作者:上海交通大學國際與公共事務學院長聘教授，上海交通大學中國城市治理研究院研究員 陳 杰
2023年7月，中共中央政治局會議明確提出要加大保障性住房建設和供給。同年8月，國務院常務會議審議通過《關于規劃建設保障性住房的指導意見》，強調推進保障性住房建設是促進房地產市場平穩健康發展、推動建立房地產業發展新模式的重要舉措，并要求用改革創新的辦法推進建設。2024年7月，黨的二十屆三中全會提出，“加大保障性住房建設和供給，滿足工薪群體剛性住房需求”。同月底，國務院印發《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》，加快推進保障性住房建設也被列為重點任務之一，并強調要“加快解決工薪收入群體住房困難，穩定工薪收入群體住房預期”。
保障性住房建設是站在民生—發展—安全交匯點上同時撬動三者協同推進的重大工程。改革開放以來，大規模保障性住房建設曾多次一舉多得地發揮了“保民生—穩增長—防風險”的多重功效。結合不同階段的國家發展戰略要求和發展環境變化，審時度勢、因勢利導地進行大規模的保障性住房建設，是中國高效實現民生、發展、穩定協調互促的重要經驗。
當前新一輪保障性住房建設和供給，仍然同時肩負著“增民生—促發展—降風險”三大任務，對經濟社會發展全局具有不可或缺的重要意義。然而，在新的發展理念、發展要求和發展背景下，保障性住房建設和供給的對象群體、保障程度、保障方式、實施思路及工具手段都與之前的保障性住房建設有很多重要區別。
新一輪保障性住房規劃建設的意義與要求
根據國家統計局數據，1986年—2023年期間，中國新建商品住宅銷售面積累計為224億平方米，約合2億多套，成為同時期城鎮新增住房的最主要來源。同時，中國從1980年代初就開始探索建立適合中國國情的住房保障體系，并從2008年之后持續進行大規模的保障性住房建設，并已建成世界上最大的住房保障體系。據住建部數據，截至2023年中期，我國已經累計建設各類保障性住房和棚改安置住房6300多萬套，1.5億多群眾受益，低保、低收入住房困難家庭基本實現應保盡保。保障性住房與商品住房一起，合力推動消除了長期困擾中國發展的住房短缺和住房絕對貧困現象。“七普”數據顯示，2020年中國城市、鎮和鄉村的人均住房建筑面積分別達到了36.52平方米、42.29平方米和46.80平方米，分別是2000年時候的1.67倍、1.82倍和2.04倍。這為當前新一輪保障性住房建設站在時代的新起點上打下了良好的基礎。
然而，即使全面建成小康社會之后，也總會有一部分困難群眾難以通過市場方式來滿足基本居住需求或實現住房改善，解決住房問題仍然需要市場和保障兩條腿走路。此外，民生是客觀物質與主觀感受的統一，隨著我國經濟社會的發展，人民群眾對美好生活水平的要求日益提高，基本住房和居住環境的標準也需要提高。當下，加快新一輪保障性住房規劃建設有多方面的重大功效。
一是新一輪保障性住房建設是增進民生福祉的重要內容。良好的居住條件是民生的最重要組成部分之一，可以說是“人民群眾幸福的基點”。盡管中國目前已經整體上消除住房短缺，仍還有部分困難群體的住房問題沒有得到根本解決，住房資源配置的不合理不均衡現象仍然在一定程度上存在。根據“七普”數據，2020年中國城鎮還有11%的居民家庭人均住房建筑面積小于16平方米，涉及1億多人，并且高度集中在超大特大城市和人口凈流入多的地區。此外，雖然目前中國住房基本解決了“有沒有”的問題，但“好不好”的問題仍然有待解決，尤其可負擔好房子的供給仍然還不夠充分。“七普”數據顯示，我國住房存量面積中有31%是2000年之前建造。根據住建部數據，城鎮現有房屋房齡超過30年的占20%，預計2040年前后這個數字將達到80%。早期建成的房子，質量總體相對較低，功能配套不足，居住環境往往也難以滿足現代化生活的需求，亟需改善。然而居住在老舊住房的居民，往往很難僅靠自身努力實現住房條件的改善。為此，推進新一輪保障性住房建設對增進民生福祉不可或缺。
