摘 要:都市圈是地區參國際與國內經濟分工與競爭的重要地理單元，是區域發展的重要增長極。隨著區域一體化建設的推進，都市圈已經成為了推動我國區域協調發展的重要載體。目前，我國都市圈已取得了顯著的發展成效，但發展過程中仍存在著都市圈內部和都市圈之間發展不均衡、分工協作水平不高、體制機制不完善等問題。未來，需從促進產業共建共興、共同建設統一市場、深化生態環境共治、協同推動對外開放、推動區域跨界治理、完善協調協商機制等多個方面入手，以都市圈為依托推動區域協調發展。
關鍵詞:都市圈 城市群 區域一體化 區域協調發展
【中圖分類號】F127 【文獻標識碼】A
都市圈是城市群內部以超大城市、特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心，以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮化空間形態，是城市發展到一定程度的高級別空間組織形態，是區域發展的重要增長極[1]。作為我國城鎮化發展的主要地域空間形態，都市圈是地區參與經濟分工與競爭的重要單元，并在推動我國區域協調發展的進程中發揮著舉足輕重的作用[2]。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視、部署和推動以都市圈為依托的區域協調發展戰略。2024年3月，在新時代推動中部地區崛起座談會上，習近平總書記強調：“大力促進長江中游城市群和中原城市群發展，加強都市圈之間協調聯動，更好輻射帶動周邊地區發展。”2024年4月，自然資源部正式發布了《都市圈國土空間規劃編制規程》，旨在推動都市圈一體化、高質量發展，提升都市圈整體競爭力，促進區域協調和城鄉融合。
我國都市圈發展的現狀分析
2019年2月，《國家發展改革委關于培育發展現代化都市圈的指導意見》正式發布，該意見指出，要“加快培育發展現代化都市圈”。隨后，2021年2月，國家發展改革委復函批準了《南京都市圈發展規劃》，這是我國首個獲批的都市圈發展規劃，隨后，福州都市圈、成都都市圈、長株潭都市圈等陸續獲批，截至2024年3月，共有14座國家級都市圈被正式批準。
目前，我國的都市圈建設已初見成效。以首個獲批的國家級都市圈、跨省都市圈——南京都市圈為例，這一都市圈由南京、鎮江、揚州、淮安、蕪湖、馬鞍山、滁州、宣城，以及常州下轄的溧陽、金壇兩區縣組成，總覆蓋面積約6.5萬平方公里。2023年，南京都市圈共實現地區生產總值約5.1萬億元，占全國總GDP的比重約為4%。2024年1月，南京市發改委公布了《南京都市圈發展規劃》中期評估的結果，評估結果表明，“十四五”時期南京都市圈發展各項主要指標中，經濟發展水平、基礎設施互聯互通水平、產業創新融合協同水平、生態環境共保聯治水平、公共服務便利共享水平、體制機制改革創新水平等目標已按預期基本完成。
但總體而言，我國都市圈發展過程中仍存在著一些亟待解決的問題。一是都市圈內部及都市圈之間的發展不均衡[3]。就都市圈內部而言，都市圈的核心地區和外圍地區經濟發展差距較大，以廣州都市圈中的廣州市和肇慶市為例，2022年，廣州市人均GDP為15.36萬元/人，而同年，肇慶市人均GDP僅為6.55萬元/人；就都市圈之間而言，東部地區憑借其經濟基礎和產業優勢，發展速度、發展質量往往遠優于中西部地區。以深圳都市圈和成都都市圈為例，2023年，成都都市圈共實現地區生產總值2.78億元，不足深圳都市圈的60%。二是都市圈內部產業鏈供應鏈分工協作水平有待提升，城市間協同度有待提升[4]，產業同質化的現象也依然嚴重。三是戶籍制度、社會保障制度和土地制度等造成的壁壘，不利于勞動力等生產要素在都市圈內自由流動，阻礙了資源在都市圈內部的高效配置[5]。
以都市圈為依托推動區域協調發展的重要意義
以都市圈為依托推動區域協調發展，有助于推動產業和人口布局優化。城鎮化意味著城市規模的擴張，一方面促進城市發展，另一方面也帶來城市規模結構、空間分布不合理及城市病等問題，因此需要更高效的區域發展空間組織形式。都市圈憑借其優化空間結構和高效配置資源的能力，能夠促進商品、資金、技術和勞動力的流動，推動產業布局、人口布局優化，提升都市圈的整體競爭力和協同力，助推地區經濟實現長足發展。
