摘 要:加強數字政府建設是創新政府治理理念和方式的重要舉措，對加快轉變政府職能，建設法治政府、廉潔政府、服務型政府意義重大。把人工智能技術運用于數字政府建設，進一步提升公共決策水平和能力，賦能政府治理現代化，是一個值得認真研究的新課題。人工智能在數字政府建設中的應用，對于優化政府決策與治理的模式，提升互聯網公共服務的效能與質量具有積極作用，同時也伴生了一系列新的挑戰與問題。面對人工智能帶來的機遇與挑戰，我們需要采取一系列行之有效的應對策略，以平衡技術發展與政府治理創新之間的關系。
關鍵詞:人工智能+ 數字政府 治理結構
【中圖分類號】D60 【文獻標識碼】A
加強數字政府建設是創新政府治理理念和方式的重要舉措，對加快轉變政府職能，建設法治政府、廉潔政府、服務型政府意義重大。黨的十八大以來，黨中央圍繞實施加強和創新數字政府建設等作出一系列重大部署，各方面工作取得新進展。2022年4月，習近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會第二十五次會議時強調：“要全面貫徹網絡強國戰略，把數字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府數字化、智能化運行，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐。”隨著人工智能技術在各行各業的廣泛應用，“人工智能+”正在對經濟社會產生深遠的影響。其中，把人工智能技術運用于數字政府建設，進一步提升公共決策水平和能力，賦能政府治理現代化，是一個值得認真研究的新課題。
人工智能對數字政府建設的積極影響
人工智能在數字政府建設中的應用，對于優化政府決策與治理的模式，提升互聯網公共服務的效能與質量具有積極作用。以下從四個維度探討人工智能如何影響數字政府建設，展現其在提高政府決策效率、提升互聯網監管能力、提供智能化服務及促進公民與政府互動方面的成效。
嵌入大數據的計算和分析能力，提高政府決策效率和治理能力。依托人工智能強大的計算和分析能力，不僅讓棘手的公共問題有了智能化的解決方案，還通過引入數據采集技術、深度數字分析、精準建模以及高度仿真的虛擬環境等創新手段，推動政府決策向數據驅動、直觀可視及全面優化的方向邁進。這種轉變，使得傳統的經驗驅動決策逐漸讓位于數據驅動決策。大數據分析和機器學習算法的結合，賦予政府前所未有的數據洞察與預測潛能。基于對數據的深度挖掘和分析，政府能更準確地預測政策執行的可能成效，評估不同方案的潛在影響，并據此制定出更嚴謹、科學的決策藍圖。更為關鍵的是，人工智能還能根據決策者的需求，智能生成多種決策方案，為決策者提供豐富的選擇。這極大地提高了決策效率，以及決策過程的科學性。
通過實時監測與預警，提升互聯網監管能力。人工智能技術在實時監測與預警領域的應用，為互聯網監管帶來了機遇。憑借自動化數據收集與分析功能，人工智能系統能緊密追蹤網絡動態，迅速捕捉互聯網中的異常行為跡象及潛在風險。一旦發現潛在威脅，系統會立刻啟動預警流程，向監管部門發送精確且即時的警報信息，顯著增強了監管的時效性和準確性。人工智能還借助深度學習和模式識別技術，不斷學習和優化預警模型，使其能有效地識別并應對未知風險，從而提升互聯網監管能力。
智能化的在線服務，提升互聯網公共服務效能。生成式人工智能，特別是大模型技術，在人機交互領域展現出前所未有的優勢，它們依托互聯網賦能的智能問答系統，承擔了部分原本需要人工完成的客服與咨詢工作，實現了人力成本的顯著縮減及工作負擔的有效緩解，并在政府治理的各個環節發揮積極效用。在“2023全球數字經濟大會”上，北京市政務服務管理局明確表示，將借助大模型的語言理解、智能推理、數據分析等能力，重點發展基于生成式人工智能的政務咨詢、政策服務、接訴即辦、政務辦事等四個方面的場景應用。[1]面對日益復雜的行政行為和行政決策過程，政府可借助先進技術更精準地預測民眾需求，提供定制化服務，以此提升公共服務（涵蓋健康、社會關懷、緊急服務等多個領域）的效能，實現資源的優化配置。[2]
