摘 要:黃河流域構成我國重要的生態屏障，是我國重要的經濟地帶，在國家發展中具有極為重要的戰略地位。在深入推動黃河流域生態保護和高質量發展的戰略背景下，探索如何在共同富裕視域下著力推進區域協調發展具有重要的理論與實踐意義。針對黃河流域區域協調發展中存在的問題和挑戰，以統籌“一盤棋”，踐行“兩治理”，健全“三機制”為重要支撐，探索黃河流域實現區域協調發展的推進策略。
關鍵詞:區域協調發展 共同富裕 區域經濟 黃河流域
【中圖分類號】F127 【文獻標識碼】A
長期以來，區域差異大、發展不平衡問題一直是我國現代化建設進程中的制約因素，也是我國中長期發展的基本國情之一。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央與時俱進、科學決策，在區域協調發展方面作出了一系列重要論述、采取了一系列重大創新性舉措，我國區域發展呈現由不平衡向趨于平衡、由不協調向日益協調轉變的良好態勢。習近平總書記強調：“把逐步實現全體人民共同富裕擺在更加重要的位置上，推動區域協調發展”。2024年國務院政府工作報告也將“深入實施區域協調發展戰略”作為加快構建優勢互補、高質量發展的區域經濟格局的重要戰略部署，并明確提出要提高區域協調發展水平。在新發展階段，全面推進區域協調發展已成為推進中國式現代化建設的重要內容，也是促進全體人民共同富裕的重要途徑。
黃河流域構成我國重要的生態屏障，是我國重要的經濟地帶，在國家發展中具有極為重要的戰略地位。[1]2019年，黃河流域生態保護和高質量發展上升為我國重大國家戰略，為應對黃河流域生態破壞、環境污染、資源耗竭和區域間發展不平衡等亟需解決的關鍵問題提供了新方略和新定位，同時，與京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展和長江經濟帶發展一道，共同推動了區域協調發展新格局的形成。在深入推動黃河流域生態保護和高質量發展的戰略背景下，在共同富裕視域下探索如何著力推進區域協調發展具有重要的理論與實踐意義。
價值維度：共同富裕與區域協調發展的邏輯關系
從學理上講，共同富裕和區域協調發展之間具有很強的契合性。對于“共同富裕”而言，“共同”體現出“彼此性”，讓發展成果更多更公平惠及全體人民。而“富裕”在社會經濟層面則意味著社會生產力水平的提升、社會物質財富增加和精神成果的豐富，共同富裕的主要任務就是在社會財富不斷增長的過程中持續縮小社會各組成部分之間的發展“差距”。“區域協調發展”是一個綜合系統的概念，體現出區域經濟發展差距持續縮小，區域互聯互通水平提升，資源要素合理流動，人與自然和諧共生等多個方面，目標是實現基本公共服務均等化，基礎設施通達程度比較均衡，人民生活水平大體相當。因此，從共同富裕和區域協調發展的內涵和表現來看，二者之間相互關聯和相互統一。
共同富裕是區域協調發展的價值指引和目標歸宿
習近平總書記多次強調：“共同富裕是社會主義的本質要求，也是中國式現代化的重要特征。”在新發展階段，共同富裕被賦予更多新的發展要求與特征，主要體現在三個層面：一是向全面富裕轉變。傳統的共同富裕更多側重于物質層面的分配公平，而全面富裕是以中國特色社會主義基本經濟制度為保障，在不斷增強綜合國力的基礎上，破解區域發展不平衡不充分問題，持續縮小區域發展差距和人民生活水平差距，促進基本公共服務均等化，推進區域協調發展向更高水平邁進，推動精神文明建設高水平發展，人居環境持續改善，從根本上滿足全體人民對美好生活的向往[2]。二是向全域富裕轉變。