以都市圈為依托推動區域協調發展，有助于推動創新驅動發展戰略的實施。都市圈內的高密度人口和企業集聚，為創新活動提供了良好的環境和土壤。高等院校、科研機構、企業等創新主體的集中，能夠促進知識、技術和人才的交流與合作，加速創新成果的轉化和應用。同時，都市圈內的產業鏈條完整，創新資源豐富，能夠形成創新驅動的產業集群，推動產業升級和轉型。以都市圈為依托的發展模式，可以加快我國從要素驅動向創新驅動的轉變，實現經濟高質量發展。
以都市圈為依托推動區域協調發展，有助于縮小區域發展差距，促進社會公平[6]。都市圈內的核心和邊緣地區可以通過合理的分工合作，實現共同發展。核心地區作為經濟發展的引擎，可以帶動周邊外圍地區的發展，而外圍地區則可以承接中心地區的產業轉移，緩解中心地區的壓力。同時，通過都市圈的建設，可以加大對落后地區的扶持力度，改善基礎設施和公共服務，提升其發展水平，縮小與發達地區的差距。
以都市圈為依托推動區域協調發展，有助于提升區域的國際競爭力。隨著經濟全球化的深入發展，各國之間的競爭日益激烈。在全球化背景下，都市圈可以通過集聚資源和要素，形成具有國際競爭力的產業集群，吸引全球的資金、技術和人才，提升區域競爭力。同時，都市圈內的城市可以通過合作，共同參與國際競爭，提升整體的競爭優勢。通過打造具有國際影響力的都市圈，可以更好地融入全球經濟體系，實現更高水平的開放和發展。
以都市圈為依托推動區域協調發展，有助于優化國土空間布局，促進生態文明建設。都市圈的發展有助于緩解中心地區的環境壓力，改善生態環境質量。通過都市圈的統籌規劃，可以優化城市的空間布局，減少無序擴張，保護自然資源和生態環境。同時，都市圈內的城市可以共同推進環境保護和生態治理，提升區域的生態文明水平。通過推動綠色發展和低碳經濟，都市圈可以實現經濟效益、社會效益和生態效益的有機統一，進而實現可持續發展。
以都市圈為依托推動區域協調發展的路徑選擇
促進產業共建共興
推動共建優勢產業鏈，打造區域一體化的高效協同發展模式。都市圈內各城市應根據各自的產業優勢和特色協同發展，構建完整的產業鏈體系，以實現資源的優化配置和整體競爭力的提升。通過整合各城市的優勢產業，形成涵蓋研發、生產、銷售等環節的完整產業鏈，提升整體競爭力和市場適應能力。各城市應在產業鏈分工上進行詳細規劃，明確各自的角色和定位，避免重復建設和低效競爭。通過建立區域性產業聯盟和合作機制，促進技術創新和成果共享，提升整體產業鏈的創新能力和競爭力。
推動共建聯合招商機制，形成區域整體招商合力和引資新格局。都市圈內的城市應打破行政壁壘，聯合制定招商引資政策，共享招商信息和資源。通過設立統一的招商平臺，各城市可以協同吸引跨國公司和國內龍頭企業入駐，形成強大的招商合力，提升區域整體吸引力。這不僅有助于吸引外資和優質項目，還能增強區域經濟的整體活力。各城市應建立定期的招商信息交流機制，共享招商資源和政策，避免內耗和重復招商。通過聯合舉辦大型招商推介會和投資洽談會，展示區域整體優勢，吸引更多優質項目和投資。同時，針對重點招商項目，建立跨區域的聯合服務團隊，提供全方位的項目服務和支持，確保項目的順利落地和快速發展。
推動經濟區與行政區適度分離改革，實現資源優化配置與管理高效協調。行政區劃往往限制了資源的跨區域流動和產業的合理布局。通過探索經濟區與行政區適度分離，建立跨區域的經濟管理機構，是實現產業共建共興的制度保障，能夠更有效地協調和管理產業發展。跨區域經濟管理機構應具備獨立的決策和執行權，負責統籌規劃和協調區域內的經濟發展。通過制定統一的發展規劃和政策，確保區域內各城市的協調發展，避免資源浪費和重復建設。經濟管理機構還應建立高效的信息共享和溝通機制，及時傳遞和處理各類經濟信息，促進資源的合理配置和高效利用。
共同建設統一市場
推進市場準入“異地同標”，構建公平開放的區域市場環境。都市圈內各城市應協調統一市場準入標準，消除地方保護主義，確保企業在不同區域享有相同的準入條件。通過制定統一的市場準入規則，促進商品、服務和資本的自由流動，提升市場一體化水平。各城市應共同制定市場準入標準，并定期進行評估和調整，確保標準的適時性和有效性。通過建立跨區域的市場準入協調機制，及時解決企業在準入過程中遇到的困難和問題。推動市場準入信息的公開透明，確保企業能夠及時獲取相關政策和信息，提升市場的公平性和透明度。通過優化市場環境，吸引更多企業進入，促進區域經濟的持續健康發展。
