【摘要】農民工是我國改革開放和工業化、城鎮化進程中涌現的一支新型勞動大軍，他們廣泛分布在國民經濟的各個行業，為城市繁榮、農村發展和國家現代化建設作出了重大貢獻。當前，我國農民工就業情況發生明顯變化，即老齡化特征更趨明顯，大齡農民工群體龐大。盡管不少大齡農民工對于外出打工有很強的意愿和需求，但是由于產業結構調整以及用工單位顧慮等多重因素的影響，大齡農民工就業變得愈加困難。應給予大齡農民工就業更多的扶持與幫助，提供支持大齡農民工返鄉養老的公共服務，多措并舉、多管齊下，努力減少大齡農民工的后顧之憂。

【關鍵詞】大齡農民工 就業 養老 城鎮化 【中圖分類號】C913 【文獻標識碼】A

大齡農民工的發展趨勢

黨的二十大報告強調：“就業是最基本的民生。強化就業優先政策，健全就業促進機制，促進高質量充分就業。健全就業公共服務體系，完善重點群體就業支持體系，加強困難群體就業兜底幫扶。統籌城鄉就業政策體系，破除妨礙勞動力、人才流動的體制和政策弊端，消除影響平等就業的不合理限制和就業歧視，使人人都有通過勤奮勞動實現自身發展的機會。”改革開放40多年來，隨著我國經濟體制改革的持續推進，沿海地區改革開放、引進外資、市場化機制深化完善，沿海開放城市對低價勞動力的需求吸引了大批農村剩余勞動力流向沿海大中城市。農民工廣泛分布在國民經濟的各個行業，為城市繁榮、農村發展和國家現代化建設作出了重大貢獻。

農民工通常是指擁有農村戶籍的主要在非農領域就業的人員，包括大中專院校畢業后戶口在農村而在城市工作的人員。農民工就業主要包括兩種情況，一部分是指在本地鄉鎮企業就業的離土不離鄉的農村勞動力，另一部分是指外出進入城鎮從事第二產業、第三產業的離土又離鄉的農村勞動力。根據國家統計局的界定，50歲以上農民工為大齡農民工。綜上所述，大齡農民工是指擁有農村戶籍、可能擁有土地或不擁有土地且年齡在50歲以上的人口，是工作在生產第一線、具有工匠精神的群體。

當前，我國農民工就業情況發生了明顯變化。從就業區域來看，繼續向中西部地區回流。根據國家統計局發布的數據，2023年在東部地區就業的農民工比2022年減少170萬人，而中部和西部地區則分別增加了211萬人和116萬人。從就業地域來看，農民工就地就近就業增多。2023年，在外出農民工中，省內流動10907萬人，跨省流動6751萬人，這是近年來跨省流動農民工人數首次低于7000萬人，越來越多的農民工選擇在省域縣域范圍內就地就近就業。從就業領域來看，在第三產業就業的農民工比重繼續提高，2023年達到53.8%，比2022年提高2.1個百分點。此外，農民工老齡化特征更趨明顯，大齡農民工群體龐大。根據國家統計局發布的數據，2023年我國農民工平均年齡為43.1歲，比2022年提高0.8歲。其中，50歲以上占30.6%，比2022年提高了1.4個百分點，比2012年則提高了15.5個百分點。

深圳樣本：構建完善農民工公共服務政策及服務體系的探索

2020年是深圳特區建立40周年，其生產總值達27670.24億元，按照1350萬左右的常住人口計算，人均GDP突破3萬美元，接近發達國家平均水平。深圳用高速度和高質量的發展，向世界證明了經濟特區的強勁動力。其中，“村民股東確權”和“社區居民自治”的發展理念和社會治理舉措，對實現“農轉工”和居民收入穩步增加等起到了重要作用。

