【摘要】堅持以制度建設為主線是進一步全面深化改革“六個堅持”重大原則之一。防范化解各種風險挑戰，必須緊緊依靠制度，用制度的確定性來應對風險挑戰的不確定性。中國特色社會主義制度具有強大的組織動員能力、統籌協調能力、貫徹執行能力，是我們抵御風險挑戰、增強國家治理效能、維護國家安全和社會穩定的根本保證。更好地用完善的制度防范化解風險，必須建立健全制度框架，提高制度執行能力，增強全社會制度意識，為防范化解風險提供一整套更完備、更穩定、更管用的制度體系，推動各項制度更加成熟更加定型，不斷增強制度威力。

【關鍵詞】制度建設 風險治理 制度優勢 國家安全 【中圖分類號】D616 【文獻標識碼】A

黨的二十屆三中全會對進一步全面深化改革、推進中國式現代化作出部署，錨定2035年基本實現社會主義現代化目標，重點部署未來五年的重大改革舉措。習近平總書記在《關于<中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定>的說明》中強調：“推進中國式現代化是一項全新的事業，前進道路上必然會遇到各種矛盾和風險挑戰……有效應對這些風險挑戰，在日趨激烈的國際競爭中贏得戰略主動，需要我們進一步全面深化改革，用完善的制度防范化解風險、有效應對挑戰，在危機中育新機、于變局中開新局。”①在此之前，習近平總書記多次強調要“運用制度威力應對風險挑戰的沖擊”。當前，我國發展進入戰略機遇和風險挑戰并存、不確定難預料因素增多的時期，各種“黑天鵝”“灰犀牛”事件隨時可能發生，防范化解風險日益成為一項重要而緊迫的任務。

制度建設是用自身確定性應對外部環境不確定性的基本方法。在以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的新征程上，防范化解各種風險挑戰、維護國家安全和社會穩定，必須緊緊依靠制度、靈活運用制度、及時完善制度，不斷把中國特色社會主義制度優勢更好地轉化為防范化解風險的實際效能。

防范化解風險挑戰必須依靠制度

所謂制度，是指為了實現特定目的而制定的，為廣大成員承認、接受和遵守的一系列規程或行動準則。制度可以是正式的（如憲法、法律、法規），也可以是非正式的（如習俗、道德、規范）。制度具有規范性和約束性，提示和引導相關機構或人員做什么、怎么做、什么不能做等，會影響機構或人們的行為。同時，制度具有程序性和預期性，制度的產生通常需要經過一定的程序，不能隨意而為；制度產生后，在一段時間內和一定程度上穩定不變，不能朝令夕改。

“不以規矩，不成方圓。”制度是國家和社會的基本構成要素，各種各樣的制度共同構成了一個國家和社會的基本框架。制度是管根本、管全局、管長遠的，直接影響著國家的生存發展和繁榮穩定。鄧小平同志曾深刻地指出：“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”②古人云：“凡將立國，制度不可不察也”“經國序民，正其制度”“小智治事，中智治人，大智治制”……制度穩則國家穩，制度強則國家強。好的制度意味著一個國家和社會發展方向明確，運行規則清晰，社會秩序井然，成員之間具有很強的凝聚力、向心力，各司其職形成整體合力，相互之間的沖突和內耗大大降低（用制度經濟學的解釋，制度作為一種資源，可以降低交易成本）。正因如此，制度優勢被看作是一個國家的最大優勢，制度競爭被看作是國家間最根本的競爭。

防范化解風險挑戰，必須緊緊依靠制度，用制度的確定性來應對各種風險挑戰的不確定性。當前，世界百年未有之大變局加速演進，局部沖突和動蕩頻發，全球性問題加劇，人類正處在一個易變性、不確定性、復雜性、模糊性急劇增多的“烏卡時代”（VUCA），各種不確定、不穩定、不安全因素更加復雜多樣。我國改革發展穩定面臨不少深層次矛盾躲不開、繞不過，來自外部和內部的、各種可以預料和難以預料的風險挑戰明顯增多。

黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）中，“風險”一詞出現18次，如“建立產業鏈供應鏈安全風險評估和應對機制”“構建科技安全風險監測預警和應對體系”“健全重大技術攻關風險分散機制”“建立全口徑地方債務監測監管體系和防范化解隱性債務風險長效機制”“建立風險早期糾正硬約束制度，筑牢有效防控系統性風險的金融穩定保障體系”“健全貿易風險防控機制”“建立新污染物協同治理和環境風險管控體系”“完善國家安全法治體系、戰略體系、政策體系、風險監測預警體系”“完善安全生產風險排查整治和責任倒查機制”“強化海外利益和投資風險預警、防控、保護體制機制”，等等。我們面臨的重大風險，既包括國內的經濟、政治、意識形態、社會風險以及來自自然界的風險，也包括國際經濟、政治、軍事風險等。尤其是隨著經濟社會日益成為一個開放的復雜巨系統，各類風險之間很容易耦合、疊加、傳導、演化，形成跨空間、跨地域、跨行業的系統性風險和風險綜合體，進一步增加了防范化解風險的難度。為此，我們必須增強憂患意識、風險意識和責任意識，堅持系統觀念和戰略思維，準備經受風高浪急甚至驚濤駭浪的重大考驗，做好應對極端情形和超預期多重重大沖擊的準備。

依靠制度、發揮制度威力、以制度的確定性應對風險的不確定性，是應對復雜困難局面、防范化解風險挑戰、牢牢掌握安全主動權的最重要、最根本也是最經濟、最安全的方法。習近平總書記強調：“我們要打贏防范化解重大風險攻堅戰，必須堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，運用制度威力應對風險挑戰的沖擊。”③“真正實現社會和諧穩定、國家長治久安，還是要靠制度，靠我們在國家治理上的高超能力，靠高素質干部隊伍。”④防范化解風險是一項復雜系統工程，涉及到領導體制、運行機制、法律法規、技術保障、素質能力、文化環境等不同要素，涵蓋自然、社會、政治、經濟、技術、健康、文化、軍事國防等不同領域，包含政府、企事業單位、社會組織、公民個體等不同主體。⑤面對紛繁復雜的風險態勢和千頭萬緒的矛盾問題，做好新形勢下防范化解風險工作，要求我們主動樹牢制度意識，平時制定好制度，關鍵時刻運用好制度，做到有法可依、依規而行、有章可循，從而避免出現“頭痛醫頭、腳痛醫腳”“東一榔頭、西一棒子”“按下葫蘆浮起瓢”等情況。

防范化解風險，我國具有獨特制度優勢

中國特色社會主義制度是一個嚴密完整的科學制度體系，起四梁八柱作用的是根本制度、基本制度、重要制度，其中具有統領地位的是黨的領導制度。我國的根本政治制度是人民代表大會制度。基本制度是通過貫徹和體現國家政治生活、經濟生活的基本原則、對國家經濟社會發展等發揮重大影響的制度，包括政治、經濟等方面——基本政治制度包括中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度以及基層群眾自治制度等；基本經濟制度包括公有制為主體、多種所有制經濟共同發展，按勞分配為主體、多種分配方式并存，社會主義市場經濟體制等。重要制度是由根本制度和基本制度派生而來的、國家治理各領域各方面各環節的具體的主體性制度，即建立在根本制度、基本制度之上的關于法律法治、行政管理、文化建設、民生保障、社會治理、生態文明、“一國兩制”、軍事國防、對外事務、黨和國家監督等方面的主體性制度。根本制度、基本制度、重要制度具有不同的功能屬性。⑥其中，根本制度是管全局、管根本的制度，是我國制度體系之綱，在中國特色社會主義制度體系中起頂層決定性、全域覆蓋性、全局指導性作用；基本制度具有長期性和穩定性，在中國特色社會主義制度體系中處于基礎地位；重要制度具有支撐性、保障性，對維護根本制度、基本制度，推進根本制度、基本制度的遵守和執行具有重大作用。