二是新一輪保障性住房建設同時肩負提升發展動能的任務。習近平總書記指出：“住房問題既是民生問題也是發展問題。”只有堅持高質量發展，民生福祉才有可持續的保障。住房是一種特殊的消費，可以說住房消費的本質是人的再生產、勞動力的再生產。住房條件及居住環境對人的發展能力具有重要影響，而人民群眾發展能力的提升，是經濟社會發展的最終源動力。住房消費具有個體消費和公共消費的雙重屬性。住房消費水平社會外部性強、價值溢出性大，內含經濟價值高，引導產業鏈長，投資拉動力強。保障性住房與社區的新建及升級，本質是受保障對象的住房消費升級，除了擴大投資和增加就業的直接功效，還減緩困難群體的生活負擔和精神壓力，有力改善他們對經濟的預期、減少過度預防性儲蓄和提升消費信心，還讓城市外來人口“進得來、留得下、住得安、能成業”，并讓年輕人放下后顧之憂，勇于奮斗敢于創業。為此，一個城市的保障性住房建設，在增加社區活力和城市吸引力的同時，還能促進產業升級轉型和創新能力提高，為城市發展賦予新增動能。由此，科學設計的保障性住房建設，通過增加個體發展能力、增進內循環提質增效和提高城市集聚效應等多條渠道，提升經濟社會持續發展動能。
三是新一輪保障性住房建設可實現“增民生—促發展—降風險”的有機融合。從國家總體安全觀的視角來看，民生保障關系社會和諧穩定，是發展安全的基石。當前，我國發展進入戰略機遇和風險挑戰并存、不確定難預料因素增多的新時期。越是復雜性不確定性高的發展環境，越是需要提升民生福祉的確定性來對沖發展風險，越要擴大社會保障投資來提振消費信心、平滑投資波動、為經濟發展減震護航。近兩年我國商品住房的投資與交易都出現一定波動，影響了住房剛需和改善型需求的滿足。當前及時啟動適度規模的保障性住房建設，不僅消除困難群體在基本住房需求上的焦慮，還加快城市面貌改善和為廣泛的民生福祉做托舉，提高社會抗風險韌性，也彌補了國民經濟健康平穩運行所需要的投資缺口，對保民生穩經濟降風險都有直接作用。在以人為本的新型城鎮化視角下，保障性住房建設讓新市民、年輕人感受到城市不僅有高度還有溫度，增強他們對社區的歸屬感和對城市的認同，促進社會融合和增強城市韌性。在共同富裕的視角下，縮小住房相對貧困是一項長期但必須完成的任務。通過保障性住房建設縮小住房資源的差距，可提高各階層居民的社會公平感幸福感?？梢?，適時適度規模擴大保障性住房建設，可通過消減經濟波動沖擊、消減住房財富分化、增進社會共同體意識等多個機制降低經濟社會運行風險。
新一輪保障性住房建設的目標定位、對象群體與保障標準
其一，以促進共同富裕為導向來把握為何要保障。新一輪保障性住房建設明確強調要為實現全體人民共同富裕創造更好條件。共同富裕是高質量創富、高水平分享和可持續發展的有機結合與內在統一，絕不是簡單地追求結果均等，也不是鼓勵“躺平”等待享福，而是人人先“盡其所能”創富，而后“得其所應”享富，享福權利與創富義務嚴格對稱，享福獲得與創富貢獻公平對應。倡導共同富裕理念，就是要在積極鼓勵每個人自由全面發展的同時，也積極對每個人的創富能力提升進行社會化投資。在住房領域，按照共同富裕理念，當然首先要求鞏固對住房絕對貧困的徹底消除，但在這個基礎上，還要努力消減住房相對貧困。從注重人的主體性發展性出發，住房相對貧困不是簡單定義為個體住房水平與社會平均水平的差距，也不是相對某個固化的維持基本生活的住房條件的距離，而是個體住房水平相對“社會認為其合理應得的住房水平”的差距。這個“合理應得的住房水平”因個體所屬群體而異。新一輪保障性住房建設應明確以消除住房相對貧困為目標，并將對住房相對貧困的治理與社會可持續發展動能提升、國家總體安全保障增強緊密結合起來。住房相對貧困治理，是經濟治理、社會治理和風險治理的融合。
