摘 要:黨的二十屆三中全會強調：“堅持人民城市人民建、人民城市為人民。健全城市規劃體系，引導大中小城市和小城鎮協調發展、集約緊湊布局。”大中小城市協調發展是高質量發展的題中應有之義，通過大中小城市協調發展來高效配置資源是實現高質量發展的必然選擇。構建大中小城市協調發展格局，需要進一步明晰大中小城市協調發展的內涵，洞悉大中小城市協調發展的規律，科學合理制定促進大中小城市協調發展的政策；樹立系統關聯理念，基于國家、城市群、都市圈等不同空間尺度，推進大中小城市規模協調、功能互補和治理協同。
關鍵詞:大中小城市 城市群 一體化發展 協調發展
【中圖分類號】F29 【文獻標識碼】A
構建大中小城市協調發展格局是黨的二十大確定的推動高質量發展的一項重要任務，也是國家新型城鎮化規劃確定的中國新型城鎮化道路的重要內涵。黨的二十屆三中全會進一步強調：“堅持人民城市人民建、人民城市為人民。健全城市規劃體系，引導大中小城市和小城鎮協調發展、集約緊湊布局。”大中小城市協調發展之所以受到關注，不僅是由于實現中華民族偉大復興離不開具有競爭力的城鎮體系的支撐，也是因為大中小城市發展不協調會制約實現高質量發展。城市間規模分布失調、專業化分工不足、治理協同缺失、高效的城市群和都市圈載體還未發育成熟，這樣的狀況容易降低資源配置效率。我國作為人口規模巨大和疆域廣闊的大國，通過大中小城市協調發展來高效配置資源是實現高質量發展的必然選擇。
我國大中小城市協調發展面臨的挑戰
人口向超大城市快速集聚和小城市發展乏力是世界上大多數國家在城鎮化過程中都會碰到的問題。1960年全世界超過1000萬人口的超大城市還只有3個，到了2010年就增加到23個[1]。超大城市人口爆炸式增長引起了聯合國等國際組織，以及《經濟學家》《時代周刊》等國際媒體以及學術界的廣泛關注[2]。學者及媒體普遍擔心這會導致城市體系的不協調，社會經濟資源分布不均甚至損害社會經濟增長[3]。對此，已有一些文獻證實了大城市增長更快和城市體系更加極化[4]，但另一些文獻則發現城市規模分布在總體上仍保持穩定[5][6]。
從我國城市化實踐來看，由于擔心大中小城市發展差距的擴大，很長時間內實行控制大城市規模和積極發展中小城市的城市化方針。一直到2001年“十五”計劃綱要開始明確要“走符合我國國情、大中小城市和小城鎮協調發展的多樣化城鎮化道路”。我國大中小城市協調發展現狀到底是怎樣的呢？根據反映城市規模分布的城市位序-規模指數來看，自1950年以來我國城市規模不斷趨于均衡化，但自2000年左右以來開始出現極化。更精確的數據分析顯示，該指數已經小于1，即經驗上的平衡狀態，并逐漸遠離1[7]。這樣的結果與當前超大特大城市增長迅速和小城市發展動力不足的現實吻合。如果按照城區人口規模把城市分成大中小三類城市的話，新世紀以來的20多年里，大城市的人口和GDP總量增速要遠遠超過中小城市。地價高企、交通擁堵等問題在超大特大城市中愈演愈烈。為了應對大城市病，超大特大城市紛紛在總體規劃中提出了建設新城的多中心空間戰略。例如，北京在市域內部建設通州副中心城市，以此作為疏解非首都核心功能的手段之一。上海則在前期新城建設基礎上，重點建設五大新城。
大中小城市協調發展的內涵
關于大中小城市協調發展的討論多偏重于城市規模的不協調，即超大城市規模過大帶來城市病，而小城市規模過小導致發展不足。但規模不協調僅僅是表征，規模是以功能為支撐的，因而規模不協調背后是功能分工的失衡。功能均衡是以要素自由流動為前提的，功能失衡反映的是體制障礙。與此同時，規模、功能、體制都必須在一個結構完整、運行有序的高效空間體系內才能有效落實。因而，大中小城市協調發展的第一個目標內涵應該是規模協調、功能互補、治理協同和空間有序四位一體。