全域富裕不僅強調四大區域經濟板塊之間的協調和發展，并將地域空間尺度進一步細化，重點關注革命老區、民族地區、邊疆地區、困難地區以及城鄉之間發展不協調和不平衡問題[3]。三是向共享富裕轉變。在推進共同富裕走深走實的過程中，不僅要做好“分配”，更要做好“分享”，避免區域“地方保護主義”和“排外主義”。充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，增強區域分工協作與要素流動，提升區域發展平衡性、協調性和包容性，實現全體人民共享發展成果。基于此，時代賦予共同富裕的新特征與新要求將會貫穿于區域協調發展之中，通過全面富裕的“引領”、全域富裕的“協調”和共享富裕的“普惠”，為區域協調發展提供了明確的指導方向，引領區域協調發展形成新格局。
區域協調發展是實現共同富裕的應有之義和必由之路
上世紀90年代，在區域經濟非均衡發展的模式下，三大經濟板塊之間的差距與不平衡、區際利益矛盾和地區發展機會不均等問題在當時區域經濟發展中尤為突出，區域協調發展戰略在此背景下應運而生，通過“四輪驅動”式區域發展總體戰略和人口—環境—資源統籌發展，以期扭轉四大經濟板塊間發展的不平衡和實現可持續發展。黨的十八大以后，區域協調發展由調整四大經濟板塊發展關系為核心向多元導向的“新協調”發展模式轉變，多元導向體現出區域協調發展向縱深推進，涵蓋了經濟、空間、城鄉、環境等多元關系的協調[4]。在區域協調發展戰略演進的過程中，在宏觀層面呈現出區域戰略統籌機制的完善、區域一體化發展機制的探索和經濟社會系統與自然系統的耦合；在中觀層面以產業為基礎，重視產業的深度關聯和產業的分工與協作，推進產業的高級化和合理化發展；在微觀層面則是在資源要素合理化流動和保障人民基本公共服務均等化等方面不斷推進，使得區域發展差距逐步縮小。通過宏觀、微觀和中觀層面上多要素的鏈接和融合，區域經濟差距、空間互動合作、城鄉二元結構和環境友好和諧等方面將得到明顯地改善和提升，從而推動區域協調發展向更高質量邁進，為實現共同富裕提供強大的驅動力。因此，全面落實區域協調發展戰略能夠為共同富裕目標的實現提供路徑選擇和現實保障。
現實維度：共同富裕視域下的黃河流域區域協調發展
新中國成立以來，黃河流域區域協調發展經歷了區域整合發展起始階段、區域帶狀發展階段和區域高質量協調發展階段[5]，通過不斷完善流域基礎設施建設、推動區域板塊融合和經濟－社會－環境的耦合協調式發展，引導經濟活動合理布局與分工，激勵區域間與全流域“自發性”協調與協作，黃河流域區域協調發展取得一定的進展，但也存在一些不足，主要體現在以下幾個方面：
區域發展失衡狀態仍存在
黃河流域橫跨東、中、西三大經濟板塊，包括山東、河南和甘肅等九個省（區），受制于地理區位、經濟發展基礎、區域發展戰略布局和對外開放程度等多因素的影響，黃河流域區域發展不協調的狀況長期存在。在經濟發展方面，從2000年到2022年，黃河流域九省（區）地區生產總值由2.41萬億增長至30.70萬億，其中，區域之間的發展差距尤為明顯，在黃河流域九省（區）中，河南和山東兩省的地區生產總值占全流域生產總值的近一半，而內蒙古自治區、寧夏回族自治區、甘肅省和青海省四省（區）的地區生產總值的比重僅占全流域生產總值的13%左右，區域經濟發展不平衡現象仍存在。從人均GDP來看，黃河流域九省（區）平均人均GDP從2000年的0.57萬元提高到2022年的7.16萬元，黃河流域省（區）人均GDP 極差值由2000年的0.51萬增加至2022年的5.15萬，黃河流域省（區）人均GDP 最大值和最小值的比例由2000年的1:2.22降低到2022年的1:2.15。在基本公共服務方面，黃河流域九省（區）中，2022年民生性財政支出比重超過50%的省份包括山東省和河南省等，高于甘肅省和山西省約10%。2022年，山東省交通路網密度為1.87km/km2，遠高于青海省（0.13 km/km2）和內蒙古自治區（0.20 km/km2）。基于此，綜合反映出黃河流域區域發展不平衡的狀態仍較為明顯。
