摘 要:黨的十八大以來，我們黨高度重視區域經濟發展不平衡問題，通過多種方式和多項措施進行調控和優化，取得了良好的成效。隨著國際國內形勢的發展變化，我國區域發展也出現一些新情況和新問題。當前造成我國區域發展不平衡的因素主要有產業轉型、平臺經濟、城市群之間協同分工機制等，需要有針對性地提出改進策略，消除制約我國區域協調發展的因素。
關鍵詞:區域協調發展 產業轉型 城市分工 城市群
【中圖分類號】F12 【文獻標識碼】A
黨的十八大以來，黨中央高度重視區域經濟發展不平衡問題，通過多種方式和多項措施進行調控和優化，取得了很好的成效。習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、黃河流域生態保護和高質量發展等區域重大戰略，加快推進海南自由貿易港建設，并不斷完善支持西部大開發、東北振興、中部崛起、東部率先發展等四大版塊協調發展的制度體系，加快推動建立健全區域協調發展體制機制。黨的二十屆三中全會也進一步提出要完善實施區域協調發展戰略機制，“構建優勢互補的區域經濟布局和國土空間體系。健全推動西部大開發形成新格局、東北全面振興取得新突破、中部地區加快崛起、東部地區加快推進現代化的制度和政策體系。推動京津冀、長三角、粵港澳大灣區等地區更好發揮高質量發展動力源作用，優化長江經濟帶發展、黃河流域生態保護和高質量發展機制。高標準高質量推進雄安新區建設。推動成渝地區雙城經濟圈建設走深走實。”但受到經濟轉型、科技變革、大國博弈等內外多種因素綜合影響，新發展階段我國區域發展不平衡也呈現出新情況和新問題。
新時期區域發展不平衡的新表現與新問題
以往我國發展不平衡主要體現為城鄉差距、收入差距和地區差距，其中地區差距集中體現在東西部之間的差距。以胡煥庸線為分界，東部沿海地區以占全國43.8%的國土面積承載了94.1%的總人口。然而近年來我國區域不平衡的發展格局呈現出三個方面的明顯變化：
南北方發展存在差距
一方面從近年經濟增速來看，東中西保持了相當的增速，其中，中部增速始終保持領先，西部則緊跟其后，東部增速有所放緩，東北地區經濟增長較慢。東西差距雖然有縮減的趨勢，但仍是我國區域不平衡的主要體現（劉學良等，2022）。另一方面，南方GDP增速持續高于北方，二者差距顯現。
城市群內外循環不暢通、大中小城市之間發展不協調的情況依然存在
隨著城市之間的經濟聯系不斷增強，城市群正在成為承載各種發展要素的重要空間載體。通過貿易來往、成果轉化、人口遷移及交通運輸網絡的區際作用，我國逐漸形成以京津冀、長三角、珠三角及成渝城市群等城市群帶動發展的格局。然而以城市群為依托的大中小城市協調發展格局尚未形成。一是城市群多呈現中心城市極化特征，影響中心城市發揮引領和輻射作用。群內大城市與周邊城市之間發展不均衡，與全國統一大市場的要求還比較遠。二是很多中型城市屬于大進小出型城市，城市本身的供應能力較弱，對周邊城市經濟要素的吸納能力也較弱，對外聯動的內生激勵不足。三是小城市封閉性強，城市供需效率不高，影響其參與力。一些小城市比較難參與到城市群循環中。
城市擴張與收縮現象并存
中國的城鎮化是超大規模人口空間遷移和重新分布的過程，其中人口城鎮化、產業城鎮化、土地城鎮化的快速推進過程交織在一起，綜合影響一體化空間格局和區域協調發展程度。隨著城鎮化進程加快，中國城市擴張與收縮并存的現象凸顯，以增長型城市作為頂層設計核心的發展模式亟需調整。2022年中國城市的首位度為1.29，屬于過渡型，城市規模體系尚未進入均衡分布。過去十年，深圳、廣州、成都、西安、杭州等共14座城市的人口增長均超過200萬，其中深圳高達700多萬，新一線城市、產業新城與省會城市等正在不斷崛起。但同時一些傳統工業城市的人口流出嚴重，城市持續收縮的規模與幅度都在擴大。