城市規模協調是大中小城市協調發展的重要前提
城市之間的規模關系即城市規模分布實際反映的是集聚經濟和集聚不經濟的結果。集聚經濟和集聚不經濟首先體現在個體城市規模上。長期以來，學術界都存在關于是以發展大城市為主還是以發展小城鎮為主的爭論。前者注重集聚經濟帶來的經濟收益，后者強調小城市的發展不足和大城市集聚不經濟。但集聚經濟和集聚不經濟的原理同樣適用于城市間關系，即城市規模分布的效用分析。過于集中的城市規模分布導致人口過于集中于大城市，在帶來集聚經濟效益同時，也帶來交通、社會、環境問題，影響人們的身心健康和幸福感，進一步也會損害大城市自身經濟效率；小城市則由于資源不足而發展受限。而人口過于分布于中小城市，則會因集聚經濟達不到最優門檻而損失效率。理論上應該存在一個最優的城市規模分布模式，做到集聚經濟和集聚不經濟綜合效益最大化。
城市功能互補是大中小城市協調發展的重要支撐
分工是以功能互補為前提的，功能互補決定了分工效率，密切的分工協作是大中小城市協調發展的效率來源。不同規模的城市根據自身交通區位、資源稟賦、規模特征等比較優勢實現產業分工和價值鏈分工。尤其是近距離的大小城市可以實現規模互借和功能互借。反之，如果大中小城市之間功能分工失序，同質化明顯，則無法形成基于價值鏈、上下游行業關聯與知識關聯的專業化分工與協作，會損害分工效率和經濟循環的暢通。大城市“大而全”的產業與功能集聚，不利于自身的創新驅動與轉型發展，會進一步加劇產業轉移的粘性；中小城市“小而全”不利于發揮自身的比較優勢，會加劇陷入同質化競爭的風險。
城市協同治理是大中小城市協調發展的重要保障
規模協調和分工協作依賴于要素自由流動。在趨利機制下，勞動力、資本、技術都會在不同城市之間流動以實現收益最大化，同時實現要素合理配置、功能分工協作和規模協調發展。反之，當要素不能自由流動時，價格信號失靈，不僅損失資源配置效益，還會導致不同規模城市間分工協作缺失，人口流動固化和規模失調。財政分權體制和經濟總量導向的政績考核機制會導致政府干預經濟的動機強烈，形成所謂的“行政區經濟”。雖然能激起地方政府發展積極性，但也導致了行政壁壘，阻礙了要素自由流動，是造成大中小城市發展不協調的深層次體制原因。同時，協同治理的缺失也使得城市之間的環境共同治理與生態共同維護難以落到實處。
城市群和都市圈是大中小城市協調發展的重要載體
大中小城市協調發展所依托空間是多尺度的，既可以是全國范圍，也可以是城市群和都市圈。對于大國來說，城市群與都市圈作為大中小城市協調發展的載體具有重要意義。城市間規模關系、功能關系和治理關系，在地理臨近空間內更為密切。城市群和都市圈作為緊密聯系的城市區域，是城市之間集聚經濟和集聚不經濟權衡、功能分工聯系以及協同治理的當然載體。城市群和都市圈是當前我國區域政策和城市化政策的發展重點，但不同規模城市整體組合的空間效率還有很大提升空間，大中小城市協調發展任重道遠。
除了規模協調、功能互補、治理協同和空間有序四位一體外，大中小城市協調發展的第二個內涵是綜合效益最大化。經濟效率、地區差距、生態環境、安全穩定等都是大中小城市協調發展的目標維度，不同維度績效最優所對應的城市規模分布并不完全一致，最終政策選擇需要因時度勢，綜合平衡，抓住主要矛盾，獲取綜合效益最大化。
