【摘要】人口變遷的新形勢意味著教育需求結構轉變的長期趨勢，教育布局需要提前做出準備。我國人口變遷呈現總量增速放緩、老齡化不斷加深、城市化率不斷提高、人口流動向大城市聚集的特征，未來教育總體規模有所下降，教育結構將隨人口結構發生波動。在時間上，各學段教育需求變化受不同年齡段人口結構差異和教育普及程度的影響而呈現波動；在區域上，持續的人口流動使得城市尤其是大城市的教育需求持續增加。對此，教育布局需要從“量”向“質”轉變、強化教育供給彈性、優化高等教育人才培養結構、順應城市化人口集中趨勢、優化教育布局均衡配置等。

【關鍵詞】人口變遷 教育布局 學齡人口 人口遷移

【中圖分類號】F012 【文獻標識碼】A

人口變遷與教育發展布局存在深刻的內在聯系。一方面，人口結構的變化對教育事業提出了新的要求，老齡化和低生育率使我國勞動供給數量不斷下降，通過教育來提升勞動力質量就成為應對這一挑戰的關鍵舉措。另一方面，教育布局結構優化需要結合人口變遷形勢來做出調整。從時間上看，人口結構分布決定著未來教育需求的水平和教育資源布局。從空間上看，城鎮化和人口流動趨勢決定著教育需求的空間配置狀況。面對人口時空分布變化對教育需求的影響，及時調整教育供給布局，有助于實現需求和供給的良好匹配。因此，把握當前我國人口變化的趨勢和規律，厘清人口結構變化對未來教育需求的影響，科學調整教育供給，將成為實現教育布局結構優化的關鍵支撐。

我國人口變遷的新形勢

人口與社會發展之間既相互促進又相互影響。在改革開放的前30年里，勞動年齡人口的快速增長和人口撫養比的下降為中國帶來了有利的生產型人口結構，并為中國經濟發展帶來了充足勞動力、高儲蓄率和投資回報高等一系列的“人口紅利”。隨著我國人口結構加速轉變，人口結構的老齡化、少子化，區域人口增減分化不斷加深。習近平總書記指出：“近年來，我國人口發展出現了一些顯著變化，既面臨人口眾多的壓力，又面臨人口結構轉變帶來的挑戰。”我國人口變遷已經進入新的發展階段，呈現出新的特征。

人口增速放緩趨勢難以避免，但人口規模依舊巨大。從世界范圍看，工業化進程帶來的生產力提高和醫療水平改善有效降低了人口死亡率，人口自然增長快速上升，生育率下降，大多數發達國家因此進入人口下降時期。中國工業化進程下的人口變遷也基本符合這一邏輯，并且人口轉變的速度更快。在經歷了20世紀60-80年代的人口爆發以后，我國人口自然增長率開始逐步放緩。需要注意的是，人口變化是一個長期過程，盡管我國人口總量增速明顯放緩，但未來人口規模依然巨大，對經濟社會發展的影響也具有一定的時滯性。人口要素變動對經濟運行全領域、社會發展各環節都產生深遠影響，無論處于哪個人口階段，資源配置和全要素生產率的提升都要與人口結構變化相適應。

勞動年齡人口比重下降，老齡化、低生育成為人口變遷的主要特征。由于人口死亡率已趨穩定，出生率的下降就成為決定未來人口結構的主要因素。一方面，我國老齡化程度不斷加劇。2023年，我國60歲及以上人口超過21.1%，65歲及以上老齡人口超過15.4%，已經正式進入中度老齡社會。根據有關預測，我國60歲以上老年人口預計到2035年左右占比超過30%，到2048年前后跨入全世界人口老齡化水平最高的國家和地區行列。另一方面，反映出生率變化的總和生育率還在降低。雖然我國已經采取一系列促進生育的政策，但生育率和生育意愿在短時間內難以有效提升，這對教育需求和經濟社會發展都將產生深遠影響。