習近平總書記指出：“衡量一個國家的制度是否成功、是否優越，一個重要方面就是看其在重大風險挑戰面前，能不能號令四面、組織八方共同應對。”⑦戰洪水、斗冰雪、抗地震、防臺風……一系列應對重大風險挑戰的鮮活實踐證明，中國特色社會主義制度具有非凡的組織動員能力、統籌協調能力、貫徹執行能力，能夠充分發揮集中力量辦大事、辦難事、辦急事的獨特優勢，這是我們抵御風險挑戰、增強國家治理效能、維護國家安全和社會穩定的根本保證。

一是強大的組織動員能力。防范化解風險是一場人民戰爭，不能“各自為政、一盤散沙”，必須緊緊依靠群眾、廣泛發動群眾、有效凝聚群眾，動員各方力量和資源，織密織牢安全防護網，形成群防群控、聯防聯控、全民總動員的良好格局。嚴密的組織體系是發揮組織優勢的關鍵。列寧指出：“無產階級在奪取政權的斗爭中，除了組織而外，沒有別的武器。”⑧習近平總書記強調：“我們黨是按照馬克思主義建黨原則建立起來的，形成了包括黨的中央組織、地方組織、基層組織在內的嚴密組織體系。這是世界上任何其他政黨都不具有的強大優勢。”⑨中國共產黨建立起一套自上而下、全面覆蓋、上下聯動、深入基層的嚴密組織體系，把黨的工作觸角延伸到基層每個角落。中央組織部最新黨內統計數據顯示，截至2023年底，中國共產黨黨員總數為9918.5萬名，黨的基層組織517.6萬個，全國共設立基層黨委29.8萬個、總支部32.5萬個、支部455.4萬個。鄧小平同志指出：“社會主義同資本主義比較，它的優越性就在于能做到全國一盤棋，集中力量，保證重點。”⑩習近平總書記指出：“我們最大的優勢是我國社會主義制度能夠集中力量辦大事。這是我們成就事業的重要法寶。”?中國特色社會主義制度的政治優勢、組織優勢，為我們應對各種風險挑戰提供了有力保證。在黨的堅強領導下，面對各種可以預料和難以預料的沖擊，我們堅持全國一盤棋，調動黨政軍民學各方力量，“把好鋼用在刀刃上”，集中優勢力量和資源，在短時間內迅速打贏防范化解各種重大風險的阻擊戰、攻堅戰、殲滅戰。

二是統籌協調能力。防范化解風險是一場總體戰，不能各行其是、相互掣肘，而是要增強大局意識和全局觀念，理順地區之間、部門之間、軍地之間、條塊之間、行業之間的關系，做到統一指揮、統一協調、統一調度，形成整合各方力量和資源的“拳頭”。尤其是面對點多面廣的風險綜合體，更需要我們堅持協調配合，從“一指用力”到“聚指成拳”，從“單兵作戰”到“協同攻堅”。鄧小平同志強調：“如果人人自行其是，不在行動上執行中央的方針政策和決定，黨就要渙散，就不可能統一，不可能有戰斗力。”?習近平總書記指出：“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的，是最高的政治領導力量。”“我國社會主義政治制度優越性的一個突出特點是黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，形象地說是‘眾星捧月’，這個‘月’就是中國共產黨。在國家治理體系的大棋局中，黨中央是坐鎮中軍帳的‘帥’，車馬炮各展其長，一盤棋大局分明。”?“千人聚，不以一人為主，不亂則散。”面對各種各樣的風險挑戰，依托黨總攬全局、協調各方的黨的領導制度體系優勢，我國建立中央統一指揮、統一協調、統一調度，各地方各方面各負其責、協調配合，集中統一、上下協同、運行高效的指揮體系。在新冠疫情防控工作中，黨中央成立應對疫情工作領導小組，及時研究部署工作；派出中央指導組，加強對疫情防控工作的指導和督查；國務院聯防聯控機制加強協調調度，及時協調解決防控工作中遇到的緊迫問題；有關部門各司其職，軍隊積極支援地方疫情防控。

