摘 要:作為都具有顯著空間屬性的重要戰略，全國統一大市場建設與區域協調發展戰略之間既有相似性，也有差異性。協同推進全國統一大市場建設與區域協調發展戰略是順利發揮我國超大規模市場優勢的前提。無論是全國統一大市場建設對地方經濟發展行為的有效約束，還是區域協調發展戰略對地方經濟發展行為的有效引導，都涉及央地關系的調整、發展模式和體制的轉變、相關制度和法律的支撐等內容，都需要進一步全面深化改革。新時代新征程上，要進一步完善相關法律、深化財稅體制改革、優化政績考核制度，推動全國統一大市場建設和區域協調發展戰略取得實質性進展。

關鍵詞:全國統一大市場 區域協調發展戰略 協同推進 經濟發展模式

【中圖分類號】F061.5 【文獻標識碼】A

協同推進全國統一大市場建設與區域協調發展戰略的理論邏輯

黨的二十屆三中全會決定指出：“完善實施區域協調發展戰略機制。”“構建全國統一大市場。”作為都具有顯著空間屬性的重要戰略，全國統一大市場建設與區域協調發展戰略之間既有相似性，也有差異性。正確認識兩者的關系，有助于我們更有效地推動全國統一大市場建設和區域協調發展戰略。

全國統一大市場建設是實現區域協調發展目標的重要條件

協調發展是新發展理念的重要組成部分。習近平總書記指出：“協調既是發展手段又是發展目標，同時還是評價發展的標準和尺度，是發展兩點論和重點論的統一，是發展平衡和不平衡的統一，是發展短板和潛力的統一。”作為重要的協調發展類型，區域協調發展無疑也具有發展目標、發展工具和發展過程等多重屬性。然而，從區域協調發展戰略的目標屬性看，協調地區之間的產業分工關系并加快形成優勢互補的高質量區域經濟布局無疑是實施區域協調發展戰略的主要目標。可見，能否有效協調地區之間的發展關系并為高質量產業分工體系的形成奠定基礎，是區域協調發展目標能否順利實現的基本前提。

在經濟和產業發展水平較低的時期，地方區域之間的競爭往往能夠充分激發地方區域發展的積極性從而帶來巨大的發展動能。然而，隨著經濟發展水平和產業結構層次的提高，高質量發展目標越來越要求地方之間能夠形成高效合理的產業分工體系，這是黨中央提出和實施區域協調發展戰略的主要原因，也是引領地方區域關系轉變的根本方向。在此背景下，加快全國統一大市場建設，既明確了地方區域發展關系的轉變方向，也指出了地方區域發展關系轉變應堅持的必然遵循，是確保區域協調發展目標能夠順利實現的前提。

全國統一大市場建設為實施區域協調發展戰略提供政策工具

由于需要處理不同類型區域的發展關系，實現區域協調發展目標，需要克服一系列發展難題，將是一項極其復雜和需要長期推動的戰略進程，這對區域協調發展戰略的具體實施過程和實施效果也提出了更高要求。

從具體的政策工具看，由于區域協調發展涉及的領域較多，區域協調發展戰略能夠采取的政策工具也比較多。交通基礎設施的一體化建設、生態環境保護的聯防共治、產業的跨地區合作和轉移、科技創新合作、公共產品均等化等領域的諸多政策，都是推動區域協調發展戰略深入實施的有效工具。然而，在所有的相關領域中，制度層面尤其是能夠直接約束地方區域行為的工具，是確保區域協調發展戰略實施效果的關鍵，而這也恰恰是全國統一大市場建設的意義所在。實際上，從全國統一大市場建設的內涵分析，市場基礎制度規則的統一，市場基礎設施的高標準聯通，各類要素和資源市場的統一，商品和服務市場的統一以及規范地方不當市場競爭和市場干預行為等內容，都是推進全國統一大市場建設的重要舉措，也是深入實施區域協調發展戰略的應有之義。這就意味著在全國統一大市場建設與區域協調發展戰略之間，存在工具與目標的關系，加快推進全國統一大市場的建設，也會有效推動區域協調發展戰略的實施進程。

全國統一大市場建設是區域協調發展戰略的作用對象

除了在目標上的統一性和在工具上的支撐性外，也要看到全國統一大市場建設與區域協調發展戰略之間的矛盾性。從功能看，隨著全國統一大市場建設進程的深入推進，區域一體化水平將不斷提高。然而，區域經濟學理論和實踐都證明，區域一體化水平與區域發展格局之間存在明顯的“倒U”關系，即隨著區域一體化水平的提高，區域發展差距將呈現先擴大、后縮小的特征，其內在邏輯是區域一體化水平的提高，往往意味著阻礙各類生產要素自由流動的地區壁壘會加速縮小，這在短期內將極大增強優勢地區對各類生產要素的吸附能力并最終使得區域發展差距開始拉大。

