【摘要】“鄉土中國”轉變為“城鄉中國”，是進入21世紀以來我國城鄉關系的最大歷史性變遷。邁向城鄉中國時代的中國式現代化，需要統籌新型城鎮化，推動鄉村全面振興，加快新一輪農業轉移人口市民化進程，由此推動多元城市生態的形成。在堅持以人為本、遵循規律、分類施策和集約高效的四個基本要求下，以人為本的新型城鎮化戰略，將通過以產興城、以城聚人、以人興業的行動路徑，繪就一幅多元城市生態的未來圖景。
【關鍵詞】新型城鎮化 農業轉移人口市民化 鄉村全面振興 中國式現代化
【中圖分類號】F291.1 【文獻標識碼】A
統籌新型工業化、新型城鎮化與鄉村全面振興，是實現中國式現代化的必由之路，是解決農業、農村、農民問題的重要途徑。中國式現代化的五大特征中，有四大特征與城鄉協調發展緊密相關，包括人口規模巨大的現代化、全體人民共同富裕的現代化、物質文明和精神文明相協調的現代化、人與自然和諧共生的現代化。黨的十八大以來，新型城鎮化建設取得重大進展，中國常住人口城鎮化率從2012年的53.10%提高至2023年的66.16%。黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）提出，“健全推進新型城鎮化體制機制”“城鄉融合發展是中國式現代化的必然要求”。2024年7月31日，國務院印發《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》），提出“實施新一輪農業轉移人口市民化行動”。可以預見，新一輪農業轉移人口市民化將通過有效集聚各類要素，促進城鎮發展與產業支撐、就業轉移、人口集聚相統一，構建科學合理的城鎮化格局，推動城鄉融合、區域協調發展。通過新一輪城鄉融合發展，以及以產興城、以城聚人、以人興業的行動路徑，將會帶來產業升級、人口集聚、城鎮發展的多元城市生態未來圖景。
城鄉關系演進與人口市民化趨勢
◆ 中國城鄉關系的歷史性變遷
中國工農城鄉關系變化主要經歷了四個演進階段，依次是“重化工業優先”、鄉村貢獻城市的“大汲取”階段（1949—1978年）；以工促農、城市優先的“大緩和”階段（1978—2003年）；以工補農、以城帶鄉的“大轉型”階段（2003—2012年）；以及當下的鄉村全面振興、城鄉互動的“大融合”階段（2012年至今）。在工農城鄉關系的多階段演進下，中國的城鄉關系已由“鄉土中國”轉為“城鄉中國”。我國著名社會學家費孝通提出的“鄉土中國”的三個內涵，已經轉變為“城鄉中國”的三個特征：一是鄉村人口不再占絕大多數，而是城鄉人口各半；二是農民收入不再以土地產出為主，而是收入結構多元；三是社會生活已經高度流動，不再是終老是鄉。城鄉人口結構、收入結構和居住結構的三大歷史性變遷表明，中國城鄉關系正在經歷從“鄉土中國”到“城鄉中國”的歷史性轉變。
城鎮化戰略是理解城鄉關系演進與人口市民化趨勢的關鍵。為何中國社會結構沒有實現工業化和城鎮化的同步發展，由此帶來其他現代化國家那樣的城鄉關系變遷？換言之，為何“鄉土中國”遲遲沒有轉變為“城市中國”？這主要是因為“城鄉二元”政策的實施使得城鎮化滯后于工業化。而鄉村全面振興戰略的實施，使得城鄉互動模式不再僅是“農民進城”“產品進城”這種由鄉到城的單向流動，而是伴生了“市民下鄉”“消費下鄉”等，形成了城鄉雙向互動，甚至出現一些“城中村”“村中城”現象。也就是說，城鄉融合政策的實施，給村莊又提供了新的發展機遇，奠定了“城鄉中國”的基本格局。
關于中國城鎮化道路的選擇，學界存在一些爭論。中國人口的聚落類型主要有九種，由此帶來五種有關城鎮化道路的不同觀點。