1994年，深圳市出臺了《深圳經濟特區股份合作公司條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》適用于深圳市由社區集體經濟組織改組的股份合作公司設立、運營以及對其監督管理的活動。社區集體經濟組織是指以行政村或者村民小組（自然村）為基礎組成的合作經濟組織。該類公司以行政村和村民小組的村民為股東，以折股和募集結合的方式設立，其募股對象僅限于本村村民和公司員工。總之，就是通過將村集體經濟轉化為股份合作公司的方式鼓勵村民就地經營。以福田區為例，先后取消了15個村的行政建制，將原村屬集體經濟改造為上步、皇崗等15家股份合作公司，原村民成了公司的股東，原村委的主要社會職能由新設置的居委會承擔。經營方式由以坐收地租廠租的單一經營模式為主轉向以第三產業為主的多樣化經營模式，從房地產開發到物業管理，并涉足工業、商貿、金融、旅游、運輸、醫護養老等行業。2019年，福田實現地區生產總值4546.50億元。

2019年《條例》修訂出臺，主要措施如下：第一，規范了市人民政府股份合作公司監督管理部門的職責，公司領導班子成員人選確定須經社區黨委研究同意，公司土地使用權轉讓、合作開發和其他大額資產轉讓、抵押、質押等重大事項提交股東大會決策前應當經社區黨委研究審議；情況特別復雜的由社區黨委研究提出意見后提交公司所在地的中國共產黨街道工作委員會研究審議。第二，完善公司法人治理結構、推進建立現代企業制度和公司經濟轉型升級，引進高水平創新團隊、發展優質高端產業，推動產業轉型升級，提升發展質量。第三，采取募集新股、股權置換等股權改革方式引進戰略投資者，投資設立、參股有限責任公司或者股份有限公司。以上措施進一步規范了社區集體經濟組織改組為股份合作公司的工作和程序，完善了股份合作公司的運營和管理體系，為積極建設中國特色社會主義先行示范區綜合改革試點奠定了堅實基礎。

此外，深圳市構建了農民工及其各類打工者的公共服務政策和服務體系。包括：“來了，就是深圳人”，外來務工人員符合條件者均可參加基本醫療保險，并被納入保障房體系，其子女可享受義務教育等。目前，深圳市通過推進社區黨建與社區治理融合發展、完善城市綜合治理體系，推動基層社會治理創新發展。

綜上所述，深圳市通過確立股份合作公司的法律地位，促進特區集體所有制經濟發展，支持農民漁民就地經營和逐步轉型，實現了從村民合作股、集體股、募集股到現代公司法人治理的轉變。深圳市走出了一條具有中國特色的、共建共享共贏的基層治理和社會治理道路，為全國各地城鎮化高質量發展提供了樣本。

大齡農民工的選擇與服務

改革開放以來，我國農民工經歷了從“城市過客”到“新市民”的歷史性變遷。多年來，我國常住人口城鎮化率以年均1個百分點左右的速度穩定增長，每增長1個百分點就意味著有1000多萬人口進入城鎮。同時，我國目前仍有1.7億進城農民工和隨遷家屬尚未在城鎮落戶，有序推進這部分人群市民化將是我國新型城鎮化的首要任務。

進城與返鄉的選擇與服務。黨的二十大報告強調：“中國式現代化是人口規模巨大的現代化。我國十四億多人口整體邁進現代化社會，規模超過現有發達國家人口的總和，艱巨性和復雜性前所未有，發展途徑和推進方式也必然具有自己的特點。我們始終從國情出發想問題、作決策、辦事情，既不好高騖遠，也不因循守舊，保持歷史耐心，堅持穩中求進、循序漸進、持續推進。”據統計，截至2023年末，我國常住人口城鎮化率為66.16%，比2022年末提高0.94個百分點，鄉村常住人口共計4.77億人。農民工是我國改革開放的親歷者、見證者和奉獻者，我國經濟社會發展轉型有利于其發展與生存。

當前，我國加快形成新發展格局，將基本實現新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化，城鄉人居環境明顯改善，農村基本具備現代生活條件。絕大多數大齡農民工不是一次性地退出城市勞動力市場并返回鄉村定居和養老，他們從被城市界定為“大齡”勞動力到最終失去可利用的勞動力，都可能在各種非正規工作之間以及城鄉之間不斷往返穿梭。因此，需要不斷優化資源配置和完善公共服務體系。

