作者：中國農業大學經濟管理學院教授、國家農業農村發展研究院研究員、中國縣域經濟研究中心副主任 蘇保忠；中國農業大學中國縣域經濟研究中心副主任、研究員 賈大猛
縣域經濟是區域發展的基石，也是高質量發展的重要組成部分和支撐。習近平總書記指出：“在我們黨的組織結構和國家政權結構中，縣一級處在承上啟下的關鍵環節，是發展經濟、保障民生、維護穩定、促進國家長治久安的重要基礎。”“要把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點，推進空間布局、產業發展、基礎設施等縣域統籌，把城鄉關系擺布好處理好，一體設計、一并推進。”縣域經濟在國家區域發展格局中的作用被賦予了前所未有的重要地位，已成為促進城鄉融合和區域協調發展、解決“三農”問題的重要抓手。截至2023年底，我國縣域面積接近國土面積的90%，縣域人口占全國人口的52.5%，縣域經濟體量達到全國GDP的38.1%，縣域經濟發展已成為鄉村全面振興的結果和重要支撐。作為城鄉工農產業的連接點，縣域經濟是把城鎮經濟和鄉村經濟貫通起來的特殊區域經濟形態，與城鄉融合發展形成了天然的聯系，二者具有一致性和互補性。因此，發展縣域經濟要把城鄉作為一個有機整體，促進形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系，這是由縣域經濟的性質和特征所決定的。
準確把握新時代縣域經濟的特點和發展內涵
縣域經濟的特點。縣域經濟是國民經濟的基本單元，在長期的歷史演變與發展中形成了一些基本特征。一是地域性：縣域經濟具有較強的獨立性，各縣域自然環境、歷史沉淀等條件不同，地域性決定了縣域經濟發展模式的多樣性，這也要求每個縣域都必須尋找本縣的發展道路，不能照搬其他縣域的經驗模式。二是綜合性：縣域經濟是一個統籌城鄉的經濟概念，主要表現為空間上的多層次和產業上的多維度。從空間結構上看，每一縣域都包括縣城、鄉鎮以及村莊，這些不同空間層次之間存在著緊密的聯系和互動。從產業結構上看，縣域經濟覆蓋了從工業、農業到服務業等廣泛的領域。這種高度的綜合性為縣域經濟的發展帶來了復雜性，使得識別和選擇能夠帶動縣域經濟增長的關鍵領域和部門變得尤為重要。三是鄉村性：農業地域在縣域空間上占據了大部分的面積，農村人口在縣域人口中占有較大的比重。盡管2023年我國常住人口城鎮化率已達到了66.16%，但未來縣域經濟發展的“非農化”仍是不可改變的趨勢，需要研究和關注縣域經濟發展中成功的城鄉融合發展模式。四是特色性：有特色的產業集群是縣域產業發展的主要特征之一。2022年工業和信息化部公布的100家中小企業特色產業集群中，39個位于縣域，占比接近四成。河北省167個縣（市、區）中，目前已形成了119個縣域特色產業集群，廣東省也已形成了107個產業集群等。
目前關于縣域經濟一直沒有統一的定義，在具體研究和地方政策實施中縣域經濟與城鄉融合、鄉村全面振興等概念混同，造成縣域經濟邊界不清晰，一定程度上泛化了縣域經濟的概念，不利于有的放矢推進縣域經濟高質量發展。因此，需要在新時代條件下對縣域經濟的發展內涵進行準確把握。