九種聚落類型如下：第一類是散居，包含分散定居和非定居；第二類是自然村落，是指以家族、戶族、氏族或其他原因自然形成的居民聚居，北方平原地區的自然村通常比較大，南方丘陵水網地區的自然村通常比較小。南方地區有沖、寨、社、岙等叫法；第三類是村莊，是更為集中的村落，如幾個連片的自然村落或集市；第四類是行政村。以上這四類聚落都在村這一級，還有更為集中居住的聚落，包括村鎮（中心村，第五類）；集鎮（社區，第六類）；鎮（市鎮、城鎮、鄉鎮，第七類）；城市（小區、社區、街道，第八類）；城市群（第九類）。九種聚落類型決定了中國社會大體上有五種人口居住形態：第一是大城市與特大城市；第二是中等城市；第三是小城市及小城鎮；第四是村鎮，大約有四成人口，生活在村鎮；第五是散居，尤其是西部地區和草原牧區。
2023年，自然資源部依據《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》進行城市國土空間規劃實測，取得兩方面成果：一是確定城區范圍，即城市化標準統計區范圍，全國683個設市城市城區范圍（城市化標準統計區）總面積為11.02萬平方千米。二是確定城區實體地域，即標準統計區范圍內的實際建設區域，全國683個設市城市城區實體地域范圍（實際建設區域）總面積為7.80萬平方千米。兩種對城市面積所作的統計，分別占中國國土面積的1.15%和0.81%，由此可見，城市面積占我國國土空間的比例很小，大部分國土空間上的人口居住形態是以中小城鎮和村鎮散居為主。
圍繞著五種人口居住形態，我國社會曾有五種關于城鎮化道路的觀點。
第一種是“大城市化”，主要遵循經濟學家們提倡的觀點：有限資源高效配置規律，大城市及其城市群由于其規模經濟和集聚效應，如京津冀、長三角、珠三角等，通過形成區域協同發展，優化資源配置；
第二種是“小城鎮化”，主要遵循社會學家們提倡的觀點，例如費孝通提出的“小城鎮大戰略”，強調小城鎮吸納農村剩余勞動力、緩解大城市壓力、輻射帶動農村地區經濟發展的重要作用；
第三種是“異地城鎮化”，即農村人口“離土又離鄉”，向非戶籍地的城市遷移，形成了大量流動人口。這種模式下，農民工等群體在城市工作，但可能面臨戶籍、社會保障等方面的限制，導致“半城市化”現象，上億農民工的異地城鎮化問題需要解決；
第四種是“就地城鎮化”，主要是安置上億“離土不離鄉”的在地農民工，還有另外1億左右居住在城中村的農村人口，就地實現由鄉到城的人口轉移；
第五種是“就地村鎮化”。這一思路結合了就地城鎮化和村鎮發展的思路，強調在農村地區發展適宜的產業，加強基礎設施建設，改善居民生活質量，同時在保留鄉村特色和文化的基礎上，就地實現農村現代化。
這些關于城鎮化道路選擇的觀點反映了中國城鎮化進程中不同理念和實踐之間的碰撞與協調。城鎮化道路的選擇應基于對中國不同地區經濟社會發展水平、資源環境承載力和人口流動趨勢的深入分析。沒有一種模式能夠適用于所有情況，需要推動包容性的多元城市生態。
◆ 人口轉變與人口市民化的演進趨勢
人口轉變是指人口在規模、年齡結構和質量結構等維度上的轉變。人口轉變是推動經濟結構轉型和創新發展的重要力量，對產業升級和經濟轉型發展具有深刻影響，產業升級與經濟轉型發展又會對人口轉變趨勢形成反作用和正反饋。
人口市民化是指農村人口向城市地區遷移，并在城市中獲得與當地居民同等的社會、經濟和政治權利與地位的過程。人口市民化的核心要件有戶籍轉變、就業融入及城市公共服務保障，其中存量農村轉移人口的市民化是關鍵。
作為人口大國，中國的人口轉變經歷了快速增長、增長放緩、低生育率與人口老齡化階段，人口再生產類型從高出生、低死亡、高增長到低出生、低死亡、低增長的歷史性轉變，帶來了“未富先老”“未備先老”等挑戰。