其二，從“?；?rdquo;和“促發展”的統一來決定保障誰和保障到什么程度。熟悉和理解住房相對貧困的概念內涵，可有助于解決新時期保障性住房建設政策實踐中保障誰和保障到什么程度的問題。
從住房相對貧困是個體當前實際住房水平相對于“社會認為其合理應得的住房水平”的差距這個概念定義出發，首先可以看到一個暗含理念，個體的住房消費不再是個體自身的私事，還具有社會性。也就是，社會有責任關注個體當前住房水平是否抑制了其發展能力提升與發展潛力釋放，而每個個體充分自由發展才能讓社會有可持續財富共享。其次，“社會所認為合理應得的住房水平”因群體而異，可以視為基本住房需求與差異化合理住房需求兩者的復合疊加。前者指向基本住房保障，屬于基本公共服務范疇，后者指向普惠性非基本住房保障，屬于普惠性非基本公共服務范疇。基本住房保障屬于各級政府都需要盡力而為的法定責任，并公平優先，需要在全市乃至全省全國范圍內，高度標準化統一化。普惠性住房保障則屬于地方政府和社會量力而行原則的選做題，保障對象與力度隨著地方政府財力、住房市場狀況及城市發展目標的不同可以有適度差異，保障標準也隨著對象群體的生命周期與住房個性化需求的不同可以有合理差別，允許各地遵循公平與效率兼顧的原則來采取差別化標準與多樣性做法。
其三，以市場和保障的協調來合理確定保障房的供給占比與建設規模。住房相對貧困的治理，強調自主能力和政府托底、社會支持的有機結合，需要市場和保障兩條腿走路，兩條腿都要強，并高度注意兩者的協調。通過保障性住房建設的適度供給，可以加快商品住房價格理性回歸，讓更多人民群眾以自身能力通過市場就能實現多樣化、品質化的合理住房需求，促進優質住房資源分布更加均衡。住房市場的健康理性發展，可以讓住房保障更加精準聚焦最有保障需求的群體，也能得到更多政府財力支持而更加高品質，加快住房相對差距的縮小。
盡管我國已經建成世界上最大的住房保障體系，歷史上也有多輪大規模保障房建設，但以往建成的保障房沒有注意封閉運行，不少轉為商品房，導致現有的保障房存量在全部住房中的占比并不高。“七普”數據顯示，2020年我國城市居民家庭中有3.74%居住在租賃式保障房如公租房或廉租房，有4.07%居住在產權式保障房如經濟適用房或“兩限房”，居住在保障性住房的城市家庭占比合計達到7.81%，鎮的合計占比則為6.05%。在國際上，盡管歐美國家直接由政府提供的保障性住房占比一般不是很高，但普遍存在非盈利性組織提供低于市場租金的社會租賃住房，如荷蘭的社會租賃住房在住房供給存量中的占比高達34%，奧地利為23%，英國（市政租房）為16.7%，法國為14%，愛爾蘭12.7%，芬蘭10%。從非市場化具有保障性的住房供給占比角度來看，我國較世界上這方面發展力度較大的國家還有差距。
新一輪保障性住房規劃建設在頂層設計上是指向重構市場和保障在住房供應體系中關系的一項重大改革，但具體到每個城市，要結合當地住房市場實際情況以及現有保障房存量，來合理確定本輪保障性住房建設籌集規模及方式。當地居民尤其新市民大部分可以通過市場滿足合理住房需求的，保障性住房就可少供給一些，反之則需要多供給一些。在當前房地產市場整體下行和商品房庫存較大的現實背景下，“以購代建”“存量轉化優先”，做好保障房建設與穩定商品房市場的有機協調，也是系統思維下應有的政策策略性組合。動態協調好市場與保障在住房供應中的關系，統籌增量優化和存量盤活，也是推動構建房地產發展新模式的重要組成部分。
新一輪保障性住房建設實施中需要注意的關鍵要點