一是提高居民身份證管理服務功能，方便大齡農民工更好實現個人選擇。有效識別居民常住地區，實施人口管理，將管理寓于服務之中，逐漸消除城鄉差別，實現公共服務均等化和一體化。2014年，國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出取消農業戶口與非農業戶口性質區分，統一登記為居民戶口。2016年全國31個省份均已出臺各自的戶改方案，且全部取消農業戶口，標志著二元戶籍制度退出歷史舞臺。2017年6月，國務院辦公廳印發的《關于制定和實施老年人照顧服務項目的意見》提出：“除極少數超大城市需按政策落戶外，80周歲及以上老年人可自愿隨子女遷移戶口，依法依規享受遷入地基本公共服務”，申請隨遷的以大齡農民工為多數。2024年中央一號文件明確提出要“做好大齡農民工就業扶持”。未來，應堅持以人民為中心的發展思想，逐漸完善與統一城鄉戶口登記制度相適應的教育、文化、社保、醫療、住房等公共服務體系。比如，推動線上各項公共服務進入地方政務服務平臺，實行綜合柜員制，一窗進入、一站式辦理、一件事辦理；線下服務下沉進入城鄉社區，服務到人、管理寓于服務；對城鄉居民異地居住、異地工作、異地就醫等實行一站式管理。

二是完善城鄉一體化社會保障制度，支持大齡農民工作出個人選擇。2015年，我國開始實施合并新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度。2018年，我國整合城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療兩項制度，建立統一的城鄉居民基本醫療保險制度。不可否認，目前我國大齡農民工可以在縣市內部城鄉之間自由流動，但在省市和省際之間的流動仍存在一些困難。隨著職工基本養老保險省級統籌和全國聯網，基本醫療保險市級統籌、省級調劑和全國聯網的推進，居民社會保險基金統籌和經辦體系也逐漸提高層級，將會更加方便大齡農民工異地養老、就業，有利于其進行有利的選擇與遷徙。

就業與養老的選擇與服務。根據人力資源社會保障部公布的數據，截至2023年底，我國基本養老、失業、工傷保險參保人數分別為10.66億人、2.44億人、3.02億人，同比分別增加1336萬人、566萬人、1054萬人。其中，參加城鄉居民基本養老保險人數為54522萬人。目前，我國農村養老服務的質量水平不斷提升，給予了大齡農民工更多的選擇空間。2024年，民政部、農業農村部、人社部、國家衛生健康委等22個部門聯合發布了《關于加快發展農村養老服務的指導意見》，首次在全國層面專門對發展農村養老服務作了總體性、系統性部署，為實施積極應對人口老齡化國家戰略、鄉村全面振興，加強農村公共服務體系建設提供重要政策引導，為加快推進中國特色養老服務體系成熟定型奠定堅實基礎。

做好大齡農民工就業扶持與養老保障的實踐路徑

給予大齡農民工就業更多的扶持與幫助。目前，農民工已經成為我國產業工人的主體，在代際轉換加速的情況下，針對大齡農民工情況完善公共政策的著力點如下：一要尊重大齡農民工就業需求和企業用工需要，在保證安全生產的前提下，為身體條件狀況良好、繼續工作意愿強烈的農民工提供持續就業的機會和空間，加強零工市場規范化建設。長期以來，我國高度重視農民進城務工就業問題，為促進農民工的合理流動，同時解決其進城務工就業面臨的新問題，發布了一系列政策，包括《國務院辦公廳關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》（2003年）、《國務院辦公廳關于進一步做好改善農民進城就業環境工作的通知》（2005年）、《國務院關于解決農民工問題的若干意見》（2006年）、《保障農民工工資支付條例》（2020年）、《關于進一步支持農民工就業創業的實施意見》（2022年）、《關于開展縣域農民工市民化質量提升行動的通知》（2023年）等。核心內容如下：第一，取消不合理的限制。第二，解決拖欠和克扣農民工工資問題。第三，執行國家關于安全生產的法律法規，制定農民工最低工資標準。第四，鼓勵提供培訓。比如，山東省臨沂市推出“一元公寓”，公寓內的餐廳、浴室、宿舍、會議室、娛樂室等一應俱全。當前針對農民工年齡結構的變化，做好農民工的就業工作，更需要發揮好農民工就業集中的服務業、制造業、建筑業等行業的重要作用，積極支持中小微企業發展。此外，統籌新型城鎮化和鄉村全面振興，要發揮縣域就業“蓄水池”作用，發展比較優勢明顯、帶動能力較強、就業容量較大的縣域富民產業，培育鄉村特色產業等新產業新業態，加快農村一二三產業融合發展，把就業機會和產業鏈增值收益更多留給農民。三分政策、七分執行。上述政策不僅需要與時俱進的完善，更需要強化執行機制。

