【摘要】黨和國家高度重視老齡事業和養老服務體系發展。基本養老服務是在基本公共服務均等化的理念框架下積極應對人口老齡化的應有之義，有助于合理界定家庭、政府、社會、市場的責任邊界，進一步增強養老服務的公平性和可及性。應將基本養老服務體系建設納入構建新發展格局中統籌考慮和謀劃，充分發揮國家、家庭和社會相互支持所形成的合力，以基本養老服務為抓手推動普惠型養老服務發展，構建中國特色養老服務體系。

【關鍵詞】人口老齡化 基本養老服務 中國特色養老服務體系

【中圖分類號】C913.6 【文獻標識碼】A

當前，我國老年人口數量不斷增加。國家統計局數據顯示，2023年末，我國60周歲及以上人口超2.96億，占總人口的21.1%。①預計“十四五”時期，我國60歲及以上人口將突破3億，進入中度老齡化社會。聯合國《世界人口展望2022》報告顯示，我國人口老齡化的程度將持續加深，直至本世紀中葉逐漸達到頂峰，屆時60歲以上老年人占比或達到35%。人口老齡化及其帶來的影響具有較大的彌散性和滲透性，會形成諸多復雜問題，對于經濟運行全領域、社會建設各環節、思想文化多方面乃至國家綜合實力和國際競爭力都具有深遠影響。

當前，養老保障已經成為人民最關心最直接最現實的利益問題之一。黨和國家高度重視老齡事業和養老服務體系發展。黨的二十大報告強調：“實施積極應對人口老齡化國家戰略，發展養老事業和養老產業，優化孤寡老人服務，推動實現全體老年人享有基本養老服務。”②基本養老服務是我國養老領域的重要制度創新，有助于合理界定家庭、政府、社會、市場的責任邊界，將在實現“老有所養”到“老有善養”中發揮重要作用。推進基本養老服務體系建設是健全基本公共服務體系、實現基本公共服務均等化的重要內容，能夠有效增強養老服務的均衡性和可及性，不斷實現老年人對美好生活的向往。《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》強調：“健全社會保障體系。完善基本養老保險全國統籌制度，健全全國統一的社保公共服務平臺。健全社保基金保值增值和安全監管體系。健全基本養老、基本醫療保險籌資和待遇合理調整機制，逐步提高城鄉居民基本養老保險基礎養老金。”③基本養老服務何以成為中國特色養老服務體系的一個關鍵議題？在未來的發展過程中，需要重點解決哪些問題？本文將對這些問題進行深入探討。

中國特色養老服務體系建設需從老齡人口的特點與需求出發

堅持以人民為中心的發展思想，結合我國現階段的人口發展特點，解決一系列經濟社會發展問題的著眼點可以統一在積極應對人口老齡化的戰略框架之中。人口老齡化應對與老齡社會治理的關鍵在于制度及政策安排的適應、適配乃至重構。④“十四五”時期是我國新發展格局演變的關鍵期，也是人口老齡化進程的加速期和養老服務發展的重要戰略機遇期。推動養老事業和養老產業協同發展成為積極應對人口老齡化、創造“長壽紅利”的關鍵之舉。

當前我國養老服務需求呈現出了新變化：一是養老服務需求總量增加，需要更充足、更有力的社會服務來及時回應家庭養老的壓力。二是老年人逐漸形成復雜的養老預期、方式與偏好，需求結構更加多樣化、多層次，不僅包含生存型，也包括發展型和娛樂型。三是與健康相關的醫養康養服務需求增加，養老服務和醫療衛生服務需求出現交叉重疊。因此，需要在堅持和加強黨的領導下，清晰界定政府、市場、社會組織、家庭等多主體的責任邊界，找準各自定位，共同行動，優勢互補，滿足老年人的健康養老需求。