區域發展不平衡的關鍵影響因素
產業轉型的影響
過去十年是從工業經濟向數字經濟快速轉型的十年，大量傳統產業進入了轉換期，利潤率不斷降低。2016—2018年中國制造業毛利率普遍低于5%，海爾、TCL等家電龍頭企業的凈利潤率僅為3%左右。汽車、手機是兩大轉型較為明顯的行業，傳統功能手機和燃油汽車分別進入智能手機和智能網聯車、新能源汽車的新型階段。根據2022年已披露財報數據，汽車行業總利潤率為6.1%，而蔚來、小鵬、理想等新能源汽車企業的毛利率達到了10%—20%。與之相對應，很多傳統工業城市由于無法培育或引入新興產業，城市發展面臨選擇。這與資源型城市轉型困境的形成原因一致，本質上是一種城市主導產業支撐的缺失與轉型滯后的結果。因此破解的方式通常需要一個外力或一個新的增長點撬動這種低水平供需關系向高水平供需關系轉換，結構深度轉換和新動能的形成通常是關鍵。
平臺經濟的影響
隨著我國經濟增長由貿易拉動型向消費驅動型轉變，各城市消費需求的載體、來源與結構正在發生改變。在經濟發展初期，國內收入較低、內需較為薄弱時，需要以外循環為主的外需支撐經濟發展，與外部市場連接的遠近就成為消費需求的關鍵決定因素。此時城市是否臨海有港口、是否有高收入的人口規模是重要的發展基礎，因此在發展的早期，東部沿海和內陸之間的差距就成為主要差距。在收入水平進入中等收入階段后，內需逐步發展，經濟發展轉向以內循環為主，此時與內部市場連接的遠近成為決定性因素。
在工業時代，決定內需的主要是人口規模和收入，因此直轄市或者省會等人口規模較大或收入較高的地區就具有很強的市場優勢。然而到了數字經濟時代，平臺型企業成為消費市場新的載體，是否有平臺型企業、是否有廣闊的市場腹地、是否有直播等新型市場引流方式等成為了支撐消費市場的基石和來源。中國互聯網協會統計顯示，2020年百強互聯網企業的納稅額占我國納稅總額的0.67%，電子商務和短視頻是重點業務領域，其中北上廣深四大城市分布65家，其余城市均不超過5家。目前我國平臺型企業高度集中于大城市，很多傳統工業城市或中小型城市整體轉型較慢、平臺型企業缺失，使得城市的消費流量不斷流入平臺型企業所在的城市。消費流出對城市需求的影響成為了比人口流出影響更深遠的因素。
城市群之間協同分工機制的影響
城市群是當前承接各類資源的主要空間載體，如果城市群之間能夠建立合理的協同分工機制，那么將更好地通過分工合作實現城市之間供需關系的相互支撐，最終以區域一體化市場推動內部各城市發展。然而目前很多城市群內部還沒有建立起很好的協同分工機制。以京津冀為例，大量在北京研發的成果并沒有在京津冀轉化落地，而是流向長三角、粵港澳等地區。一個重要的原因是北京的創新結構與津冀的產業結構銜接分工不足。北京市對外輸出的技術合同領域主要集中于電子信息、綠色環保、智慧交通等新興產業領域，而天津、河北的制造業仍相對集中于資源密集型產業，一定程度上制約了區域整體產業轉型升級，這使得城市群內部的單個城市很難享受城市群一體化的整體紅利。另一個重要原因是政產學研用還沒有有效銜接。京津冀還停留在推動高校科研機構提高科研成果孵化轉化率的階段，而江浙滬及廣東的企業則主動找到京津高校和科技領軍人才進行合作開發。在這種背景下，當數字經濟轉型較為落后、線上市場較為滯后時，無法通過線下實體的城市群空間進行交叉補償，因此線上市場缺失和線下市場分散就將對區域協調發展形成雙重制約。