新一輪保障性住房建設在實施中要做到高質量推進，需要在充分吸收我國歷史上及國際上保障性住房建設的經驗基礎上，重點處理好公平與效率、中央與地方、配租與配售、適用與品質、守正與創新五大關系。
第一，公平與效率的關系。保障性住房作為公共資源支持的公共服務，肩負促進社會公平正義的使命，公平配置是其生命線，并要貫穿從立項、建設、分配、使用到退出的全周期。保障性住房的公平性有三大要點：防止尋租，困難優先，標準合理。公平的實現要用有效率的辦法，科學精細和公平公正的機制設計可以促進人們自覺自律遵守規則，降低實現公平配置的制度遵從成本?！蛾P于規劃建設保障性住房的指導意見》對新一輪保障性住房建設，明確提出要建立公平公正的配售機制，不僅要求加強審計監督，還明確對配售型保障房實施“嚴格封閉運行，不得上市交易”，力圖從源頭上消除尋租空間。各地實施中還可以更加完善“封閉運行”的細則，并與大數據技術及數字治理平臺系統高效結合，增強配售配租實施的公平性、效率性。
保障性住房作為公共資源的投入，也要講究投入—產出的效率，用好每一分錢。保障性住房效率首先體現在要精準實現供需匹配，堅持“以需定供”“以需定建”原則，力避造成浪費空置。為此，要做好保障房多年及年度發展規劃，審慎確定總體規模，空間布局科學，動態調整建設節奏。這方面除了進一步完善我國之前不少城市已經建立起來的保障性住房登記輪候制度之外，還可借鑒新加坡建屋局自2001年起按訂單建造組屋實現更好供需匹配的經驗。此外，還要建立完善保障房擬出讓地塊及建設籌集包括從市場購買轉化項目的清單公布制，穩定相關主體的預期和給予充足的時間進行研判與應對。
保障房在補貼標準也要體現公平和效率的結合。對困難群體的基本住房保障，政府補助多一些；對有一定支付能力群體的普惠性住房保障，則要求自付住房成本多一些。總體上，以堅持任何一個個人都不應因為“合理住房消費”而產生“因房而貧”的原則來實施住房保障。新一輪保障性住房建設應在理念上堅決突破傳統的托底型保障思路，堅持走賦能保障對象的發展型保障之路，努力實現發展和保障的良性互促。為此，一些城市在實施保障性租賃住房過程中，將一些收入看起來并不困難、也可能并不存在住房絕對貧困的群體，如新市民、年輕人和城市需要的引進人才，也納入到保租房供應對象中，有合理性和必要性。有關部門可從推廣住房相對貧困治理的理念出發，強調本輪保障性住房建設是基本住房保障和普惠性住房保障的有機結合，并說明清楚兩種住房保障的區別點，給人民群眾做好宣傳解釋工作，以提高新一輪保障性住房建設的政策認同感和支持度。
第二，中央與地方的關系。保障性住房是中央政府與地方政府共同提供的公共服務，處理好中央政府和地方政府在保障性住房規劃建設與供給中的激勵兼容、權責分工與協作機制，是實現高質量推進新一輪保障性住房體系的前提。然而，不同城市保障性住房的需求差別很大，難以事前統一任務與標準。之前的保障性住房建設中，一定程度上存在過于強調量化指標考核、過多目標責任制及標準過于一刀切等問題。為做好新一輪保障性住房建設，建議在中央政府保有實施監督權和績效考評權的前提下，給予對保障供需信息了解更充分的地方政府更多實施自主權，由其因地制宜結合本地民生情況與發展需求，“一城一案”制定規劃與實施方案。中央從“事前管理為主”轉為“事后評價為主”。從人民城市理念出發，還需要充分保證當地人民群眾的保障性住房規劃建設與籌集的目標制定權、規模決定權、對象判斷權、標準確定權、規劃參與權和方式選擇權，以及實施的效果性公平性效率性的評價權，更好體現人民的主體性和中心性。人民群眾的意見訴求也是保障房規劃建設的最重要導引。
同時，建議中央政府除了做好資源統籌與政策協調的頂層設計，還應主動加強資源協調調度，積極聽取地方政府的反饋而及時做好對地方的支持及督導，同時鼓勵地方探索創新，并把地方好的可復制典型案例經驗及時總結提煉，推動地方之間的相互學習。這樣，通過中央主導性與地方主體性的合理協調，有利于更好地發揮好中央和地方兩個積極性，也有利于增進中央與地方的協作。