新時代縣域經濟發展的內涵。2019年中央一號文件《中共中央 國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》提出：“發展壯大縣域經濟，引導產業有序梯度轉移，支持適宜產業向小城鎮集聚發展，扶持發展吸納就業能力強的鄉村企業，支持企業在鄉村興辦生產車間、就業基地，增加農民就地就近就業崗位。”這是從“促進農村勞動力轉移就業”的角度來闡述的。2021年中央一號文件《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興 加快農業農村現代化的意見》提出：“壯大縣域經濟，承接適宜產業轉移，培育支柱產業。”這是從“加快縣域內城鄉融合發展”的角度來闡述的。2024年中央一號文件《中共中央 國務院關于學習運用“千村示范、萬村整治”工程經驗 有力有效推進鄉村全面振興的意見》提出：“優化縣域產業結構和空間布局，構建以縣城為樞紐、以小城鎮為節點的縣域經濟體系。”這是從“促進縣域城鄉融合發展”的角度來闡述的。2022年、2023年的中央一號文件雖然沒有直接提“縣域經濟”，但“縣域”二字提到的次數卻是最多的，總體上是從“推動鄉村產業高質量發展”的角度來闡述的。2024年國務院總理李強在《政府工作報告》中提出：“培育發展縣域經濟，補齊基礎設施和公共服務短板，使縣城成為新型城鎮化的重要載體。”這是從“積極推進新型城鎮化”和“推動城鄉融合”的角度來闡述的。習近平總書記在新時代推動中部地區崛起座談會和新時代推動西部大開發座談會上的兩次講話，分別從“堅持城鄉融合發展，扎實推進鄉村全面振興”和“堅持推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合”的角度來闡述的。
因此，新時代縣域經濟高質量發展的基本內涵是“發展特色的縣域經濟，形成新的增長點，促進城鄉融合發展”，即要統籌推進新型城鎮化和鄉村全面振興，促進城鄉各類要素雙向流動，構建縣域經濟體系，進而把強縣和富民統一起來。
在這一過程中，要進一步細化縣域經濟的發展內涵。習近平總書記指出：“我國發展最大的不平衡是城鄉發展不平衡，最大的不充分是農村發展不充分。”“把鄉村振興戰略作為新時代‘三農’工作總抓手。”推進鄉村全面振興包含了鄉村產業發展、生態建設、鄉風整治、鄉村治理、農民生活等方方面面，因此，鄉村全面振興其實是“五位一體”總體布局在縣域的具體實施。但從縣域經濟高質量發展的角度看，則主要關注鄉村產業發展，即關注能夠為縣域發展形成經濟增長點的內容。
此外，鄉村振興戰略實施的制度保障是建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系。2019年以來，國家在促進人口、土地、資本、科技等城鄉要素的自由流動、平等交換和公共資源合理配置方面出臺一系列政策措施，有序推動了城鄉人口流動、城鄉統一建設用地市場和城鄉金融服務體系更加完善，充分調動了農民、市民、社會等各類縣域發展主體的積極性、主動性、創造性，推動了縣域產業全面升級、城鄉全面進步、人民全面發展，進一步增強了縣域經濟發展的內生動力。但目前在城鄉融合體制機制方面仍面臨一些發展制約，比如，城鄉人口主要是單向流動、城鄉建設用地市場尚未大規模破題、農村產業融合發展水平不高等。因此，推進城鄉融合發展既是一個時代命題，也是一個綜合命題，是一項長期工程和系統工程，包括了城鄉經濟發展在內的基礎設施、公共服務、生態環境、基層治理等多個方面的發展，我們不能簡單地把縣域經濟發展等同于城鄉融合發展，也不能與之割裂。
縣域經濟是促進城鄉融合發展的重要動力，同時，推進城鄉融合發展也能促進縣域經濟發展，從大的發展格局看，要把縣域經濟發展納入到城鄉融合發展中。從地方推進縣域經濟高質量發展的具體措施來看，縣域經濟的內涵正在聚焦。比如，2022年7月湖南省委農村工作領導小組印發的《推進縣域經濟高質量發展實施方案（2022—2025年）》和2024年6月四川省委省政府印發的《關于推動新時代縣域經濟高質量發展的意見》都明確把縣域經濟高質量發展聚焦到了縣域產業發展和資源要素配置方面，包括通過新型城鎮化推動縣城發展和縣域現代服務業發展。