系統優化區域協調發展促進機制
暢通城市群內外循環再平衡的應對策略
對外完善跨區域合作機制，打通城市群之間“互聯、互通、互融、互惠”的外循環。一方面以互聯互通為基礎，促進要素合理流動。以基礎設施一體化推動硬聯通，加快斷頭路、新型基礎設施共建共享，降低區域間溝通與合作成本，實現人才、資金、信息、技術、數據等各類要素在城市群間暢通流動與重組。另一方面以互融互惠為導向，完善區域間利益共享、交叉補償和科學分配機制。搭建“以功能定產業、以產業引人口”的外部資源引流機制，以城市功能推動產業發展，帶動人口進入和完善公共服務，協商共建人才互通互認、技術共享共通的一體化合作平臺，重視公共服務水平對人口流動的影響，加快構建功能、產業、人口和公共服務四位一體、相互協調的發展格局。
對內提升中心城市引領帶動能力，暢通城市群內部“共建、共享、共贏”的內循環。一是提升中心城市核心能級，在促“增量”的同時促“提質”，加強中心城市現代化產業體系建設和服務功能完善，加快戰略性新興產業和未來產業等新質生產力在中心城市的集聚和布局，形成引領城市群發展的強勁勢能。二是充分發揮中心城市輻射功能，通過產業引領、創新策源和改革示范等方式，加快輻射。三是優化城市群各城市與中心城市的利益共享、合作激勵、聯合招商等，實現對中心城市的科技創新資源等引流，以一體化的合作平臺推動一體化的市場建立，從供需兩側全面提升中小城市吸引力，形成中心帶動非中心的高質量協調發展格局。四是不斷優化城市群的功能分工和空間布局，根據城市規模、人口密度等因地制宜地推進城市群及城市布局形態多元化，推動城市中心區與邊緣區協調互補、良性互動發展。
加快產業新舊動能轉換
一方面提高本土傳統產業的黏著性，重視本土傳統產業的系統性升級。傳統城市的支柱型產業轉型是新舊動能轉換接續的關鍵所在。提高本土產業的黏著性，避免產品和消費流出的關鍵在于加強對本土產業所依托的本土企業家、本土龍頭型企業、本土中介組織等培育與引導，促進從思維觀念上深化對數字時代和新產業的認知理解，積極向“新”“綠”“智”等方向靠近，推動傳統優勢產業以技術先進化、產品高端化、制造智能化、品牌國際化為方向目標，全面提升企業生產質量、節能效率、綠色水平。堅持循序漸進、供需雙向發力，分階段分步驟對排放標準、創新指標等進行逐步提升，在供給側把握好增長與減排、全局與局部、長期與短期之間的平衡；在需求側緊盯行業先進水平，開拓新市場、引入新動能、釋放新需求。
另一方面依托現代化產業體系，重點打造特色產業。著眼產業結構高端化和產業鏈現代化，建立以實體經濟為核心，技術創新、人力資源、數字金融為支撐的現代產業體系。各大城市要搶抓政策發展機遇，聚焦實體經濟發力，加快打造新型產業矩陣，準確把握風口產業，不斷為新舊動能的轉換注入活力。金融是現代產業發展的血液，各地應著力優化融資結構、完善金融體系，為戰略新興產業的龍頭企業及專精特新中小企業等提供穩定有力的金融支持。此外，新舊動能的轉換不是在封閉中實現的，要廣泛搭建世界智能大會、智能制造峰會等開放平臺，在招商引資的同時吸引匯聚國內國際的技術人才、資金資源等多種產業要素，激活并放大新舊動能轉化的要素儲備，提供多元化新舊動能轉換的力量。
促進消費提質擴容
頂層設計上，抓住促消費的主要矛盾，分類規劃需求拓展方式。各大城市或區域，尤其是正在經歷收縮的傳統城市，首先應轉變發展觀念，從抓工業和抓投資轉變到抓消費，根據資源稟賦，精準定位國內或周邊城市群的消費偏好，以消費帶動城市增量發展后再逐步推動產業轉型。其次因地制宜地選擇消費拉動路徑，對于工業資源轉型城市，要充分開發利用工業傳統優勢，將工業優勢轉化為消費優勢，可發展工業游、研學游、體驗游等旅游新業態，形成獨具城市特色的消費亮點。