助推形成新的治理結構，促進各部門高效協調。為進一步增強政府的執行力和公信力，各地正不斷推進數字政府建設，創新行政管理與服務方式。例如，部分城市推行的“一網統管”改革舉措，通過構建全面覆蓋、高度集成的數字化治理體系，實現了對城市動態的即時洞察與全局掌控，即“一屏觀天下”“一網管全城”。依托龐大的數據資源、強大的計算能力以及智能化的功能集成，新一代人工智能不僅構筑了多樣化的平臺與服務界面，更重塑了政府與群眾之間的交流范式。傳統的辦事模式要求人們自行了解并找到相關部門，而現在智能化平臺讓人們只需明確需求，便能自動與相關部門對接，大大簡化了辦事流程。更為重要的是，新一代人工智能促使治理與服務的重心向基層延伸。這些智能化平臺能夠高效協調各部門資源，構建起跨越時空界限、領域壁壘與部門分割的綜合服務體系。這意味著人們在辦理事務時，能夠享受到更為便捷的一站式、全方位服務，無需再在各部門間往返奔波。
“人工智能+”背景下數字政府建設面臨的三大矛盾
人工智能技術帶來的不僅是效率與服務的提升，同時也伴生了一系列新的挑戰與問題。在“人工智能+”背景下，數字政府建設面臨三大矛盾，即技術普及與人才素養的不匹配、數據安全與隱私保護的雙重壓力，以及智能決策與責任追溯的復雜困境。這考驗著政府的治理能力，也要求我們在享受技術紅利的同時，必須審慎應對其帶來的潛在風險，確保數字政府建設在人工智能的賦能下穩健前行。
技術廣泛應用與部分領導干部人工智能素養欠缺之間的矛盾。習近平總書記在主持十九屆中共中央政治局第九次集體學習時指出：“要深刻認識加快發展新一代人工智能的重大意義，加強領導，做好規劃，明確任務，夯實基礎，促進其同經濟社會發展深度融合”“要加強人工智能同社會治理的結合”。如今，依托數據、算法、算力的人工智能正在成為社會的新型基礎設施，使得技術的快速發展與領導干部人工智能素養欠缺之間的矛盾日益顯現。技術認知的滯后導致領導干部在決策時難以充分考量人工智能技術的潛在影響，而管理模式的不靈活則限制了新技術在政府工作中的應用和推廣。此外，隨著人工智能的廣泛應用，數據安全、技術失控等風險也逐漸凸顯，領導干部亟需增強對這些潛在風險的識別能力與應對策略。更為緊迫的是，當前在人工智能技術應用方面的培訓機制尚不健全，專業人才儲備嚴重不足。缺乏系統的專項培訓以及具備相關技術背景的專家團隊，使政府在推動人工智能技術發展的過程中面臨諸多困難。
數據收集與網絡安全和隱私保護之間的矛盾。習近平總書記高度重視統籌發展和安全，指出：“網絡安全和信息化是相輔相成的。安全是發展的前提，發展是安全的保障，安全和發展要同步推進。”人工智能大模型的應用，為政府機構在提升人機交互的問答式服務和基于數據分析的決策方面提供了支持。然而，隨著應用的深化，面臨著數據收集與網絡安全及隱私保護之間的尖銳矛盾。一方面，大模型的高效運作依賴于海量的數據資源。雖然我國政務數據共享開放已取得一些成效，為“人工智能+”技術在政務領域的應用鋪設了道路，但數據的真實性和準確性依然是一大挑戰。數據質量直接影響到模型的訓練效果和決策支持的準確性。確保數據的完整性和準確性，是“人工智能+”在政務領域實現高質量應用的關鍵。另一方面，隨著大規模訓練數據的匯聚，政府和公民個體將面臨更大的數據安全和隱私泄露危機。尤其是機器本身在深度學習時會涉及大量敏感數據的交互使用，一旦這些數據和隱私信息脫離人類的直接監控，將嚴重削弱人類對數據與信息的掌控力與監管效能。
智能決策與責任追溯困難之間的矛盾。構建決策大模型以強化政府智能決策能力，是數字政府建設過程中持續追求的目標，其核心在于通過數據深度挖掘與分析，為決策過程注入智能化動力。這就要求我們利用人工智能技術，實現數據的即時處理與智能化解析，以交互式的可視化平臺展示成果，為政府決策提供數據支撐與科學依據。生成式人工智能憑借其“大數據分析融合可視化呈現”的獨特優勢，成為滿足上述需求的理想工具。例如上海金山區、長寧區已積極探索并構建了基于統一標準、統一服務、統一調度、分層分級的大模型體系，為民生服務、城市治理提供決策支持服務。人工智能展現出的自我優化與自主決策能力，正在影響傳統的權力運作模式。在數字政府建設中，人工智能越來越多地參與到決策過程中，甚至在某些領域取代人類作出決策。這一深刻變革也要求政府必須主動適應，對自身的領導與管理體制進行深刻的審視與調整。值得注意的是，人工智能系統的決策機制往往具有高度的自主性和復雜性，使責任追究變得異常困難。在出現決策失誤或問題時，很難準確地追溯責任主體，并對其進行有效的追責。這種責任追究的模糊性可能導致責任空白地帶。
積極應對人工智能帶來的機遇挑戰
面對人工智能帶來的機遇與挑戰，我們需要采取一系列行之有效的應對策略，以平衡技術發展與政府治理創新之間的關系。