二要加強對農民工特別是新生代農民工的職業技能培訓，暢通技能人才職業發展通道，完善技能人才評價機制，使更多農民工能夠成長為高素質產業工人，增加勞動就業年限。《2023年農民工監測調查報告》顯示，2023年我國農民工平均年齡43.1歲，比2022年提高0.8歲。其中，本地農民工平均年齡46.6歲，外出農民工平均年齡38.9歲。這表明，大齡農民工務工意愿仍然較強，且更傾向于就地就近務工，新生代農民工成為外出農民工的主力。由此，可以制定分類培訓政策。第一，對于大齡農民工而言，由于文化水平較低，原來較多從事體力勞動，而隨著年齡增長，其需要從事其他的工作。因此，應緊抓發展銀發經濟黃金期，可以借鑒國際經驗，政府提供補貼和培訓，從照護家庭高齡人員和社區家政服務做起，特別是農村家庭和社區可以引人醫養服務行業，彌補青年人不足和農村養老服務供給的缺口。第二，要加強創業培訓、創業服務和金融扶助，支持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動。加快建設農業強國，扎實推動鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興。

提供支持大齡農民工返鄉養老的公共服務。在城鎮化進程加快的背景下，保障農民工平等享受城鎮基本公共服務，成為亟待解決的課題。對此，應增加農村老年居民收入、提高基本養老保險收入、保障老年農村居民的宅基地權益，由此增加他們的養老資產積累。在夯實和持續發展居民養老保險、醫療保險政策的基礎上著重加強如下工作：第一，規范家庭聯產承包責任制下的土地管理，在土地出租和征用時區分代際權益，保護農村居民的財產權益。第二，規范農村集體經濟分紅。第三，規范宅基地管理，探索宅基地置換養老服務的制度安排。第四，加快區域醫聯體建設，特別是縣域緊密型醫共體建設，構建醫康養護一體化服務體系，實現醫養結合與連續服務。以浙江省湖州市長興縣為例，基于緊密型醫共體和醫康養護一體化服務體系，農村老年人的醫養服務體系越來越好。從家庭醫生團隊首診到社區服務站、鄉鎮醫療中心，再到二級醫院、三級醫院、龍頭醫院，已經形成六個層次的整合式醫護服務，包括基本公共衛生、常見病和慢性病診療服務，還包括促進健康服務，使得老齡居民的幸福指數越來越高，有助于大齡農民工返鄉養老。第五，調動大齡農民工的積極性，參與家鄉的居家養老、村鎮社區養老服務，既可以增加個人收入，也可以改善農村養老服務設施和服務能力。

（作者為清華大學醫療管理學院教授）

【參考文獻】

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③《國家統計局：2023年全國農民工總量29753萬人，增長0.6%》，光明網，2024年4月30日。

④《調查研究|專題：大齡農民工的“下沉式”工作流動》，中國社會科學網，2024年1月30日。

⑤《人社部：全國基本養老保險參保人數達10.66億人 工傷保險參保人數首次突破3億人》，央廣網，2024年1月24日。

⑥《2023年農民工監測調查報告》，國家統計局網站，2024年5月1日。

責編/孫渴 美編/楊玲玲

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