quán)基礎(chǔ)，使公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用建立在堅實的權(quán)利保障與明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系之上，促進公共數(shù)據(jù)使用價值復(fù)用與充分利用，提高公共數(shù)據(jù)資源配置效率和使用效益。

拓展公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的實現(xiàn)機制。深化公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用，需要制度化、規(guī)范化、多元化的開發(fā)利用機制作為支撐。《意見》明確提出“鼓勵探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營”。授權(quán)運營作為促進公共數(shù)據(jù)資源合規(guī)高效流通使用的關(guān)鍵機制，承載著重要的制度使命。當前，此種新型公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用機制的法律性質(zhì)與制度定位尚未厘清。一方面，需要理順授權(quán)運營與數(shù)據(jù)有條件開放的關(guān)系，實現(xiàn)不同數(shù)據(jù)開發(fā)利用機制的銜接配合；另一方面，需要明確授權(quán)運營的條件標準、運營模式、定價與收費機制等重要事項，確保授權(quán)運營實踐能夠沿著法治軌道穩(wěn)步開展。對此，應(yīng)在學理層面厘清公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的法律性質(zhì)，適時制定公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營法律規(guī)則，著力打造依法合規(guī)、公平透明、公益優(yōu)先、合理收益、安全可控的授權(quán)運營格局，推動用于公共治理、公益事業(yè)的公共數(shù)據(jù)有條件無償使用，探索用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)有條件有償使用，并通過科學、合理的準入標準與程序設(shè)計，保障各類主體的平等參與和擇優(yōu)選用。在此基礎(chǔ)上，依托授權(quán)運營與數(shù)據(jù)開放機制的有效配合，回應(yīng)各類主體對公共數(shù)據(jù)的多元使用需求，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用效率性與公平性目標的平衡兼顧。

完善公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的制度保障。當前，我國公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用實踐不斷深化。為推動這一領(lǐng)域探索的持續(xù)深入，必須健全公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品服務(wù)定價標準、公共數(shù)據(jù)開發(fā)收益分配規(guī)則等配套制度，完善公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用制度體系，為公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用提供法治保障。首先，建立健全公共數(shù)據(jù)資源登記管理制度。對各級黨政機關(guān)、公共企事業(yè)單位在依法履職或提供公共服務(wù)過程中產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)進行盤點登記，構(gòu)建全國一體化公共數(shù)據(jù)資源登記體系，建立健全公共數(shù)據(jù)資源目錄，依托公共數(shù)據(jù)資源目錄，提高公共數(shù)據(jù)供給質(zhì)量，強化統(tǒng)籌授權(quán)使用和管理。其次，推動公共數(shù)據(jù)充分開放。為充分回應(yīng)社會對公共數(shù)據(jù)的使用需求，應(yīng)確立公共數(shù)據(jù)開放負面清單制度，凡不涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私，且不屬于法律法規(guī)規(guī)定不得開放的公共數(shù)據(jù)，都應(yīng)逐步納入開放范圍，做到應(yīng)開放盡開放。同時，建立公共數(shù)據(jù)開放需求受理反饋機制，以實際需要為導向動態(tài)調(diào)整開放范圍，不斷提高開放數(shù)據(jù)的完整性、準確性、及時性和機器可讀性，打造利用友好型開放模式。最后，制定公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用成果和收益的歸屬與分配標準。為充分調(diào)動各類主體開展公共數(shù)據(jù)開發(fā)和創(chuàng)新應(yīng)用的積極性，營造全社會廣泛參與和開發(fā)利用公共數(shù)據(jù)資源的良好氛圍，應(yīng)盡快在制度層面明確公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用成果和收益的歸屬與分配標準，承認并保護數(shù)據(jù)使用者對在開發(fā)利用公共數(shù)據(jù)過程中形成的智力成果與數(shù)據(jù)產(chǎn)品的合法權(quán)益，鼓勵公共數(shù)據(jù)管理部門與數(shù)據(jù)使用者以數(shù)據(jù)使用協(xié)議等形式就開發(fā)利用過程中各方的權(quán)利義務(wù)以及利益分配作出約定，防范潛在風險與矛盾。

明確公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的合法邊界。在法治軌道上推進深化公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用，必須明確公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的合法邊界，嚴格管控違法違規(guī)使用公共數(shù)據(jù)的行為。公共數(shù)據(jù)可能涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私，在進行開發(fā)利用時，必須注重數(shù)據(jù)安全與個人權(quán)益保護。對于涉及上述內(nèi)容的公共數(shù)據(jù)，未經(jīng)脫敏、脫密或匿名化處理，原則上不得予以開放，應(yīng)嚴格管控未依法依規(guī)公開的原始公共數(shù)據(jù)直接進入市場。上述公共數(shù)據(jù)只能按照“原始數(shù)據(jù)不出域、數(shù)據(jù)可用不可見”的要求，以模型、核驗等產(chǎn)品和服務(wù)形式向社會提供經(jīng)過加工處理的數(shù)據(jù)結(jié)果，從而兼顧公共數(shù)據(jù)的使用需求與安全保障。公共數(shù)據(jù)使用者在開發(fā)利用過程中，應(yīng)切實履行數(shù)據(jù)安全主體責任，采取必要技術(shù)措施與組織措施，確保數(shù)據(jù)安全，不得濫用或未經(jīng)授權(quán)超范圍使用公共數(shù)據(jù)。監(jiān)管部門應(yīng)強化對公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用全過程的監(jiān)督管理，通過建立健全公共數(shù)據(jù)分類分級、風險評估、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急處置等監(jiān)管機制，充分評估并嚴格控制公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用安全風險，完善違規(guī)使用公共數(shù)據(jù)的法律責任體系，確保公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用過程始終處于安全可控的法律“紅線”之內(nèi)。

（作者：齊英程，系吉林大學法學院副教授）