新一輪保障性住房建設中，建議中央政府和地方政府的支出責任劃分上還需進一步明確。從歷史上看，我國住房保障投入中，以地方為主，中央占比相對較低。根據財政部門數據，我國國家財政支出的住房保障支出從2010年的2377億元增長到2022年的7499億元，增長了215%，高于同期的國家財政支出增長率189%，但同期中央本級財政支出中的住房保障支出僅增加了64%，導致國家財政性住房保障支出中的中央占比從15.84%下降到8.24%。尤其在當前經濟發展形勢下，一些地方政府財力較為緊張，同時新一輪保障性住房建設還要求嚴防新增地方債務風險，為此協調好中央和地方的權責與投入關系十分重要。建議可以按照“中央?；?、地方增普惠”的原則來進行分工。以專項轉移支付等形式加大中央財政對新一輪保障性住房建設的投入，促進基本住房保障相對均衡。但同時仍給地方政府留有普惠性住房保障的差別化空間，鼓勵地方政府從增強城市競爭力角度出發，積極動員多方社會主體以多種方式進行投入。這樣做也是正視了住房相對貧困的基準性與地域差異性的內在統一。
第三，配租與配售的關系。新一輪保障性住房建設中的保障房品種已經明確分為配租型和配售型兩類，其中配租型包括保障性租賃住房和公共租賃住房，都已經實施了一段時間，而配售型保障房是本輪保障性住房建設的新拓展?？茖W界定配租型和配售型保障房的各自保障對象、建設與供給占比、投入公共資源占比，對本輪保障性住房建設的實施效果影響重大。
從審視住房相對貧困的成因及表現形式出發，可為配租型和配售型保障房的配置提供解決思路。具體而言，配租型保障房比較適合流動性較大、年紀相對較輕、收入增長潛力較強、住房相對貧困是階段性臨時性的群體，配售型保障房則比較適合居住地及就業單位穩定性較高、年紀較高、住房相對貧困具有一定固化性的群體。當然，配租型保障房適用對象中也有多樣性的住房相對貧困成因及程度，為此要求保障性租賃房供給要具備多條產品線，可以滿足新市民、年輕人及其他社會階層不同的消減住房相對貧困需求。
配售型保障房適用對象中，也區分因為內源性原因和外源性原因導致住房相對貧困難以克服的，前者如戶籍工薪收入困難群體，后者如新遷入一個高房價城市的引進人才。兩個群體的“社會所認為合理應得住房水平”、相比社會標準的住房相對貧困程度、可自付支付力也都不同，需要結合其需求及可支付力來精準提供不同標準不同補貼力度的配售型保障房。在調查摸清這些群體的人員底數、需求特征及不同的支付力后，才可分別精細化設定配租型和配售型保障房的產品線、定價、供給規模和公共資源補助程度，不造成資源浪費。
第四，適用與品質的關系。新一輪保障性住房建設首先要保障基本住房需求，做好消除住房絕對貧困的鞏固工作，但在這個基礎上，根據盡力而為、量力而行的原則，有余力的地方可以在政府引導下，動員社會多主體參與，集合多方資源，增加對普惠性住房保障的投入。為此保障性住房的品種可以多樣化。
超大特大城市的保障房建設，要高度注意與城市發展空間擴展的緊密結合，尤其要有助于推動中心城區人口向新城疏散，既提高城市整體宜居性，也增加城市發展潛能。但要吸引新市民、引進人才和中心城區居民向新城集聚，建議新城的保障房要有較好的房屋品質、良好的社區，選址在交通便利、公共服務條件較好的地段。這里也涉及到轉換超大特大城市發展思路，實現從“以產興城”到“以城興產”，以宜居性引導人口集聚，再與產業集聚形成良性循環。