大中小城市協調發展的第三個內涵是多尺度空間異質性。地理空間具有多尺度特征，國家、城市群、都市圈等不同尺度空間內的大中小城市協調發展的內涵和規律存在差異性，需要具體問題具體分析。除了國家尺度外，城市群作為城市化主體形態，是大中小城市協調發展最重要的空間組織載體，都市圈作為城市群的內核是大中小城市協調發展的重要依托。
大中小城市協調發展的基本規律
指導大中小城市協調發展需要洞悉相關規律，為政策制定提供思路性基礎。以下結合相關理論和實證經驗分別從規模分布、功能分工和治理體制三個層面總結大中小城市協調發展的基本規律。
規模分布
當一個國家的城市位序-規模分布指數等于1時，被稱為符合Zipf分布，并被認為是城市規模分布的基準定律。但是否是績效最優的分布還沒有答案。我們基于全球136個主要國家的多年面板數據展開計量分析，力求尋找經濟增長[8]、地區公平、環境質量最優的城市規模分布結構[9][10]。
在經濟增長方面，當城市位序-規模分布指數等于1即符合Zipf定律時，國家人均GDP達到最高。進一步采用人均專利和就業率反映集聚經濟，采用交通擁堵和人均污染排放反映集聚不經濟進行機制分析顯示，當城市規模分布不斷極化時，集聚不經濟增長速度會在后期超過集聚經濟，而1是集聚經濟和集聚不經濟凈收益達到最大值時的城市規模分布拐點。這意味著國家城市規模分布過于極化或者平均都會帶來效率的損失，在兩種極端發展模式之間存在一種經濟績效最優的城市體系。
在地區公平方面，我們研究顯示，極化的城市規模分布更有利于縮小地區間收入差距。機制分析表明，極化的城市規模分布對大、小城市收入水平的增加都有貢獻，但對小城市收入水平的促進作用更強。根據以往文獻研究，這種效應可能是因為小城市人口向大城市集中的過程中，小城市人均資源占有量增加帶來的人均工資水平的上漲超過了大城市因規模效應帶來的人均工資水平的增加。
在環境質量方面，均衡的城市規模分布更有利于保護生態環境，在人口密度較高的國家尤其如此。其原理機制在于，均衡的城市規模分布中各城市規模及發展水平相當，多中心模式可以通過減少交通出行（跨城通勤和交通擁堵）來降低污染；對增強區域綜合競爭力期望較大，容易激發城市間形成更密切的聯系及合理的產業分工，降低生產能耗。
綜合上述經濟、社會和環境三個維度的發現可以做出如下判斷：不存在經濟、社會、環境綜合效益俱優的城市規模分布模式，需要綜合權衡，抓住主要矛盾，根據國家發展大局的需要選擇最佳模式，做到效率、公平和環境效益的綜合平衡。
功能分工
城市規模和城市規模分布只涉及大中小城市協調發展的外在表征，背后深層次邏輯是城市間功能關系。考慮到城市群是大中小城市協調發展的主要載體，這里以全國19個城市群為樣本，給出城市群內以核心城市生產性服務功能和外圍城市制造功能為代表的城市間價值鏈分工的經驗證據和理論根據[11]。
城市群內的城際功能分工有助于促進城市的經濟增長，這源于集聚經濟，可分為本地的集聚外部性和非本地網絡外部性。從本地集聚角度來看，城市群功能分工有利于各個城市按照比較優勢來進行功能專業化發展。從非本地的集聚角度來看，一方面，依托于城市群內便捷的交通基礎設施和信息技術設施，城市群內的城市都可以享受到更大地理范圍內的專業化經濟、多樣化經濟和知識溢出[12]，同時又避免了本地集聚不經濟的消極影響[13]。另一方面，城市功能分工有利于深化市場一體化程度，弱化中心城市和外圍城市的空間競爭，減少重復建設，降低了“集聚陰影”效應的發生概率，提高資源配置效率。