城市協同發展壁壘亟待打破
黃河流域城市之間的互聯互通和協同發展對于深入推進區域協調發展作用重大。中共中央、國務院印發的《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》指出：“受地理條件等制約，沿黃各省區經濟聯系度歷來不高，區域分工協作意識不強，高效協同發展機制尚不完善。”
具體而言，首先，黃河流域地形復雜，地勢起伏較大，對于高密度、跨區域公鐵運輸網絡的建設產生阻礙，造成人流和物流的梗阻，影響城市之間的互聯互通。其次，黃河流域城市之間經濟聯系程度低，城市網絡發育較為滯后，呈現出東部區域強、中西部區域弱的空間分布特征，城市經濟聯系表現出跨區衰減和遠距離衰減特征[6]。最后，受屬地管理和行政分割約束，沿黃各省區區域合作還不強，在一些問題上缺乏大局意識和整體觀念。同時，以“小循環”和“地方保護主義”為代表的市場隱性障礙和桎梏仍然存在，在一定程度上限制了商品和服務的跨區域流通。區域統一大市場的建設由于缺乏有效的產業協作機制和區域分工協作機制難以有效落地，對黃河流域城市協同發展客觀上形成了阻礙。
城鄉融合發展堵點有待疏通
城鄉融合發展是“城鄉統籌”和“城鄉一體化”的繼承和延續，對于破解城鄉發展不平衡矛盾迫切需要。隨著新型城鎮化和鄉村振興戰略的實施，黃河流域城鄉二元結構已經大為緩解，但東中西經濟板塊之間的發展差距使得黃河流域城鄉發展不平衡問題仍然十分突出。
在收入和消費方面，提高農村居民收入和消費水平將有助于縮小城鄉發展差距。與之前相比，雖然黃河流域九省（區） 城鄉居民可支配收入差距和消費差距在逐漸下降，但省（區）之間的差距依然較大。2022年，河南省城鄉居民可支配收入比最小，為2.06，其次為山東省（2.22）和四川省（2.32），而甘肅省城鄉居民可支配收入比最大，為3.09。對于消費而言，城鄉人均消費支出比河南省（1.27）和四川省（1.43）較小，甘肅省依舊最大（2.40）。在醫療和教育等領域，城鄉之間既存在數量上的差距，也存在質量上的差異。
除此之外，過去長期城鄉分割的二元結構阻礙了黃河流域城鄉要素的雙向流動。主要表現為：一是信息的不對稱使得流域地區農業生產、農產品銷售等難以適應市場需求的變化。二是一些中心城市的虹吸效應導致農村地區難以吸引和留住高素質人才，科技創新的輻射作用較弱。三是流域農村金融體系的相對薄弱阻礙中心城市資本向周邊地區農村流動。綜上，城鄉收入和消費差距，城鄉之間資本、技術、信息等要素流動不暢制約了農業農村發展的活力，對于黃河流域城鄉融合發展帶來極大的挑戰。
減污降碳協作發展水平尚需提升