縣域經濟發展存在的問題和挑戰
縣域產業發展動力不足。一是產業轉型升級難。當前一些縣域農業特色產業多而不精，縣域農業產業化程度較低，縣域農副產品加工和流通體系有待進一步建立健全。工業化進程較慢，一些縣市不顧自身發展階段，盲目進行產業結構優化，造成縣域的工業占比過早呈現下降趨勢，實體經濟發展不足，縣域經濟發展的內生動力不強。此外，高技術產業和戰略性新興產業占比較低，新興產業和未來產業增長點培育不足。服務業發展滯后，一些縣域消費潛力有待釋放，金融服務、現代物流等附加值較高的生產性服務業發展占比較小。二是縣域產業發展平臺載體建設有待加強。根據《中國開發區審核公告目錄》(2018年版)，我國共有省級、國家級經濟開發區2543家，其中大部分省級開發區位于縣域內，是縣域產業發展的主要承載平臺，也是縣域財政收入的主要引擎，但部分縣域的經濟園區有而無形、企業布局分散、土地利用效率較低，產業集聚水平較弱，一定程度上影響了縣域工業實體經濟的發展。此外，一些縣域商業設施消費潛力釋放和商圈建設不足，商旅設施較少，優質商品和服務供給水平較低，不少縣域消費被虹吸到周邊地市和省會城市，造成縣域消費外流現象。三是農村產業融合發展程度較低。主要表現在一些鄉村工業發展不足，尤其是農產品產地初加工、精深加工方面發展緩慢。根據農業農村部數據，2022年全國農產品加工業產值與農業總產值比為2.52:1，發展水平不高。鄉村旅游、縣域農產品倉儲保鮮冷鏈物流等鄉村服務業有待進一步發展。
城鄉要素流動不暢。盡管城鄉融合發展的體制機制和政策體系日漸健全，但城鄉要素雙向流動格局尚未形成，人才少、資金缺、用地難等關鍵要素支撐能力不足仍是阻礙縣域經濟發展的突出瓶頸。一是人才供給不足。一方面是縣域人口流失嚴重，根據第七次全國人口普查數據，2010年至2020年間，在我國已公布數據的2700余個縣區中，約有1480個縣區出現人口流失，其中近1200個為縣（縣級市），不少縣市已從人口凈流入地區轉變為人口凈流出地區；另一方面是縣域層面吸引科研院所人才長期駐守的體制機制和生活環境有待完善，人才供給短缺，特別是高端創新型人才缺口突出；此外，鄉村管理、產業、經營等各類專業性人才匱乏，鄉村企業家和高素質農民隊伍培育和培訓力度不夠。二是縣域財政金融支撐不足。目前，一些縣域財政收支壓力加大，尤其在當前新舊動能轉換期間，縣域土地出讓收入驟減，財政自給率水平下降。此外，縣域層面融資渠道單一、信用擔保機制不健全，企業融資難、融資貴問題仍十分突出。社會資本投資鄉村形成的固定資產受城鄉土地性質的影響，往往不能進行抵押貸款投入再生產，一定程度上影響了城市資本下鄉的可持續性。三是城鄉建設用地指標緊缺。一方面縣域層面的年度建設用地指標較少，往往不能滿足縣域產業發展及民生保障用地需求；另一方面有的鄉村大量的集體經營性建設用地呈現破碎化特點，不能有效吸引大項目落地。農村宅基地改革也較緩慢，農民資產性收入增長乏力。與此同時，有的縣域土地供應緊張與用地粗放現象并存，有的縣域工業園區不同程度地存在用地低效、閑置浪費等問題。