城市群內的核心城市和外圍城市的功能分工與兩者之間的經濟差距呈U型關系，即總體上城市群功能分工縮小了城市群經濟差距，但長期分工固化后會擴大城市群經濟差距。前期差距的縮小源于外圍城市受益于功能分工的程度更高，不僅改善了外圍城市處于激烈競爭下的不利地位，外圍城市還可以從中心城市獲得梯度溢出的先進生產技術和管理經驗。在分工后期，外圍城市制造業相對容易產生路徑依賴和路徑鎖定，導致創新受阻以及經濟增長動力不足。而且，價值鏈分工在本質上存在利益分配的不均，占據價值鏈高附加值區段的中心城市獲益更多。目前進入分工后期的城市群主要是京津冀城市群、成渝城市群、粵港澳大灣區、長江三角洲城市群等發達城市群。
治理機制
城市規模協調和功能分工協作以生產要素自由流動的市場機制為前提。政府如果不恰當的對經濟進行干預，可能會帶來市場分割，進而造成大中小城市發展不協調。人為設定制度門檻阻礙了勞動力、資本等要素的自由流動，帶來了資源配置效率的扭曲，增加了交易成本，不僅會降低制度效率，還會導致大中小城市之間的功能分工體系和協調的規模分布難以形成。實踐中往往體現為，以轄區利益最大化為指向的產業政策通常會造成惡性競爭和產業重復建設；行政等級高的大城市具有更大的資源分配決定權，對低等級中小城市發展產生不利影響，等等。
“行政區經濟”“晉升錦標賽”等理論是這一方面的學術總結[14][15]。實證證據也多支持市場分割的發散趨勢和負面效應。城市行政邊界間存在一定程度的市場分割，阻礙了空間溢出效應的發揮[16]。
構建大中小城市協調發展格局的對策建議
從大中小城市協調發展的內涵和相關規律性認識出發，構建大中小城市協調發展格局需要樹立系統關聯理念，基于國家、城市群、都市圈等不同空間尺度，推進大中小城市規模協調、功能互補和治理協同，通過降低大城市集聚不經濟與增強中小城市的集聚能力，實現規模效應的優化和空間公平改善；通過增強大城市輻射帶動功能以及大中小城市之間的專業化分工，實現分工效率的提升；通過加強市場化建設與構建城際政府間協同治理機制，實現生產要素跨區域自由流動，為大中小城市協調發展創造體制機制基礎。
降低大城市集聚不經濟，增強中小城市集聚能力
為了避免因城市規模分布過度極化帶來的綜合績效損失，應從城市規模分布的兩端入手，采取對應的均衡化策略，降低超大特大城市集聚不經濟，同時增強中小城市的規模集聚能力。而處于中間規模的大城市尤其是人口規模在300—500萬之間的Ⅰ型大城市，經驗證據顯示，往往具有相對靈活的城市規模，是輻射帶動區域發展的重要載體，重點需要提高自身內涵能級而不是規模。
超大特大城市作為輻射帶動區域發展的龍頭，降低其集聚不經濟，重點是推進空間結構多中心化，以提高城市承載力；同時，要有序放開戶籍管制，更多地借助市場機制和經濟杠桿自發調節人口流動，激發城市活力。超大特大城市空間多中心化，有助于緩解大城市病，最大程度地實現集聚經濟效益。理想情況下，典型多中心結構城市的經濟最優城市規模是典型單中心城市的2倍，勞均經濟產出也在2倍以上。降低超大特大城市集聚不經濟還需要加強基礎設施建設，提高公共服務承載能力，交通承載力不足已經成為城市規模分布中首位城市規模塌陷的瓶頸[17]。有條件的中等城市和小城市發展重點是增強基礎設施和公共設施服務水平，發展成為更大城市，提高自身集聚經濟效益。一部分中小城市尤其是縣城，還承擔著鄉村全面振興和城鄉融合的重要任務，是接受農村人口城鎮化的主要空間載體。
增強大城市輻射帶動功能，促進大中小城市之間的專業化分工