三是高效的貫徹執行能力。“一分部署，九分落實。”執行力是實現戰略目標的關鍵。沒有執行力，任何決策部署都是“空中樓閣”。“天下之事，慮之貴詳，行之貴力。”防范化解風險是一場艱巨復雜的攻堅戰、持久戰，既要善于決策，針對實際情況制定科學合理的戰略目標，也要善于落實，盡快把目標轉化為現實。我國是一個幅員遼闊、地區差異較大的發展中大國，確保政令暢通，做到有令必行、有禁必止是一項重要任務。尤其是在重大風險發生后，時間緊、任務重、不確定性高，各地能否按照“平戰結合、快速轉換、高效落實”的要求，第一時間把黨中央的指令要求執行到位，顯得尤為重要。毛澤東同志指出：“政治路線確定之后，干部就是決定的因素。”?鄧小平同志指出：“有了中央正確的領導，還必須有忠實執行中央指示的各級黨的組織和干部。”?中國共產黨作為靠革命理想和鐵的紀律組織起來的馬克思主義政黨，組織嚴密、紀律嚴明是黨的光榮傳統和獨特優勢。通過建立健全上下貫通、執行有力的組織體系和主體明確、要求清晰的責任體系，充分發揮基層黨組織戰斗堡壘作用和基層黨員干部的先鋒模范作用，才能確保中央的決策部署能夠“一竿子插到底”，直達基層一線，切實落地落實，不變形不走樣。

推動防范化解風險的制度更加成熟更加定型

制度具有時代性、實踐性、開放性，既回應特定時代提出的實踐問題，又會隨著實踐的推進而不斷豐富發展。制度建設是一項長期而緊迫的任務，任何制度都要經歷一個從建立到不斷完善的過程。

中國特色社會主義制度和國家治理體系是以馬克思主義為指導、植根中國大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護的制度和治理體系，是具有強大生命力和巨大優越性的制度和治理體系。順應時代潮流，適應我國社會主要矛盾變化，統攬偉大斗爭、偉大工程、偉大事業、偉大夢想，不斷滿足人民對美好生活的新期待，戰勝前進道路上的各種風險挑戰，必須在堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化上下更大功夫。完善中國特色社會主義制度是一個動態過程，已有制度需要與時俱進、不斷健全，新領域新實踐需要推進制度創新、填補制度空白。黨的十八屆三中全會把全面深化改革的總目標確定為“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。習近平總書記強調：“今天，擺在我們面前的一項重大歷史任務，就是推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型，為黨和國家事業發展、為人民幸福安康、為社會和諧穩定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩定、更管用的制度體系。”?

黨的二十屆三中全會通過的《決定》把“堅持以制度建設為主線”列入進一步全面深化改革“六個堅持”重大原則之一，強調“加強頂層設計、總體謀劃，破立并舉、先立后破，筑牢根本制度，完善基本制度，創新重要制度”。防范化解重大風險，是應對復雜多變風險態勢、推進中國式現代化的現實需要，是各級領導干部必須擔負起的政治職責。要更加科學、精準、高效地防范化解風險，維護國家安全和社會穩定，必須建立健全一整套更完備、更穩定、更管用的制度體系，推動各項制度更加成熟、更加定型，從而更好地運用制度威力應對各種風險挑戰的沖擊。

一要建立健全制度框架。制度是一個完整的大系統，可以根據不同的標準劃分為不同的類型，如根本制度、基本制度、重要制度，頂層制度、中層制度、基層制度，內在制度和外在制度，指令性制度和禁令性制度。要樹立系統思維，根據經濟社會發展情況和風險挑戰形勢特點，按照“筑牢根本制度、完善基本制度、創新重要制度”的總體要求，做好整體謀劃和頂層設計，繼續完善各方面制度，固根基、揚優勢、補短板、強弱項，形成一整套更加適應時代需要、更加科學完備的制度框架，不斷把我國制度優勢更好轉化為防范化解風險效能，為平穩有序推進中國式現代化提供更加堅實的制度保障。防范化解風險的具體制度包括法律法規、政策文件、標準規范、預案方案等不同層面。有針對性地做好“廢改立”工作，完善舊制度，建立新制度，確保防范化解風險各項行動有據可依、有章可循。尤其是針對防范化解風險活動過程中制度缺失或制度間相互沖突、模糊地帶沒人管或多頭管等問題，要貫徹全面依法治國要求，系統梳理和修訂相關法律制度，從法律法規、政策文件、技術標準、應急預案等不同層次，搭建一套立體化的制度體系，為防范化解風險提供堅實的制度框架。