人口市民化進程，長期以來未能實現與工業化和人口增長趨勢同步，主要原因在于城鄉戶籍制度。1958年，中國開始實行城鄉分割的戶籍管理制度，直至21世紀之前，部分城市開始放寬戶籍限制，允許農村人口進城落戶，但整體改革進程較為緩慢。伴隨著“城鄉中國”時代的到來，以人為本的新型城鎮化戰略，將以新一輪農業轉移人口市民化行動，展現多元城市生態的新圖景。
由（表1）歷次五年規劃內容，可以看到城鎮化發展方針演變與政策效果。“一五”至“二五”期間，城鎮化方針從以重點項目與城市建設帶動農民進城，到動員回鄉大規模壓縮城市人口，出現了“盲進盲降”的無序城市化現象。“三五”至“四五”期間，受“備戰備荒”和“三線建設”的國家戰略影響，不集中建設大城市，這一政策一直影響到“五五”至“七五”的城鎮化發展方針，一直嚴格控制大城市規模。“八五”以來，大城市發展納入國家戰略，但也有曲折反復。其中“六五”至“九五”時期，政策突出小城鎮發展，“九五”時期又一次出現了嚴格控制大城市規模的發展方針。進入21世紀，“十五”至“十二五”的十五年期間，方針轉向大中小城市和小城鎮協調發展，強調城市群為主體形態，推動了城鎮化質量提升。“十三五”和“十四五”期間，更加注重以人為核心、以人為本的綜合城市化，突出大中小城市協調發展，正在邁向多元城市生態，這標志著城鎮化戰略走向成熟。
由（圖1）可見，新中國成立以來七次人口普查數據表明，中國城鎮化長期以來處于較低水平。自2014年新型城鎮化戰略實施以來，城鎮化率明顯提升，常住人口城鎮化率從2012年的53.10%提高至2023年的66.16%。“納瑟姆曲線”表明發達國家的城市化大體上都經歷了類似正弦波曲線上升的過程。這個過程包括兩個拐點：當城市化水平在30%以下時，代表經濟發展勢頭較為緩慢的準備階段，這個國家尚處于農業社會；當城市化水平超過30%時，第一個拐點出現，代表經濟發展勢頭迅猛的高速階段，這個國家進入工業社會；城市化水平繼續提高到超過70%之后，出現第二個拐點，代表經濟發展進入趨于平緩的成熟階段，這時，這個國家也就基本實現了現代化，進入后工業社會。按“納瑟姆曲線”的第二個拐點，預計中國將在2050—2100年越過70%城鎮化率拐點，將保持城鄉中國的穩態結構。當前城鎮化發展還面臨一些問題，一些小城市和縣域對產業和人口的承載能力不足，超大特大城市對周邊的輻射帶動作用發揮不夠，部分城市安全韌性存在短板弱項。對此，邁向以人為本的新型城鎮化，需要挖掘農業轉移人口市民化的重要意義，從而走向多元城市生態的穩態結構。
加快新一輪農業轉移人口市民化
加快新一輪農業轉移人口市民化進程，對中國式現代化的實現意義重大。
人民至上的價值理念。國務院印發的《行動計劃》提出了六項基本任務，依次是進一步深化戶籍制度改革、健全常住地提供基本公共服務制度、促進農業轉移人口在城鎮穩定就業、保障隨遷子女在流入地受教育權利、完善農業轉移人口多元化住房保障體系、擴大農業轉移人口社會保障覆蓋面。這體現了“人民至上”的價值理念。一是以人的全面發展推動全體人民的現代化。深化戶籍制度改革，促進打破“城鄉二元”結構的壁壘，使農業轉移人口能夠更自由地流動和選擇居住地，從而獲得更多的發展機會和更廣闊生活空間。同時保障隨遷子女在流入地受教育權利，確保下一代能夠接受公平的教育，為其提供了穩定的生活保障和均等的發展機會，提升農業轉移人口進城落戶后的生活質量和發展能力。二是更好發揮人的積極性、主動性和創造性。農民在市民化進程中更好融入城市生活，并通過多元化住房保障體系獲得多樣化的住房選擇，在提升農業轉移人口獲得感的同時調動其發展積極性。三是確保發展成果惠及全體人民。《行動計劃》著眼于解決1.7億進城農民工及其隨遷家屬落戶城鎮需求，確保改革開放以來取得的發展成果惠及全體人民，以此提升農業轉移人口在市民化進程中的安全感、歸屬感和認同感。