推進企業跨省市“一鍵遷移”，提升市場資源配置的靈活性和效率。在統一市場體系下，各城市應簡化企業跨區域遷移的流程，建立高效的政務服務平臺，支持企業跨省市“一鍵遷移”，提高市場資源配置效率，增強企業在區域內的靈活性和適應性。各城市應共同開發并推廣使用統一的企業遷移服務平臺，實現企業遷移過程中的信息共享和流程簡化。通過設立跨區域企業遷移服務中心，為企業提供全方位的遷移支持和咨詢服務。簡化企業遷移的行政審批程序，提高辦理效率，確保企業能夠快速完成遷移。同時，建立企業遷移后的跟蹤服務機制，及時解決企業遷移后遇到的問題，保障企業的平穩過渡和發展。
推進跨省公平競爭審查協作機制構建，確保市場秩序的公平與透明。都市圈內各城市應聯合建立跨省公平競爭審查機制，規范市場秩序，防止壟斷和不正當競爭行為，通過共享信息和協同執法，共同維護統一市場的公平性和透明度，促進區域經濟的健康發展。各城市應共同制定公平競爭審查的標準和程序，確保審查過程的公開透明。建立跨區域的公平競爭審查信息共享平臺，及時交換和更新相關信息，提升協同執法的效率。定期開展跨區域聯合執法行動，嚴厲打擊壟斷和不正當競爭行為，維護市場的公平競爭環境。通過制定和實施公平競爭政策，促進企業的良性競爭和創新發展，提升區域經濟的整體活力和競爭力。
深化生態環境共治
建立跨區域環境立法與司法協同機制，提高對環境違法行為的打擊力度。都市圈內各城市應共同制定和完善生態環境保護的法律法規，形成統一的立法標準，以解決跨區域環境問題。同時，建立跨區域的環境司法聯動機制，通過聯合執法和信息共享，提高環境違法行為的查處效率，確保生態環境保護法律法規得到全面貫徹執行。各城市應成立生態環境立法委員會，負責協調和推進跨區域環境立法工作，定期審查和更新環境法律法規，確保法律的適用性和前瞻性。建立跨區域環境司法合作平臺，促進執法機構之間的信息交流和資源共享，提高對環境違法行為的打擊力度，維護區域生態環境的健康和可持續發展。
建立統一的環境監測體系，提高環境治理的科學性和時效性。都市圈內各城市應建立統一的環境監測體系，實現環境數據的實時共享。通過共享污染源信息和環境監測數據，各城市可以及時了解和應對環境問題，協同采取有效措施，提升整體環境治理能力。各城市應共同建設區域環境監測中心，整合各類環境監測資源，實現對空氣、水質、土壤等環境要素的全面監控。建立環境數據共享平臺，確保各城市能夠實時獲取和交換環境監測數據，提升環境治理的科學性和時效性。通過定期發布環境質量報告，向公眾公開環境信息，增強環境治理的透明度和公眾參與度。
協同推動對外開放
共同構建國際化平臺，打造高水平的區域對外合作載體。都市圈內各城市應共同建設國際化交流與合作平臺，如自由貿易區、國際會議中心和展覽館等。這些平臺將有助于吸引國際投資、促進貿易和技術交流，提升區域的國際競爭力。各城市應共同規劃和建設國際化平臺，確保資源的合理配置和高效利用。通過舉辦高規格的國際會議和展覽，吸引全球的投資者和企業家前來考察和合作，提升區域的國際影響力。建立與國際機構和組織的合作關系，定期開展國際交流活動，促進跨文化交流和理解，增強區域的國際化水平。
聯合開拓國際市場，形成區域一體化的對外開放新格局。都市圈內各城市應協調制定和實施對外開放政策，形成統一的開放政策體系，減少政策差異，優化營商環境，提高對外資和國際企業的吸引力。同時，共同參與國際市場開拓活動，聯合舉辦國際貿易展覽和招商引資活動，打造區域品牌，提升區域產品和服務的國際知名度和市場份額。設立聯合工作組，負責對外開放政策的協調和落實，確保政策的一致性和協調性。通過整合各城市的資源和優勢，共同制定國際市場開拓戰略，提升區域在全球市場的競爭力。定期組織區域內企業參加國際展覽和貿易洽談會，推動產品和服務走向國際市場，提升區域經濟的國際化水平。