黨的十八大以來，隨著綠色發展理念逐漸融入經濟建設和社會建設的各方面與全過程，黃河流域綠色集約高質量發展成為經濟轉型重要的組成部分和重點實施方面，高能耗、高排放、高污染企業的退出，以技術創新引領的產業結構變革帶來的結構效應逐漸體現，使得黃河流域的生態環境問題得到了有效緩解，但黃河流域在減污降碳協作發展水平上仍有待提升。2020年4月，國家印發和實施《支持引導黃河全流域建立橫向生態補償機制試點實施方案》，黃河流域內省（區）已開展生態補償的實踐探索，在各省內部初步建立了生態補償機制。但由于黃河流域上中下游資源稟賦和環境狀況存在差異，相應的各個區域的環境保護目標、補償方式和補償標準存在一定的差異。如山東等地采用雙向轉移支付方式，而甘肅等地則采用單向轉移支付方式。同時，黃河流域各省份在碳排放交易市場的建設和運行方面也存在差異，缺乏統一的碳排放權交易平臺和規則，限制了碳排放交易市場的有效運行和減污降碳的協同效果。除此之外，流域內企業間的協作意愿亟待進一步激發，企業作為減污降碳的主體，其間的緊密合作對于實現目標具有至關重要的意義。通過加強在技術創新和產業升級方面的合作，企業之間能夠建立起產業鏈上下游之間的緊密合作關系，這將有效促進規模效應和協同效應的發揮，從而形成合力，共同推動減污降碳目標的實現。
策略維度：共同富裕視域下黃河流域區域協調發展的策略選擇
在共同富裕視域下，區域協調發展不僅包括經濟板塊之間的協調發展，還包括要素、城鄉和環境等多元關系的協調。針對黃河流域區域協調發展中存在的問題和挑戰，以統籌“一盤棋”，踐行“兩治理”，健全“三機制”為重要支撐，探索黃河流域實現區域協調發展的推進策略。
統籌“一盤棋”，共謀區域協調發展新格局
統籌“一盤棋”就是立足全流域，樹立全局觀，將全局和局部統一的思想貫穿于黃河流域區域協調發展過程中。
一是規劃先行。以《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》以及各省（區）國土空間規劃為頂層設計，堅持整體性、系統性和可持續性的發展原則，協同推進黃河流域的生態環境建設、現代產業體系建設、新型城鎮化建設、美麗鄉村建設、開放型經濟建設和公共服務體系建設等，在實施的過程中要確保各項發展舉措能夠相互銜接、相互促進。同時，根據黃河流域不同地區的資源稟賦和發展需求，制定差異化的發展策略。對于上游生態環境脆弱區，在加大生態保護和修復力度的基礎上發展生態產業，促進生態與經濟的雙贏；對于中下游產業發展基礎較好的地區，要加快產業轉型升級，培育新興產業，實現產業鏈的延伸和集群化發展。
二是區域聯動。積極謀劃流域城市互聯互通，增強輻射帶動能力，以航空、鐵路、公路和數字網絡為依托，強化蘭白西城市群、中原城市群、山東半島城市群等七大城市群跨區域共建共享，跨產業深度融合，跨空間資源高效配置，以濟南、鄭州、太原、西安、銀川、蘭州、西寧、呼和浩特等城市為中心，形成流域重要的經濟中心和增長極，充分發揮中心城市的“擴散效應”，由點及線，由線穿面，成為帶動黃河流域區域協調發展的重要動力。
三是區域市場統一。打破地方保護和市場分割，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，引導商品和要素資源在區域內和區域間自由流動與優化配置。建立高效的市場信息交互平臺和現代流通網絡，暢通市場信息交互渠道，建設現代物流體系，實現信息和貨物的快速傳遞與共享。同時，健全統一市場監管規則，營造公平競爭的營商環境，堅持在多領域持續對外開放，主動融入國內大循環和全國統一大市場，推動產業鏈、供應鏈、價值鏈的深度融合，形成互利共贏的區域協調發展格局。
踐行“兩治理”，共探區域綜合治理新路徑
黃河流域區域協調發展，重在協調，要在治理。踐行“兩治理”，就是在鄉村振興戰略和綠色發展理念的引領下，立足黃河流域鄉土特色和地域特點，踐行鄉村治理和生態環境治理。