由此可見，全國統一大市場建設一方面是實施區域協調發展戰略的前提，另一方面也會對區域協調發展戰略提出新的要求。在持續深入推動區域協調發展戰略的實施過程中，要高度重視全國統一大市場建設對區域經濟格局產生的動態影響，在可能會導致區域發展差距拉大的重點發展階段，提前謀劃相關舉措。在此基礎上，要堅持長期思維，圍繞區域協調發展的長期目標，將區域協調發展的戰略舉措與全國統一大市場的內容體系有機結合，在不斷提高全國統一大市場建設水平的同時，確保區域協調發展效果的穩步提升。

全國統一大市場建設是區域協調發展戰略的更高起點

按照一體化水平的不同，區域一體化可以分為初級一體化、中級一體化、高級一體化和完全一體化等幾個階段。從全國統一大市場的目標看，持續推動區域一體化不斷由初級一體化向高級和完全一體化階段轉變是全國統一大市場建設的必然要求。然而，與全國統一大市場不同，實現區域一體化發展并非區域協調發展戰略的全部要求。實際上，相比于全國統一大市場建設，區域協調發展戰略的綜合性更強、目標更高、難度更高，實現區域一體化發展僅僅是實現區域協調發展目標的前提之一，如何在區域一體化發展水平不斷提高的背景下，通過加強區域合作來實現整體區域發展效率和發展質量的提高才是區域協調發展戰略的主要目標。

因此，加快推動全國統一大市場建設，有助于區域一體化發展水平的持續提高，而在不同層次的發展水平下，區域協調發展戰略的操作重點和現實抓手也會隨之發生變化，這也就意味著每當區域一體化進入新的發展階段，區域協調發展戰略所面臨的現實挑戰和基礎也會隨之發生變化，要想確保區域協調發展戰略能夠順利實現其長期目標，就必然要求區域協調發展戰略與全國統一大市場建設形成深度匹配、高度同頻的系統發展路徑，不斷推動區域協調發展戰略取得更好的效果。

協同推進全國統一大市場建設與區域協調發展戰略的現實邏輯

在現實經濟活動中，全國統一大市場建設與區域協調發展戰略的實施，都與各級地方政府的行為具有密切聯系，地方政府的主觀能動性在為我國經濟增長提供源源不斷動力的同時，也為全國統一大市場的建設和區域協調發展戰略的實施帶來了挑戰。

地方政府對我國經濟發展的作用及其變化

在我國經濟發展模式下，政府部門與市場機制是影響經濟發展的兩大主體，地方政府對經濟發展起到了重要的作用。從區域關系的角度看，新中國成立以來的區域經濟戰略可以分為空間布局、地方競爭和區域協調三大階段。在計劃經濟時期的空間布局階段，中央政府決定全國經濟產業的具體區位選擇和空間布局。在改革開放以來的四十余年，獲得較大發展自主權的地方政府對經濟發展產生了巨大作用。新時代下，旨在形成高質量區域經濟布局的區域協調發展戰略成為了推動區域經濟發展的主要戰略。

在三個發展階段中，大量文獻證明，自第二個發展階段至今，地方政府開始成為推動我國經濟發展的重要主體，其主要途徑是大規模的基礎設施建設、高強度的招商引資競爭以及對中央產業政策的集體響應機制。通過在這幾個領域的激烈競爭，地方發展的積極性和活力被迅速激發，我國取得了連續多年的經濟高速增長奇跡。然而，隨著經濟和產業發展水平的提高，地方競爭模式的弊端也開始顯現。如部分地方不顧實際財力，建設了遠超實際需要的基礎設施體系，導致地方的債務規模快速攀升；還有部分地方在招商引資方面進行了無序甚至是無底線的惡性競爭，導致了大量的資源浪費和重復建設；過于激烈的地方競爭，在某種程度上也扭曲了地方經濟行為，使得部分地方重視經濟指標的提高，而忽略了社會建設、民生保障和生態保護等方面的工作，最終制約了地區綜合發展質量的提高。

高質量發展必然要求有效“約束”和“引導”地方

黨的二十屆三中全會決定指出：“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務”。堅持把高質量發展作為新時代的硬道理，也是黨中央對各地經濟發展提出的共性要求。由于地方政府對經濟發展的作用，實現高質量發展也必然要求對地方政府在經濟發展過程中的地位和作用進行重新認識和定位。