城市群內部城市應當立足于價值鏈空間分工中的比較優勢，強化功能定位。中心城市重點發揮生產性服務功能，從生產性服務業的專業化、多樣化發展中獲取發展動力，起到輻射帶動周邊中小城市發展的作用；同時也從周邊中小城市獲得“借用規模”效應，擴大市場支持規模，從而支撐起更高水平的功能。外圍中小城市應借助靠近中心城市的區位優勢，不僅承接來自中心城市的產業轉移，還通過“借用功能”效應，借用中心城市的高端生產性服務功能來實現制造業的專業化和集群化發展。加強城市群的交通基礎設施建設是促進城市群功能分工的重要支撐力量。相比于京津冀、長三角、粵港澳大灣區，西部和中部城市群的交通基礎設施建設和信息基礎設施建設仍需加強，從而更好為城際功能分工奠定基礎。源于制造業和生產性服務業在價值鏈分工過程中的利益分配不均的問題，發達城市群應當警惕過度功能分工可能帶來的城市間經濟差距擴大效應。要未雨綢繆，充分利用行政干預，建立合理高效的城市間合作共贏機制。尤其是外圍城市需要培育內生產業優勢，通過持續的技術創新來增加制造環節的附加值，而非僅僅依賴中心城市的輻射帶動作用。
更好發揮市場機制作用，構建城際政府間協同治理機制
從西方發達國家的城市化歷程來看，大中小城市協調發展的城鎮體系的形成，是一個由市場機制主導的自然演變過程。以最為典型的美國為例，伴隨大城市病的出現和郊區化進程，中小城市開始在城鎮化過程中扮演重要角色，不同規模城市各負其責；同時，在高度城市化地區出現巨型城市區域，城市群和大都市區成為不同規模城市協調發展的主要空間載體。盡管歐洲國家最初通過規劃建設衛星城和新城來應對大城市病，但總體來講，仍是遵循了市場機制主導的城鎮化道路。發達國家經驗以及來自理論和實證的證據都啟示我們，構建大中小城市協調發展格局應以市場化和一體化為前提，推動不同規模城市落戶條件無差別化以及基本公共服務均等化，在要素自由流動中實現城際分工協作和規模協調。
當前我國區域一體化實踐中，除了城市群之外，都市圈、大都市圈、城市聯盟等各種區域一體化共同體層出不窮。區域一體化是借助地理臨近的規律在區域層面先行試點推進小范圍的一體化，為全國一體化創造條件、提供經驗。可以說，區域一體化是過渡階段，終極目標是全國一體化，這也是全國統一大市場建設的重要內容。如果存在層次過多的“空間俱樂部”會形成事實上更多的區域分割，違背了全國統一大市場初衷，不利于大中小城市協調發展格局的形成。從發達國家經驗來看，只有同城化的都市區是需要著力構建的，相當于職住均衡的城市統一勞動力市場，或者說是功能性的城市。其他空間尺度不宜過分強調空間邊界，都是一體化潛在的專業化分工區域。
在我國國情下，強調市場化并不意味著放棄有為政府的積極作用。當前的城際行政壁壘是導致大中小城市規模不協調和缺乏專業化分工的重要原因，是大中小城市發展不協調的歷史原因。在功能布局依然失衡的情況下，如果簡單地把一體化都推給市場，這種非對稱式操作會加劇扭曲，即超大特大城市人口急劇增加而小城市人口快速流失。解鈴還須系鈴人，解決這個問題還離不開政府積極作為和自我創新，在功能布局均衡化上發揮作用，并逐漸讓市場發揮資源配置主要作用。近期可通過落實省直管縣和經濟擴權，給與中小城市更多經濟發展權限，長期則要在市場主導、政府引導與以人為本的原則下，完善市場體制和政府協同治理體制，促進要素和企業自由流動。改革以轄區GDP總量為主的地方政府考核機制，增加協同發展考核權重；嘗試以都市區甚至城市群整體為績效考核單位，以促進利益共享和成本共擔機制的形成，營造一體化的共贏競合格局；探索針對地方政府直接干預經濟的監督反饋法律體制，保障大中小城市協調有序發展。
【本文作者為華東師范大學地理科學學院教授、中國行政區劃研究中心主任；本文系國家社會科學基金重大項目“構建大中小城市協調發展格局研究”（項目編號：23ZDA049）“的階段性研究成果；廣州市社科院王藝曉博士對本文亦有貢獻；感謝鄭曉輝在數據計算方面的支持】
注釋略
責編：李 懿／美編：石 玉