縣域經濟發展不平衡。一是受自然條件和市場條件雙重制約，縣域經濟發展存在不平衡問題。根據第一財經數據統計，2022年，我國GDP千億縣達到52個，其中昆山GDP總量突破5000億元，超過了8個省會城市，不僅領跑其他縣域，甚至超過西藏、青海等省級經濟規模。與此同時，全國近四成的縣市經濟規模在100億元以下，強省強縣和弱省弱縣并存。二是縣域承載能力不平衡。以人口承載力為例，依據《中國統計年鑒（2020）》和《2020中國縣域統計年鑒（縣市卷）》數據計算，2019年全國縣域總人口約9.1億人（不含市轄區），人口最多的縣級單位人口約251萬人，人口最少的縣僅有1萬人—2萬人，主要分布在西藏等地，縣域人口差異較大。超過100萬人口的縣（市）約有190多個，50萬人—100萬人口的縣（市）約有520多個，即超過50萬人口的縣數量約占縣總數的三分之一，而其中近九成的縣位于東部及中部地區。人口是縣域經濟發展的決定性因素，在縣域人口流失較多的背景下，如何發展縣域產業，擴大縣域就業容量，增加并穩定縣域尤其是縣城人口規模，是推進縣域經濟高質量發展的核心任務之一，同時也是減少縣域承載力不平衡帶來的不利影響的重要措施之一。
縣域經濟特色化不夠明顯。一方面，從開放合作的角度看，有的縣域產業存在同質化發展現象，忽視了區域間的合理分工與布局。有的縣域經濟發展往往以區域間競爭為導向，側重利用本縣域內的資源，發展“小而全”的地方產業體系，缺乏跨區域的產業鏈延伸和各個環節的分工合作，導致縣與縣之間同類產業區塊并存，過度的同質化和低水平重復建設造成資源浪費、效率低下。另一方面，縣域與區域中心城市（周邊地級市、省會城市等）聯系不夠緊密，缺乏區域聯動發展機制，往往導致周邊大中城市的輻射效應難以向縣域滲透，反而經常造成虹吸效應，尤其對于距離中心城市相對邊緣的縣域，虹吸效應更為明顯，這樣就造成縣域各類要素持續流出，而縣域經濟發展利用周邊大中城市的技術、人才、信息等創新高端要素比較困難，不利于縣域經濟轉型升級和新動能培育。
縣域經濟發展的動力及主要任務
縣域處在城鎮經濟與鄉村經濟的結合部、工業經濟與農業經濟的交匯點，因此，縣域經常被作為國家推進相關工作的重點切入點或抓手。發展縣域經濟有助于優化縣域產業結構和空間布局，推進農村一二三產業融合發展，延長農業產業鏈條，發展各具特色的現代鄉村富民產業，擴大縣域就業容量，讓農民就地就近就業創業，更多分享產業增值收益，激發更多縣域消費潛力；有助于強化縣城綜合服務能力和鄉鎮服務農民功能，推動構建以縣城為樞紐、以小城鎮為節點的縣域經濟體系；有助于加快推動打通城鄉要素平等交換、雙向流動的制度性通道，加快推進城鄉融合發展體制機制和政策體系建立健全。
2024年3月20日，習近平總書記在主持召開新時代推動中部地區崛起座談會時強調：“大力發展縣域經濟，形成新的增長點。”在促進城鄉融合發展中形成新的增長點，是推進縣域經濟高質量發展的重點。2021年中央一號文件提出：“立足縣域布局特色農產品產地初加工和精深加工，建設現代農業產業園、農業產業強鎮、優勢特色產業集群。”2024年中央一號文件指出：“統籌新型城鎮化和鄉村全面振興，提升縣城綜合承載能力和治理能力，促進縣鄉村功能銜接互補、資源要素優化配置。”新型城鎮化和鄉村全面振興的主陣地都是縣域，因此，縣域經濟發展與促進城鄉融合發展具有目標一致性，可以綜合施策，在推進新型城鎮化和鄉村全面振興過程中形成新的增長點。從促進城鄉融合的角度看，縣域經濟發展的動力主要包括五個方面：縣城城鎮化、縣域產業發展、縣域消費升級、科技創新和農村改革，其中，縣城城鎮化、縣域產業發展和縣域消費升級是縣域經濟發展的主要任務；科技和改革是縣域經濟發展的主要支撐，同時也是城鄉融合發展的雙輪驅動。這里重點圍繞前三個方面展開闡述。