一方面，高質量發展要求“約束”地方政府的經濟行為。長期以來，地方政府深度參與了我國經濟發展過程，有力推動了我國經濟發展水平的提高。但過去追求地區自身經濟指標提高的發展模式，也使得一些地方形成了將個體區域利益置于整體區域利益之上的無序競爭發展格局，市場保護、地方壟斷、市場割裂、重復建設等行為，既影響了個體區域的發展效率，也間接阻礙了整體區域發展質量的提高。因此，約束地方政府的行為，避免地方政府采取違背公平競爭要求的政策和手段去參與經濟發展，是實現高質量發展的必然前提。而從全國統一大市場建設的重點舉措看，無論是實現要素、資源、商品市場基礎制度和規則的統一，還是基礎設施的聯通與禁止妨礙市場公平競爭行為的舉措，都是對地方政府行為的明確約束，將為地方實現高質量發展指引更為清晰的方向。

另一方面，高質量發展還要求“引導”地方政府的經濟行為。想要按照高質量發展的要求來引導地方政府的發展行為，除了約束，更重要的是引導培育新的發展行為和發展路徑。當前，我國已經進入到工業化中后期階段，產業結構和科技創新已經逐漸逼近世界前沿水平，面臨的產業升級和要素資源約束的壓力日益增加。在這種背景下，加快形成更加高效、更為科學、更可持續的區域產業和經濟分工布局，增強整個區域經濟產業體系的發展韌性和要素資源使用效率，成為實現高質量發展的必然要求。顯然，這一目標的實現依賴區域協調發展戰略對各地方發展實際的系統有效引導。

準確把握影響地方經濟發展行為的機理

無論是“約束”地方，還是“引導”地方，協同推進全國統一大市場建設與區域協調發展戰略的關鍵著力點都是地方經濟發展行為。因此，為了確保全國統一大市場建設與區域協調發展戰略的協同推進，就必須深入剖析影響我國地方經濟發展行為的內在機理。

一方面，財政體制會影響地方經濟發展行為。財政是政府賴以生存和發展的重要資源，財政體制結構也會對地方經濟發展行為產生直接影響。從實踐看，1994年開始實施的“分稅制”改革，顯著改變了中央和地方的財權事權結構關系，地方政府由此進入了財政支出遠遠高于財政收入的發展階段。在此背景下，地方為了彌補自身財政收支的缺口，通過各種方式獲得足夠多的收入，就悄然成為各級政府發展經濟的重要動力，而這也使得地方政府的利益與地方經濟發展水平深度綁定，會導致地方政府深度參與地區經濟活動。

另一方面，干部政績考核也會影響地方經濟發展行為。干部政績考核是影響甚至是決定其晉升的關鍵因素。雖然我國政績考核體系包含了各個領域的多項指標，但從具體權重和考核結果的應用程度看，地區經濟指標的權重長期位于所有指標的前列，地區經濟發展表現也會對最終的政績考核結果產生決定性影響，這無疑會引導各級地方干部將大量的精力和資源向經濟發展工作集中。與此同時，由于干部政績考核以年度為考核周期，在短期內盡可能實現經濟指標更快和更大的發展，也是各個地方制定經濟和產業發展戰略的重要考量。顯然，這會影響地方政府的產業發展“偏好”，可能使得大量發展資源向“短平快”的產業和領域集中。

協同推進全國統一大市場建設與區域協調發展戰略的改革邏輯

無論是全國統一大市場建設對地方經濟發展行為的有效約束，還是區域協調發展戰略對地方經濟發展行為的有效引導，都涉及到央地關系的調整、發展模式和體制的轉變、相關制度和法律的支撐等內容，都需要進一步全面深化改革。

從法律層面為協同推進全國統一大市場建設與區域協調發展戰略提供支撐

針對地方政府在經濟發展過程中的主體地位和強大作用，要從法律層面為約束和引導地方政府提供支撐。

一方面，在區域關系日益成為影響經濟發展質量重要因素的前提下，要考慮制定《區域關系法》，明確地方在參與區域經濟活動、區域經濟合作、區域重大戰略中的義務和責任，為地方參與自身轄區內的經濟活動和跨區域的經濟活動提供清晰的行為規范。其中，對明顯違反公平競爭原則的地方行為和公職人員，要在法律層面明確其應該承擔的法律責任和懲罰舉措；對積極參與區域協作和區域重大戰略且取得明顯成效的地方，應針對性地予以激勵。