首先，鄉村治理不僅是縮小黃河流域城鄉發展差距的橋梁，更是促進城鄉融合發展的動力。在鄉村治理過程中，一方面要推動黃河流域現代農牧業高質量發展。在黃淮海平原、汾渭平原、河套灌區等糧食主產區，加大科技投入，推廣先進的農業技術和種植模式，提高農業綜合生產能力。在青海和內蒙古等牧草區，扶持畜牧業龍頭企業，發展現代畜牧業，提高當地農牧民的收入水平。另一方面，加強基礎性民生公共服務建設。促進城鄉教育資源的均衡配置，加強農村醫療人才隊伍建設，建立健全農村社會保障體系，改善農村生產生活條件，從而推動黃河流域鄉村治理取得實質性進展。除此之外，保障城鄉資源要素的雙向流動，推動城市資本、技術、信息等優質資源向農村流動，農村豐富的自然資源和勞動力資源向城市流動，促進城鄉要素平等交換，推動城鄉空間的良性互動和協同發展。
其次，生態環境治理是實現黃河流域人與自然和諧共生的必要路徑。以寧東、陜北和鄂爾多斯等能源重化工基地為重點，推進工業基地實現產業技術變革和生態化升級，以清潔和可再生能源逐步替代化石能源，降低“三高”產生的環境污染風險。在湟水河、渭河、汾河等流域提高煤化工、有色冶煉等行業的入區門檻，以“低碳設計、循環技術、集約降耗、環境管理”為抓手，提高產業鏈綠色發展效率，培育壯大生態工業示范園區生態化發展。與此同時，建立流域生態產權交易市場，規范交易行為，上中下游建立健全碳排放權、水權、排污權等生態產權市場交易體系，充分轉化生態資源的經濟社會價值。建立完善全流域環境質量監測預警系統，加強流域環境監測執法能力，推動大數據、衛星遙感新技術監測應用，推進黃河流域上中下游環境質量監測信息共享，多方位嚴守環境質量安全底線，共同抓好大保護，協同推進大治理。
健全“三機制”，共筑區域高質量發展新基石
建立健全區域協調發展機制是黃河流域高質量穩健發展的基石。堅持以五大發展理念為引領，以區域協調發展為核心，從整體性、系統性和差異性出發，建立健全區域一體化機制、創新發展機制和生態補償機制，從而構建黃河流域區域協調發展的長效機制，推動黃河流域的全面、協調、可持續發展。
在區域一體化機制方面，要重點沖破基于行政區劃的管理機制，建立流域綜合管理機制，重點以黃河流域生態保護和高質量發展省際合作聯席會議為平臺，共商黃河流域治理保護大計，深化區域合作發展。同時，建立流域各省區部門會商制度和通報制度，強化上、中、下流互聯互通，優化信息數據共享渠道，編織區域協調發展互聯互通“一張網”，推動全流域范圍內的要素共聯、產業共建、協同共治以及發展成果的共享，為實現黃河流域的可持續發展奠定堅實基礎。
在創新發展機制方面，將蘭白國家自主創新示范區、西安國家自主創新示范區、鄭洛新國家自主創新示范區和山東半島國家自主創新示范區作為黃河流域上中下游重要的科技創新高地，促進數字技術與傳統產業深度融合，推動產業數字化轉型，圍繞新材料、新能源、生物醫藥、高端裝備制造等戰略性新興產業，加強技術研發和成果轉化，推動產業鏈上下游企業協同發展，形成具有競爭力的產業集群，助推流域新質生產力的發展。
在生態補償機制方面，基于“保護者得益、受益者補償、損害者賠償”的原則，以財政扶持和資源稅費征收的方式，通過政策補償、項目補償、貨幣補償建立黃河流域跨省橫向生態補償機制，對于三江源、祁連山等重點生態功能區、環境脆弱區要逐步加大轉移支付力度，提高資金使用效率，以水質指標、碳排放和需水量為基礎，探索多主體生態補償機制，在實現利益分享和利益均衡的條件下，合理、有序的開發和使用生態資源，從而提升黃河流域生態環境保護和經濟發展之間的協調程度。
【本文作者為蘭州大學經濟學院原院長、二級教授】
參考文獻略
責編：馮一帆／美編：石 玉