推進以縣城為重要載體的新型城鎮化。城鎮化的核心是人口的城鎮化和就業的“非農化”，直接表現是農村剩余勞動力向城鎮轉移。從職業的轉變來看，轉移人口主要遵循了從農村農業領域向城鎮工業或服務業領域流動的路線，這也是農民生產生活方式的一次轉變。在這一過程中，縣城作為城市的末端，同時又是鎮村的前端，成為農民遷移的重要落腳點，是城鎮化人口重要的吸納器。目前，縣城的人口占比并不多，根據《2020中國縣域統計年鑒（縣市卷）》測算，全國縣域總人口約9.1億人（2019年，不含市轄區），其中約91.8%的人口生活在鄉村和鄉鎮里面，生活在縣城中的人口只有約8000多萬人，對于大部分縣城來說人口不足10萬人。因此，在多數縣域人口流失的背景下，如何為縣城增加并穩定人口，是縣城城鎮化的核心，也是推進縣域經濟高質量發展的核心使命之一。
從縣域經濟發展的角度看，推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設主要是要提升縣城產業配套功能。當前，縣城已成為縣域二、三產業發展的重要承載區域，包括縣域農產品精深加工、農產品倉儲物流交易等多個方面。但目前隨著新舊動能轉化和產業結構優化升級的壓力增大，縣城產業平臺在功能和配套設施上還無法快速適應新質生產力帶來的沖擊，部分縣城的產業園區、開發區呈現不同程度的空心化，土地產出率較低。應以經開區、高新區、農業產業園區等為重點，打造一批高能級產業發展載體，一些優勢縣域可以通過“一區多園”拓展產業發展空間，對于欠發達縣域可采取區域合作方式建設“飛地園區”等。進一步加快產業平臺公共配套設施和科創平臺建設，提升數字化水平，打造一批高水平產教融合平臺和成果轉化平臺，推動關聯產業、核心企業、研發機構等資源要素集聚，因地制宜打造縣域的特色優勢產業集群。
培育和壯大縣域主導產業。2024年4月23日，習近平總書記在重慶主持召開新時代推動西部大開發座談會并發表重要講話進一步指出：“發展各具特色的縣域經濟，培育一批農業強縣、工業大縣、旅游名縣，促進農民群眾就近就業增收，因地制宜推進城鎮化進程。”科學認識縣域產業發展的階段性和梯度性，注意區分縣域必需產業和附加產業，不斷培育和壯大縣域主導產業。必需產業是農業、生活服務業等縣域必需要發展的產業，應堅持必需產業特色化發展，深入推進農業一二三產業融合發展，尤其是要大力發展農產品加工業，把農產品加工升值部分留在縣域內，讓農民分享更多產業發展收益。附加產業不僅是縣域經濟的核心引擎，也是縣域財政的重要來源，主要指縣域工業經濟，是獨立的一套體系，可以集中在產業園區內相對封閉地發展，具有非線性和不確定性。差異化發展附加產業，避免同質化，附加產業被培育成為縣域的支柱和主導產業，則可轉化為縣域的必需產業。發展縣域經濟，既要積極招引和培育附加產業，推進附加產業從無到有、由小到大；也必須發展好必需產業，大力發展具有本地資源比較優勢的鄉村產業。
推動縣域消費升級。消費是經濟增長的三駕馬車之一，縣域消費也是繁榮縣域經濟的重要動力之一，是縣域經濟活力的重要體現。隨著縣域經濟的發展尤其是縣域商業體系的完善和消費模式的升級，城鄉居民的收入、購買力和消費意愿將進一步提高，對經濟增長的拉動力會更強。發揮縣域消費對縣域經濟發展和城鄉融合的促進作用，一是擴大農村消費，保證農民有更多可支配收入，通過加快農村產權制度改革、完善農民工就業政策、支持鄉村富民產業發展等政策措施，讓農民有更多的財產性收入、工資性收入。二是加強城鄉消費市場建設，優化消費環境。不斷豐富和完善縣域消費的商品、消費載體和消費路徑，著重加強線下的農村農貿市場、鄉村超市和縣城功能齊全的商業綜合體建設，以及線上購物平臺在農村的普及（包括快遞點、配送站），促進工業品下鄉、農產品上行。三是積極發展旅游等服務業，推動農文旅融合發展，逐步將其打造成縣域支柱產業。
總之，縣域經濟是城市和鄉村、工業和農業的連接點，應按照城鄉融合發展的要求，把縣城、鄉鎮和農村作為一個有機整體科學布局，促進縣域經濟高質量發展，不斷尋找和打造縣域經濟新的增長點。