如何采取有效對策來保證養老質量和老年人福祉是一個長期的重大社會問題，而各國獨特的文化背景和發展道路又增加了這一問題的復雜性。在我國，家庭是社會的基本細胞，長期承擔著主要養老責任，為老年人提供物質保障、服務保障與精神保障。過去幾十年來的經濟、政治、文化、社會和人口變遷改變了家庭所處的宏觀環境，縮小了家庭規模、重構了家庭結構。人口老齡化、家庭結構與代際關系變遷的共同作用，導致家庭內部代際之間的傳統反哺功能弱化。同時，我國基本養老保險制度已經實現了全覆蓋，待遇水平不斷提升，為解決養老問題提供了堅實的物質保障，也使得社會成員在養老安排中擁有更多的自主權。養老保險提升了老年人的經濟獨立性，父母對子女的剛性經濟需求減少，對于子女贍養的需求也隨之減少。

完善基本養老服務體系需關注的重要問題

我國老齡事業已經走過了四十多年的發展歷程，人口老齡化的治理模式與政策措施不斷與時俱進，社會治理理念和社會主流觀念也在不斷調適。養老服務體系建設從1980年代探索起步，至21世紀初社會化的養老服務理念逐漸興起。隨后，居家、社區、機構多方主體快速發展，政府在鼓勵引導的基礎上逐漸加強監督管理職責。隨著積極應對人口老齡化上升為國家戰略，中國特色養老服務體系的頂層設計逐漸成熟，養老服務供給能力明顯增強。⑤尤其是黨的十八大以來，基本養老服務加快發展，內容逐步拓展。

但不可忽視的是，在我國基本養老服務體系建設取得跨越式發展的同時，依然存在城鄉發展不均衡、資源分布不均、供給較為不足且供需結構錯位等問題。例如，城鄉困難老齡群體的服務保障缺口問題較為突出，農村社會養老保險水平不高，居家社區養老和優質普惠服務供給較為不足。為了建設與中國式現代化進程相應的養老服務體系，化解不平衡不充分問題的重要性和緊迫性日益凸顯，任務更加艱巨繁重。

我國基本養老服務均等化事業亟需更完善的政策指引與清晰的理論指導。從政策而言，相關政策文件尚處于探索和引導階段，對于基本養老服務的內涵外延、政府職能、權責界定不甚明晰。為推動解決養老服務“急難愁盼”問題，各級民政部門積極推進基本養老服務體系建設，實踐探索不斷涌現，但對于“基本養老服務均等化”的理念、起點以及進展仍存在地區差異。2023年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進基本養老服務體系建設的意見》（以下簡稱《意見》），對于基本養老服務的內涵外延作出清晰界定，并對總體要求、重點工作和組織保障作出了明確部署，還首次發布了附件《國家基本養老服務清單》（以下簡稱《清單》）。事實上，早在《意見》及《清單》出臺前，一些省市已經陸續推出了當地基本養老服務清單，但具有明顯的差異性。直至2023年5月《意見》出臺后，“服務對象、誰來服務、什么服務、如何推進”等相關問題得以通過官方文件的形式明確。特別是首次發布的《清單》，明確了16項基本養老服務內容，為地方政府提供了清晰的工作指南。

從學理上看，基本養老服務是在基本公共服務均等化的理念框架下積極應對人口老齡化的應有之義。但是基本養老服務少有可以直接對標的國際概念，可以被視為我國福利領域的概念創新和自有主張。⑥基本公共服務均等化作為我國經濟社會發展的獨有創舉，是堅持以人民為中心的發展思想的社會實踐活動。基本養老服務的建設完善是一個循序漸進的長期過程，最終目標是“推動實現全體老年人享有基本養老服務”，其中包括四個關鍵要素。第一，“服務”是指集體生產的、服務于公共利益的活動，作為主要的福利給付手段以滿足社會成員的內在需要。因此，應包括基本養老保險、護理補貼等物質幫助，但主要內容還是照護服務，乃至關愛服務。客觀而言，服務遞送過程比社會保險的參保和發放更為復雜和困難。第二，“基本”意味著這些養老服務是必要且重要的，指向最為基礎的生活需求。基本養老服務著眼于保基本、廣覆蓋、可持續，旨在滿足老年人的基本生活和照料需要。第三，“全體”意味著制度建設的最終指向是所有人都能夠得到滿足他們需要的服務。普惠性原則是指在提高基本公共服務均等化水平的過程中，逐步拓展基本養老服務的對象和內容，使所有符合條件的老年人能夠方便可及、大致均等地獲得基本養老服務。第四，基本養老服務隱含著多方主體結構。一些人認為基本公共服務均等化處理的是具有公共物品屬性的公共服務，所以基本養老服務也理應由政府為個人和家庭提供。這種誤解忽視了我國的基本國情，也不利于發揮多方主體的協同功能。因此，《意見》中明確提出了共擔性原則，即在贍養人、扶養人切實履行贍養、扶養義務的基礎上，通過提供基本養老服務、發揮市場作用、引導社會互助共濟等方式，幫助困難家庭分擔供養、照料方面的負擔。