二要提高制度執行能力。制度的生命力取決于制度的約束力和執行力。“天下之事，不難于立法，而更難于法之必行。”在制度框架基本建立起來以后，要把確保制度得到有效執行擺在更加突出的位置，推動全社會切實把制度規范轉化為思想自覺和行動自覺。制度要落地生根、發揮實效，關鍵在于黨員干部的認識和行動，尤其是領導干部的示范帶動作用。各級領導干部必須切實強化制度意識，堅決維護制度的嚴肅性和權威性，做制度執行的表率，讓執行制度成為內在習慣。針對防范化解風險活動中個別地方和部門做選擇、搞變通、打折扣，制度規范成為“稻草人”“紙老虎”“橡皮章”，“嚴格不起來、落實不下去”的現象，要按照“不折不扣抓落實、雷厲風行抓落實、求真務實抓落實、敢作善為抓落實”的要求，健全權威高效的制度執行機制，細化制度執行要求，讓制度真正成為硬約束、硬杠杠。要加強對制度執行的評估和監督，明晰責任主體和評估標準，健全監督機制，嚴格責任追究，切實將制度優勢轉化為監督治理效能。

三要增強全社會制度意識。用完善的制度防范化解風險，切實把制度優勢轉化為國家治理效能，離不開全社會的共同努力，需要以強大的社會基礎和群眾基礎為依托。“水漲”才能“船高”，“根深”才能“葉茂”，公眾的制度意識在很大程度上會影響甚至決定一個國家的制度效能。為此，要提高全社會對制度重要地位和作用的認識，推動全社會自覺尊崇制度、嚴格執行制度、堅決維護制度，在全社會形成以制度管人、以制度管事的濃厚氛圍，有效發揮制度固根本、穩預期、利長遠的作用。要牢牢抓住領導干部這個“關鍵少數”，以實實在在的行動來帶動“絕大多數”，帶動全黨全社會自覺敬畏制度、維護制度，以制度律己，按制度辦事。強化全社會的監督評估，暢通群眾監督和媒體監督渠道，以強有力的監督提高制度的科學性、完備性和執行力、約束力。建立學習評估制度，善于對防范化解風險實踐活動進行復盤總結，及時把寶貴經驗提煉轉化為可供復制借鑒的制度，切實做到“打一仗、進一步”。

（作者為中共中央黨校（國家行政學院）應急管理研究院副院長、教授、博導，中國應急管理學會秘書長）

【注：本文系國家社會科學基金重點項目“特大城市風險防控體系和能力建設研究”（項目編號：21AZD046）、國家自然科學基金重點項目“重大突發事件協同研判與決策機制研究”（項目編號：72134003）階段性成果】

【注釋】

①習近平：《關于<中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定>的說明》，《人民日報》，2024年7月22日。

②?《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年，第333頁、第272頁。

③《習近平關于<中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定>的說明》，《人民日報》，2019年11月6日。

④《習近平：切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《人民日報》，2014年1月1日。

⑤鐘開斌：《重大風險防范化解能力：一個過程性框架》，《中國行政管理》，2019年第12期。

⑥《〈中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定〉輔導讀本》，北京：人民出版社，2019年，第176頁。

⑦習近平：《在全國抗擊新冠肺炎疫情表彰大會上的講話》，《求是》，2020年第20期。

⑧《列寧選集》（第一卷），北京：人民出版社，1972年，第510頁。

⑨《習近平談治國理政》（第三卷），北京：外文出版社，2020年，第86頁。

⑩《鄧小平文選》（第三卷），北京：人民出版社，1993年，第16頁。

?《習近平談治國理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017年，第273頁。

?習近平：《中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征》，《求是》，2020年第14期。

?《毛澤東選集》（第二卷），北京：人民出版社，1991年，第526頁。

?《鄧小平文選》（第一卷），北京：人民出版社，1994年，第88頁。

?《習近平談治國理政》，北京：外文出版社，2014年，第104頁—105頁。

責編/趙橙涔 美編/王夢雅

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