以上海市為例，在致力構建多層次的保障性租賃住房體系過程中，既有面向需要就近上班地居住的城市建設與基礎公共服務一線務工人員、主打提供租金低廉可負擔的“一張床”，以城市建設管理者之家為代表，也有面向剛步入社會、租金承受力較低的新市民、年輕人的“一間房”，還有面向租金承受能力較高的企事業單位管理人員、科創人才與家庭客戶的“一套房”，努力滿足人民群眾對住房的多樣化需求，讓外來人員能“心安此鄉”，體會到城市的溫度。同時，不少區和街鎮，將充足優質的保障性租賃住房供給作為吸引產業、人才、人氣的重要武器，以安居促樂業，對當地產業集聚、社區振興都起到良好推動作用。
第五，守正與創新的關系。新一輪保障性住房建設在堅持以人民為中心的發展思想、組織體系、政策措施等方面與之前的保障性住房建設保持了連續性繼承性。但在新的時代起點、新的發展理念和新的住房供求關系背景下，也要積極考慮用改革創新的辦法來推進。
一是供給主體可以更加多樣。不一定是由政府全盤供給，也可以由房地產企業、單位、園區、社會組織乃至村集體經濟組織來供給。各地在發展保障性租賃住房過程中在這方面已經有很多很好的實踐，可以相互學習。配售型保障房的供應也可多樣化，還可以考慮通過成立新型住房合作社，在政府支持引導下，由受助對象自發組織起來合作拿地、合作建房、合作管房。二是籌集方式可以更加多樣化。保障性住房不一定全要靠新建，可以通過盤活存量房屋與土地、將閑置庫存商品房轉化，或對閑置房屋進行改建改造。各地的保障性租賃住房發展在這方面已經有很豐富經驗，配售型保障房建設可以多借鑒，還可以考慮與配租型保障房形成“先租后售”的階梯式流動。三是融資方式可以有多種創新。在金融監管部門的支持下，保障性租賃住房已經在公募REITs(房地產投資信托基金)、住房租賃開發建設貸款、住房租賃團體購買貸款、住房租賃經營性貸款、住房租賃企業債券、住房租賃擔保債券等渠道上取得突破，配售型保障房的投融資創新空間更大，并可以考慮與住房公積金制度的改善完善相結合，共同推動新型政策性住房金融體系的創建完善。四是建設方式可以更加創新。保障房建設可以優先成為綠色低碳和高科技智能化裝配式建造好房子的實驗田，率先試驗光伏建筑一體化等新技術。保障房社區還可以探索率先建設成為開放式非封閉小區、公共交通導向(TOD)的社區、職住商娛一體化社區。五是社區建設與營造可以有諸多創新性突破。吸取之前一些保障房建設往往只重房子本身、社區配套較差和社區營造較弱帶來保障房居民居住體驗較差的教訓，本輪保障性住房建設要高度重視社區配套與社區營造，以此增加居民凝聚力和認同感，同時積極推動保障房社區管理納入街道和社區，并探索在黨建引領前提下的社區治理模式創新、物業服務供給模式創新。六是加強與城中村改造、“平急兩用”公共設施建設的聯動。比如，北京市朝陽區將方艙醫院改造為保障性租賃住房，在急用時候可以迅速改造為應急隔離、應急場所。廣州、深圳都結合城中村改造來增加保障性住房供給，保障性住房的供給增加也為城中村居民安置提供更多選擇。
總體而言，新一輪的保障性住房規劃建設，體現了先立后破、目標導向與問題導向結合的施策思路，站在新的歷史起點肩負新的歷史使命，戰略意義重大。新一輪保障性住房建設，應順應共同富裕的要求，把住房保障不僅視為發揮社會再分配功能的福利性支出，同時還當作具有促進發展功能的社會投資，通過政府的手引導多方主體共同支持住房資源向住房消費提升具有較強正外部性的群體進行合理傾斜，從純托底型保障向“托底+發展”型保障過渡。新一輪保障性住房規劃建設將“增民生—促發展—降風險”三者有機整合，要做好統籌協調和做到協同發力，以發揮出保障性住房建設對高質量發展的最大推力，為實現全體人民共同富裕創造更好條件。
【注：本文系國家自然科學基金面上項目“共同富裕導向下的住房相對貧困治理”(項目編號：NSFC72474131)和“中國城鎮住房制度變遷對居民福祉的影響研究”(項目編號：NSFC71974125)階段性成果】