遵循規律的發展觀。中國的新型城鎮化道路既有世界各國城鎮化發展的共同特征，更有基于國情農情的中國特色。當前，中國城鎮化已經進入快速發展階段的后期，城鎮化率增速逐漸進入一個平臺期。推進新型城鎮化，促進新一輪農業轉移人口市民化需要遵循規律，表現為立足中國國情，遵循自然規律、經濟規律特別是城市發展規律，統籌新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，提高資源配置效率。如上所述，“納瑟姆曲線”設定的30%和70%兩個拐點，顯示了城鎮化率具有類似正弦波曲線上升的普遍規律，中國的城鎮化進程也符合這一規律，并因“大國小農”的獨特國情農情，很可能在越過70%的城鎮化率拐點后，達到穩態結構。
分類施策的方法論。近年來，中國城鎮化空間格局持續優化：一是城市群主體形態全面確立，二是大中小城市發展更加協調，三是以縣城為重要載體的城鎮化建設扎實推進。邁向新型城鎮化，需要樹立分類施策的方法論。一方面，立足區域差異性，面向區域均衡發展需求。不同地區的經濟發展水平、資源稟賦、人口結構和地理環境存在顯著差異，這些差異決定了城鎮化進程和政策需求的多樣性。為了避免區域發展不平衡，實現共同富裕，需要對不同地區采取差異化的城鎮化策略，以促進資源的合理分配和區域間的協調發展。另一方面，瞄準城鎮化的問題，優化資源配置。不同地區面臨的城鎮化問題具有特殊性，如一些地區可能面臨人口流失，而另一些地區可能面臨人口過載。通過分類施策，可以更有效地利用有限的資源，將政策和資金投入到最需要的地方，提高城鎮化的效率和效果。
集約高效的新舉措。推動城鄉融合、區域協調發展，構建合理的城鎮化格局，應當在全國“三區三線”劃定成果基礎上，有效集聚各類要素，促進城鎮發展與產業支撐、就業轉移、人口集聚相統一，構建科學合理的城鎮化格局，推動城鄉融合、區域協調發展。這不僅需要“大國大城”，更需要“小縣大城”，也就是說，不僅需要“大國大城”的超大型城市化，還需要中小城市協同發展，這就不能忽略縣域和村鎮。與發展超大城市的“大國大城”不同，“小縣大城”具有集約高效的明顯特征：一是小縣域大城關。主要表現為建制縣以縣城為核心，實施經濟要素向縣城集中策略，形成了較大面積的縣域建成區；二是少人口大集聚，主要表現為有限的縣域人口在建成區內高比例的集聚；三是小產品大產業，主要表現為縣域針對某一細分產品形成了規模較大的產業集聚，并成為縣域經濟的支柱產業；四是小環境大發展，主要表現為在高人口城鎮化率的城關形成了基礎公共服務設施配套健全的區域。
“小縣大城”與新型城鎮化行動路徑
根據以往對“小縣大城”和多元城市生態的研究，“小縣大城”在推動產業升級、人口集聚、城鎮發展上具有優勢。但從傳統資源稟賦來看，一方面，“小縣域”由于地理條件、歷史沿革及所處市場區位的條件稟賦，無法突破縣域內人口自然承載力限制，加之城鄉戶籍制度的限制，外來人口難以因勢利導流入“小縣域”，其“少人口”特征明顯。另一方面，“小縣域”內部具有相對封閉的縣鎮村市場體系，受外部市場影響小，決定了縣域商品經濟發展緊緊依托歷史文化積淀的優勢，瞄準品類擴展限制性較強的細分市場，形成了“小產品”的縣域商品經濟。由此，“少人口”與“小產品”相互制約，形成了一個相對封閉但又適度參與外部市場分工的縣域經濟體。而到了“小縣大城”的發展階段，意味著在工業化和城鎮化進程中，一方面通過“大城關”戰略實現了縣域要素的“大集聚”，另一方面又依托推進鄉村全面振興，通過發展“大產業”進一步強縣興鎮富村，引領縣域城鄉共同繁榮發展。由此形成以人為本的大中小協調并進的城市化進程，從而形成多元城市生態體系。