強化人工智能應用的戰略地位，讓相關新設機構更加積極作為。一方面，政府和企業應攜手增加對人工智能技術的科研投入，特別是在智能芯片、操作系統等核心技術領域，以持續推動人工智能的創新和發展。同時，需制定長期的人工智能發展規劃，明確發展愿景、實施路徑及核心任務，強化人工智能在推動經濟社會發展中的戰略地位。另一方面相關新設機構應致力于加強信息共享和合作。通過建立與政府部門、行業協會、科研機構等多方主體的溝通協調機制，來提高自身的影響力和地位。在此基礎上，推行信息公開制度，讓公眾和其他機構了解新設機構的運行情況、成果和貢獻，增強新設機構的透明度和公信力。此外，新設機構還應積極參與行業標準和規范的制定工作，推動行業健康發展，提高在行業內的權威性和話語權。
平衡好人工智能應用的垂直化管理與橫向協調之間的關系。建立跨部門協作與數據共享機制是推進人工智能應用與管理的關鍵。可以設立專門的協調機構（如國家人工智能管理委員會），承擔起統籌規劃、實施和監督人工智能在地方及各部門應用的責任，確保中央與地方以及部門之間的協調與合作，促進信息交流與共享。同時，通過定期召開跨部門會議來解決共性問題，提高整體管理效率。制定統一的數據標準與規范也是有效手段，基于安全可靠的數據交換平臺，能確保不同部門之間的數據無縫對接從而提高數據使用效率，保障數據在流轉過程中的安全性和隱私保護。此外，政府應在垂直化管理和橫向協調中建立有效的反饋機制。通過收集用戶反饋、專家意見等方式，及時了解人工智能應用的效果和問題，為調整和優化管理策略提供依據，及時發現并解決潛在問題。
加強領導干部的人工智能素養能力建設，提高治理能力。人工智能本質上是一種輔助治理的工具，其無法替代政府作為治理主體的核心地位，而是需要人的參與與引導。當人工智能面對和處理公眾訴求時，同樣需要人作為治理主體進行審慎篩查與必要補正。要實現人工智能科學嵌入政府治理，領導干部的角色至關重要。因此，領導干部需強化自身的數字素養與治理能力，緊跟數字政府建設步伐，克服因技術快速發展而產生的能力焦慮。同時，通過完善干部選拔機制，打造一支集智能治理理念、實踐經驗、政治覺悟、業務能力與技術精通于一身的新型領導干部隊伍。
堅持謹慎包容的監管基調，完善人工智能應用的治理機制。人工智能技術的迭代是不斷推進的，不能任憑技術的狂飆突進，而讓規制始終處于追趕的狀態。監管與發展屬于“一體之兩翼”，都需得到重視。國家互聯網信息辦公室等7部門聯合公布的《生成式人工智能服務管理暫行辦法》，自2023年8月15日起施行，旨在對生成式人工智能服務展開全方位的綜合治理。該辦法共21條，主要對生成式人工智能定義、責任主體認定進行了規定，還為生成式人工智能服務主體設置了數據合規責任。[3]此外，在監管實踐中，既要考慮到我國人口眾多、區域城鄉發展不平衡的特殊國情，又要考慮到人工智能激烈競爭的國際形勢，在強化個人權益保護和行業安全監管的同時，還應堅持謹慎包容的監管基調，為人工智能發展營造寬松的環境。
引入社會力量參與治理，形成多方主體共治的格局。人工智能作為一個融合了多領域技術的復雜系統，其在不同行業與領域的部署與應用，勢必會展現出技術關聯的多樣性與差異性。這一特性要求政府層面在治理策略上采取更為多元化與協作化的手段。首先，政府應積極探索并實踐研發外包模式，即將人工智能技術的部分研發任務委托給專業化的科技企業，鼓勵這些企業根據政府治理的具體需求，定向研發人工智能軟硬件，從而確保人工智能技術與政府治理實踐的高度契合與內在兼容。其次，政府應與科技企業合作，共同構建政府人工智能人才培養體系，以應對人工智能嵌入帶來的新人才需求，推動人才培養模式的創新。再次，政府應從多利益相關方的視角出發，推動人工智能治理的交互操作性建設，最大化激發人工智能的潛力。這就要求政府不僅關注技術層面的融合，還需考慮政策、法律等多方面的協調與配合。此外，政府還應積極拓展國際合作空間，加強與其他治理機制的多層級合作。通過原則協商、資源共享等方式，促進國際間技術交流與政策對接，共同應對人工智能發展帶來的全球性機遇與挑戰。
【注：本文作者為 汪玉凱，中共中央黨校（國家行政學院）教授，第三、第四屆國家信息化專家咨詢委員會委員；吳風，中國傳媒大學新聞學院教授；本文系2022年國家社科基金重點項目“完善互聯網領導與管理體制研究”（項目編號：22AZD066）的階段性成果；中國傳媒大學新聞學院博士研究生鐘丁靜對本文亦有貢獻】
注釋略
責編：周素麗／美編：王嘉騏