建立跨境合作機制，推動跨境貿易、投資與技術合作。通過簽訂合作協議、建立跨境產業園區和合作區，推動跨境貿易、投資和技術合作，實現區域經濟的共同繁榮。各城市應成立跨境合作協調委員會，負責跨境合作的規劃和推進，確保合作項目的順利實施。通過設立跨境合作專項基金，支持跨境基礎設施建設和合作項目的開展，提升區域的整體競爭力。定期召開跨境合作論壇和會議，交流合作經驗和成果，深化與周邊國家和地區的經濟聯系，推動區域經濟的可持續發展。
推動區域跨界治理
推進跨省通信一體化，構建高效便捷的區域通信服務網絡。都市圈內各城市應合作建設統一的通信網絡，消除跨省通信障礙，提升通信服務質量和效率。通過建立統一的通信平臺和標準，促進信息流通和資源共享，提高整體通信能力，滿足區域內居民和企業的通信需求。各城市應共同投資建設和維護通信基礎設施，確保通信網絡的穩定性和覆蓋率。定期進行技術升級和維護，確保通信服務的先進性和可靠性。通過設立跨區域通信管理機構，協調解決通信服務中的問題和障礙，提升區域內通信服務的一致性和用戶體驗。
推進毗鄰地區警情處置一體化，提升區域公共安全協作能力。都市圈內各城市應建立跨區域的警情聯動機制，實現警務信息共享和應急資源協調。通過設立聯合指揮中心和制定跨區域應急預案，各城市可以更快速地響應和處理跨區域的突發事件，提升整體安全保障水平，維護社會穩定。各城市應共同制定警情處置標準和流程，確保應急響應的快速和高效。通過建立跨區域的警務信息共享平臺，實現警情信息的實時傳遞和處理。定期組織跨區域聯合演練和培訓，提高警務人員的協同作戰能力和應急處置水平，增強區域公共安全的整體防控能力。
推進政務服務一體化，提升區域內公共服務的便利性和效率。都市圈內各城市應加強政務服務合作，推動跨區域政務服務的統一和便捷化。通過建立統一的政務服務平臺和標準，各城市的居民和企業可以實現異地辦理各類政務事項，提升政務服務的便捷性和效率，促進區域內公共服務的均等化和便利化。各城市應共同開發和推廣使用統一的政務服務平臺，實現政務信息實時共享和聯動處理。通過優化政務服務流程和簡化辦理手續，節約居民和企業的時間和成本。定期開展政務服務質量評估，收集公眾意見和建議，不斷改進和提升政務服務水平，確保居民和企業享受高效、便捷的公共服務。
完善協調協商機制
建立多層次協商推進機制，構建區域協調發展的高效溝通平臺。都市圈內各城市可建立多層次的協商機制，通過定期召開區域協調會議，確保各級政府、企業和社會組織能夠就區域發展中的重大問題進行充分溝通與協商，共同推進區域協調發展。各城市可設立區域協調委員會，負責統籌和組織各類協商會議，確保議題的全面覆蓋和討論的深入性。通過建立常態化溝通渠道，及時傳遞各方意見和建議，推動形成廣泛共識。定期發布協商會議的成果和建議，確保決策的透明性和公開性，提高政策的執行力和公信力。
建立重大項目聯合調度服務機制，提升跨區域項目管理和執行效率。為了提高重大項目的協調和實施效率，各城市應聯合設立重大項目調度服務中心，統籌調度和服務跨區域的重大項目，確保資源合理配置和項目順利推進，提升項目管理水平。各城市應共同制定重大項目的調度和管理標準，確保項目在規劃、審批、建設等各環節的高效協同。通過建立項目進展信息共享平臺，實現項目進度的實時監控和問題的及時解決。定期召開項目調度協調會，匯報項目進展，解決項目推進中的難題，確保重大項目按計劃推進和順利完成。
建立干部互派掛職機制，促進區域內管理經驗和治理能力的交流提升。為了促進區域內各城市間的交流與合作，應建立干部互派掛職機制，定期選派干部到兄弟城市掛職鍛煉，提升干部的綜合素質和治理能力，同時促進區域間的經驗交流和政策協調，推動區域協調發展。各城市應制定干部互派掛職計劃，明確掛職目標和任務，確保掛職工作的有序開展。通過建立掛職干部交流平臺，定期組織掛職干部進行經驗交流和學習，保證掛職效果。建立掛職干部考核和評估機制，及時總結和推廣掛職工作中的成功經驗，推動干部能力的全面提升和區域治理水平的不斷提高。
【本文作者為上海財經大學城市與區域科學學院教授；本文系國家社科基金重大項目“城市群協同創新帶動大中小城市協調發展研究”（編號：23&ZD067）、上海市教委科研創新重大項目“我國都市圈及城市群人口集聚與空間格局優化研究”（編號：2023SKZD12）階段性成果；上海財經大學城市與區域科學學院區域經濟專業博士研究生徐婉晴對本文亦有貢獻】
注釋略
責編：程靜靜／美編：石 玉