“小縣大城”條件下的農業轉移人口市民化與多元城市生態（見圖2）表明，農業轉移人口市民化進程存在三個波次階段。在規模擴張的第一波城鎮化階段，主要是中小城市和縣域城鎮轉移人口在大城市實現市民化，但僅有少部分農民進城落戶；在以城市結構優化為核心的第二波城鎮化階段，中小城市和縣域城鎮作為農業轉移人口市民化的主要載體，實現就地就近城鎮化；在品質提升的第三波人口市民化中，大城市、中小城市及縣域城鎮的人口綜合承載力趨向穩態。也就是說，當城鎮化進程達到70%之后，將形成多元城市生態。多元城市生態中，有城市群、大城市、中等城市，也有小城市、小城鎮、小村鎮，一同構成了大中小城市與縣鄉村三級并舉，與產業升級、城鎮發展同步協調的人口集聚形態。
國務院印發的《行動計劃》的目標，是“經過5年的努力，農業轉移人口落戶城市渠道進一步暢通，常住地提供基本公共服務制度進一步健全，協調推進潛力地區新型工業化城鎮化明顯加快，培育形成一批輻射帶動力強的現代化都市圈，城市安全韌性短板得到有效補齊，常住人口城鎮化率提升至接近70%，更好支撐經濟社會高質量發展”。這需要以新型城鎮化推動農業轉移人口市民化，需要與新型工業化和鄉村全面振興緊密結合，作出以產興城、以城聚人、以人興業的路徑探索（見圖3），在探索中國特色的新型城鎮化道路的進程中，切實推動鄉村全面振興，實現城鄉融合發展。
一是以產興城。產業興，百業興。富民產業的定位與規劃是前提，產業園區與新質生產力建設是關鍵，產城融合與城鄉服務功能完善是保障。推動產業與城鎮的融合發展，以產業為樞紐促進城鄉關系的良性互動。一方面，對于潛力地區城鎮化，通過“一縣一策”的方式選優扶強，培育特色優勢產業，形成以縣城為載體的產業集群。另一方面，對于現代化都市圈建設，推動超大特大城市轉變發展方式、強化對周邊的輻射帶動作用，培育發展現代化都市圈，推動中心城市基礎設施向周邊延伸、優質公共服務資源向周邊覆蓋、部分產業向周邊轉移，促進大中小城市和小城鎮協調發展。
二是以城聚人。城市讓生活更美好，鄉村讓城市更向往。以城聚人即通過新型城鎮化促進轉移人口分層級向城鎮集聚，形成多元城市生態。第一，完善農業轉移人口市民化激勵政策；第二，健全進城落戶農民農村權益維護政策；第三，增強城鎮綜合承載能力。核心在于分層次加大基礎設施建設投入，滿足農業轉移人口的差異化公共服務需求。
三是以人興業。人的現代化是現代化的本質。以人興業關鍵在于人力資本投資促進農業轉移人口在市民化過程中推動產業發展和城鎮繁榮。第一，重視農業轉移人口的人力資本投資。加強多層級、寬領域的教育體系建設。第二，優化轉移人口市民化的創新創業環境，提升轉移人口在市民化進程中的成就感和歸屬感。第三，優化人力資源的合理配置，推動產業升級和轉型，通過人力資源的再培訓和轉崗，促進勞動力從傳統產業向新興產業流動，實現人力資源的有效利用。
（作者分別為中國人民大學農業與農村發展學院教授、博導；清華大學中國農村研究院研究員）
【注：本文系“中國人民大學科學研究基金（中央高校基本科研業務費專項資金資助）”（項目編號：24XNQZ15）成果、國家社會科學基金重大項目“食品安全社會共治與跨界合作機制研究”(項目編號: 20&ZD116) 成果 】
【參考文獻】
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⑤周立：《鄉村振興戰略與中國的百年鄉村振興實踐》，《人民論壇·學術前沿》，2018年第3期。
⑥周立、汪慶浩、羅建章：《工農城鄉關系的歷史演進、時代特征與未來展望》，《福建論壇（人文社會科學版）》，2022年第9期。
⑦周立、羅建章：《“小縣大城”：新型城鎮化的未來樣態？》，《文化縱橫》，2023年第6期。
責編/谷漩 美編/李祥峰
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