另一方面，要進一步增強現有法律法規在約束地方經濟發展行為上的作用。針對地方保護和地方行政性壟斷等違反公平競爭原則的一系列行為，中央和相關部門先后制定并發布了《關于清理在市場經濟活動中實行地區封鎖規定的通知》《消除地區封鎖打破行業壟斷工作方案》《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》《關于開展妨礙統一市場和公平競爭的政策措施清理工作的通知》等文件，修訂并出臺了《中華人民共和國反壟斷法》《中華人民共和國反不正當競爭法》《公平競爭審查條例》等法律文件。然而，從具體內容看，這些法律法規的主要作用對象是企業，關注的是企業壟斷和企業不公平競爭問題，對地方行政性壟斷和地方之間的不公平競爭現象關注不多，懲罰威懾力度也不夠，難以真正約束和引導地方按照高質量發展要求來推動經濟發展。對此，未來應結合協同推進全國統一大市場建設與區域協調發展戰略的需要，針對性地修訂反壟斷法，反不正當競爭法，加大對地方競爭行為的約束力度，真正將約束地方經濟發展行為作為推動實現高質量發展的重要抓手。

深化財稅體制改革為協同推進全國統一大市場建設與區域協調發展戰略提供保障

財權與事權在央地之間的劃分結構，會直接影響地方經濟發展行為，避免地方在經濟發展實踐中的“各自為政”以及實現地方的合作發展，都需要推動新一輪的財稅體制改革，使其與推動全國統一大市場建設和實施區域協調發展戰略的要求相契合。

一方面，根據發展需要和不同領域的實際情況，以充分發揮中央和地方兩大主體的積極性為目標，厘清權責關系。優化政府間事權和財權劃分，針對當前地方政府財政支出遠高于財政收入的現狀，既要逐項分析不同領域財政支出的規模和外部性，逐步增加中央政府在部分具有全局性或較強外部性等領域的財政支出比重，降低地方政府的財政支出壓力，還要進一步完善央地財政轉移支付制度，清理整合當前與財政事權劃分不相匹配的中央對地方轉移支付。對保留的專項轉移支付進行甄別，屬于地方財政事權的劃入一般性轉移支付，加快形成實現權責利相統一、支出責任與財政事權相適應的央地財政關系，從源頭遏制地方無序追逐經濟利益的沖動。

另一方面，逐步探索有助于加速全國統一大市場建設與區域協調發展戰略的財稅改革舉措。全國統一大市場建設與區域協調發展戰略，實際上都是跨行政區域活動，這就要求我們的財稅體制能夠幫助地方破除行政區域的利益壁壘，站在整體區域的角度考慮經濟問題。如可以按照域外原則分配各類生產經營過程中所產生的稅收，將地方轄區內銷售的稅收收入劃歸于中央政府，在轄區外銷售的稅收收入歸于地方政府。這就既可以避免地方保護現象，又可以避免地方干預統一市場建設的問題。又如為了引導區域之間形成合理的產業分工格局，可以探索地方之間經濟指標分成與稅收收入分享的辦法，鼓勵地方政府通過做大蛋糕來多分蛋糕。

優化政績考核制度為協同推進全國統一大市場建設與區域協調發展戰略提供引導

政績考核是引領各級領導干部工作重心的“風向標”，在高質量發展已經上升為整個國家發展戰略根本要求的前提下，在干部政績考核指標體系中，圍繞創新、協調、綠色、開放、共享五大新發展理念，精準選擇和設置考核指標，進一步提高高質量發展考核的內容比重和指標權重，充分發揮高質量發展考核激發地區推動高質量發展積極性的作用。

一方面，在高質量發展考核過程中，根據地區的不同國土空間功能定位，因地制宜選擇適宜的考核指標。對能夠體現不同類型地區高質量發展水平的關鍵指標要賦予更高的打分權重，讓這些關鍵領域的工作質量決定和體現高質量發展水平，引導地區長期關注并推動這些領域的工作，形成持之以恒推動高質量發展的工作機制。與此同時，在優化考核環節、減輕考核負擔、提高考核效率的前提下，高質量發展考核要充分利用短期監測與年度考核相結合的周期考核模式，為地區推動高質量發展提供穩定且持久的動力。

另一方面，高質量發展考核應立足高質量發展的艱難性和挑戰性，重點關注能夠推動高質量發展取得質變的關鍵領域和關鍵指標。將這些領域和指標變化的時間規律作為考核周期的選擇依據，選擇能夠真實體現關鍵指標變化軌跡的考核周期，引導各地區將資源集中于能夠幫助自身實現高質量發展的關鍵領域。此外，加大對高質量發展考核結果的使用力度，對確實在推動高質量發展進程中取得了如培育出具有國際競爭力的主導產業和企業、地區營商環境質量和服務效率實質性提高等成就的地區，也應敢于打破慣例，進行破格提拔，引導各級領導干部形成敢干事、能干事、干成事的工作思維。

【本文作者為中共中央黨校（國家行政學院）經濟學教研部教授；本文系中共中央黨校（國家行政學院）校（院）一般科研項目“區域協調發展視角下的多尺度空間主體耦合機制研究”階段性研究成果】

參考文獻略

責編：程靜靜／美編：石 玉