推進基本養老服務體系建設的未來展望

推動實現全體老年人享有基本養老服務，是健全覆蓋全生命周期的人口服務體系、促進人口長期均衡發展的必然要求，是把握養老服務規律、促進解決應對老齡化世界性難題的重要行動，是中國式現代化在養老服務領域的具體實現。⑦推進基本養老服務均等化，要做好頂層設計，逐步構建完善具有中國特色的多層次養老服務體系，不斷增強老年人的獲得感、幸福感、安全感。

第一，以基本養老服務為抓手，發展普惠型養老服務，為人民群眾提供方便可及、價格可負擔、質量有保障的養老服務。短期而言，要通過建立保險、福利、救助相銜接的長期照護保障制度等，合理確定經濟困難失能老年人護理補貼覆蓋范圍和標準，重點關注老年人家庭和個人難以應對的失能、殘疾、無人照顧等困難時的基本養老服務需求，補齊制度短板。長期而言，要不斷提升基本養老服務便利化可及化水平，加速推進養老服務資源以較低成本向全體老年人擴散，以此來推動養老服務業的長期穩定發展，逐步實現全體老年人都能夠公平可及地獲得大致均等的基本養老服務，共享改革發展成果。

第二，充分發揮國家、家庭和社會相互支持所形成的合力，實現政府治理、社會調節和居民自治的良性互動，為老年人居家養老營造支持性的社會環境。要合理把握基本養老服務與家庭責任之間的關系。“享有基本養老服務”不是要擠出家庭，更不是要替代家庭，而是要幫助和支持家庭。居家養老是我國養老服務供給的重要方向，需要多渠道為居家和社區養老賦能，從而讓老年人在家庭內部享有專業化、高質量的養老服務。例如，可以通過家庭適老化改造、家庭醫生簽約服務等方式，改善家庭養老的條件，實現服務多方供給主體的有機融合與良性發展。

第三，基本養老服務體系建設應當納入構建新發展格局中統籌考慮和謀劃。面對規模龐大且快速增長的老年群體，基本養老服務可能少部分由政府直接提供，大部分將由政府購買、由市場和社會提供。對于有效需求不足的“銀發市場”來說，基本養老服務體系將會起到提振和帶動作用。從長期來看，隨著經濟社會的不斷發展，養老將由生活必需型向享受型、發展型、參與型轉變，實現從養老到享老、從老有所養到老有善養。基本養老服務在養老服務中所占比重有限，而老年人所需要的多層次、個性化、高品質、享受型的服務大多屬于非基本養老服務，需要由市場和社會提供，銀發經濟發展因而也更具活力和潛力。

（作者為中國人民大學勞動人事學院教授）

【注：本文系國家自然科學基金項目（項目編號：72474217）階段性成果】

【注釋】

①王豪：《以“學”養老成潮流》，《中國青年報》，2024年8月5日。

②習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，《人民日報》，2022年10月26日。

③《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》，中國政府網，2024年7月21日。

④胡湛、彭希哲：《對人口老齡化的再認識及政策思考》，《中國特色社會主義研究》，2019年第5期。

⑤杜鵬：《構建與老齡化進程相適應的中國特色養老服務體系》，《中國民政》，2022年第12期。

⑥胡宏偉、蔣浩琛：《我國基本養老服務的概念闡析與政策意涵》，《社會政策研究》，2021年第4期。

⑦李紀恒：《推動實現全體老年人享有基本養老服務》，《求是》，2023年第23期。

責編/孫渴 美編/楊玲玲

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