具體實踐上，依托互聯網媒體影響力，線上線下融合延伸消費場景。發揮線上平臺傳播廣、速度快的優勢，引入先進信息技術對當地優質自然或人文資源進行一定程度的商業化開發，根據周邊地區消費者的出行習慣和市場潛力定制打造“周邊游”“周末游”等短期出游線路，并進行充分的新媒體宣傳。加快傳統線下消費行業的數字化改造，幫助個體工商戶拓寬線上銷售渠道，或應用線上宣傳提升本地線下品牌的知名度和影響力。
深化數實融合
黨的二十屆三中全會提出：“加快構建促進數字經濟發展體制機制，完善促進數字產業化和產業數字化政策體系。加快新一代信息技術全方位全鏈條普及應用，發展工業互聯網，打造具有國際競爭力的數字產業集群。促進平臺經濟創新發展，健全平臺經濟常態化監管制度。建設和運營國家數據基礎設施，促進數據共享。”
一是摒棄工業化大投資思維，積極加快數字化培訓、數字賦能中心等數字新型服務。以數字化為牽引，優先發展高速寬帶網絡、5G通信、云計算等信息基礎設施，積極推進5G、物聯網、人工智能等電子信息產業與服務業、制造業的深度融合；推動工業型、交易型、媒體型、金融型四大平臺型企業的建設和分支機構的引育；支持企業進行數字技術創新和數字化改造，為促進數字技術與實體經濟相融合、加快產業數字化和數字產業化進程提供全方位支撐。
二是以數實融合為框架，推動三階段數字化轉型。第一階段為企業或城市的內部數字化，如OA、ERP、CRM等數字化軟件和硬件建設，主要涉及內部的人、財、物、產、供、銷等信息數字化，目標是提高內部效率。這個階段大部分企業已經完成。第二階段為外部連接階段，即利用、入駐、聯通外部平臺。第三階段為體系重構階段，即根據需求側結構性改革重構業務邏輯和管理邏輯，以創建新的競爭格局。
三是培育數字化人才、壯大數字化轉型隊伍。數字化轉型不僅需要硬件設施，更需要人才軟件的支持。各城市應加強企業與高校、研究機構的產學研合作，培養具備數字技能的復合型人才，搭建與前端數字技術及后端產業投入相匹配的人才隊伍，包括定向引進數字化的管理型人才、應用型人才及技術型人才，在城市產業數字化轉型中充分發揮領導、創新和支撐實踐的重要作用。
完善城市群分工協同機制
一是兼顧成長推動與成長管理策略，持續發揮城市群的聚集作用。以城市定位為導向，打造體量大、增長快、彈性足的世界級城市群。每個城市應根據自身特色和優勢，明確其在城市群中的差異化定位，如金融中心、科技中心、制造基地或文化名城等，從而形成功能互補、分工協同的產業布局，促進資源的高效配置和產業鏈的深度融合。
二是以握手通道為基礎形成大中小城市的分工協調機制。城市間的握手通道是實現協同發展的基礎。城市群應建立以充分磋商、會議、資金交易、活動、框架協議、制度等為基礎的握手通道，確保各級城市在發展規劃、資源配置和政策制定等方面能夠充分交流意見、形成共識、實現共享、并推動協同與合作。
三是建立完善城市群規劃保障體系。完善的事前統籌布局和一體化的規劃保障體系，用于保障城市群內各城市政府共同籌劃城市群總體發展方向、戰略布局、地區特色和發展重點等。避免城市群內的低水平重復建設，更好地監督各城市發展緊扣自身定位、發揮比較優勢，形成合理的城市間分工協同機制。
【本文作者為南開大學中國城市與區域經濟研究中心教授；本文系國家社科基金重點項目“新空間賦能視角下構建大中小城市協調發展格局研究”（23AZD033）、中央高校基本科研業務費專項資金（63243044）階段性成果】
參考文獻略
責編：李 懿／美編：石 玉