人口空間配置更加集中，向大城市的聚集會進一步加劇。我國區域間人口遷移趨勢依然顯著，第七次人口普查顯示，2020年我國常住人口城鎮化率達到63.9%，比2010年提高14.2個百分點，全國流動人口規模達到3.76億，跨省流動人口為1.25億人。在我國人口增速放緩的背景下，人口遷移帶來的機械增長越來越成為決定區域人口發展的重要因素，特別是大城市吸引了大量人口流入。人口遷移決策主要是為了獲得更好的就業機會、更高的預期工資以及更好的公共服務，相比小城市，大城市由于規模效應的存在能夠大幅度提高勞動者的匹配效率，通過知識溢出效應帶來更高的人力資本提升，分攤較高的基礎設施和公共服務投入，從而降低各項成本并帶來多樣化的消費機會。目前人口仍然在向沿海、大城市及周邊都市群集中，從2010-2020年，北京和上海由于戶籍制度和土地、住房政策影響，10年間人口增長分別為11.6%和8.0%，相比2000-2010年間有所減緩；同時期深圳、廣州、杭州、成都等城市的人口增長則分別達到了98.5%、47.1%、37.2%和38.5%，遠高于預期。人口增長最多的10個城市全部為國家統計局定義的超大或特大城市。在人口向大城市的遷移過程中，勞動力得以通過空間配置效率提升為經濟發展釋放新的紅利，這也直接影響著未來教育需求的空間分布。

人口變遷對教育布局的影響

人口增速放緩影響未來的教育需求，同時帶來教育質量提升機遇和教育布局結構調整。教育資源的基本規模由人口數量所決定，出生人口的下降意味著未來各級學齡人口規模都會隨之逐步降低，我國教育面臨從數量擴張到質量提高的轉折點。人口壓力的弱化減輕了教育資源配置的總量問題，未來的挑戰集中于教育資源供給的均衡配置和多樣化的教育需求，我國教育布局需要由數量保障轉變到質量提升上來。高等教育普及化是各國提升教育質量的重要舉措，我國高等教育普及化率近年來穩步提升，在2022年達到59.6%，同時與全球主要發達國家的86.3%相比仍有較大差距，在教育支出占GDP比重不變的情況下，教育數量的下降帶來人均教育資源擁有量的增加，進而為教育質量的提升帶來改革契機。

不同年齡組人口結構差異，對各學段的教育需求影響存在先后序。即使總人口達峰，由于人口結構的隊列性質，不同年齡組的人口變化存在差異。按照我國當前的教育制度，學前教育、義務教育、高中教育、高等教育的學齡人口分別對應3-5歲、6-14歲、15-17歲、18-21歲四個年齡段，這些年齡段的人口數量變化能反映出未來不同學段潛在教育需求變化。根據第七次人口普查數據，3-5歲、6-14歲、15-17歲、18-21歲四個年齡段總人數分別為5279萬、15895萬、4427萬、5691萬，其中，這四個年齡段的平均人數分別為1760萬、1766萬、1476萬、1423萬。顯然，受到“全面二孩”生育政策的影響，目前我國學前教育和義務教育段學齡人口有所上升，但這一教育需求釋放過后又會迎來迅速下降。通過進一步細分第七次人口普查0-3歲的人口數據可以發現，由生育政策調整帶來的教育需求短暫擴張后，我國教育需求將面臨更大的收縮。如何實現教育資源供給的動態匹配，成為教育布局結構優化必須考慮的突出問題。

學齡人口變化直接影響義務教育需求，高等教育年齡人口在校規模具有很強的不確定性。通過教育提升勞動者人力資本水平是經濟社會發展的需要，但接受教育的人口規模將同時受到人口數量和不同階段教育普及的影響。在義務教育階段，由于其強制屬性，人口規?；緵Q定了未來的教育需求，這一規模的影響傳遞到高等教育時則會因其普及率的變化而有所波動。以各年齡段在校率來看，2020年7-14歲兒童在校率均在95%，在校率的下降主要發生在初中畢業之后，隨年齡增加逐步下降，21歲的人口在校率降至47.8%，與美國、日本等發達國家相比存在較大差距，這一教育階段也成為制約我國平均受教育年限提高的主要節點。高等教育年齡人口規模將持續穩定下降，未來高等教育年齡人口在校規模具有很強的不確定性。相比2010年，2020年我國16-21歲各年齡在校率上升均超過10個百分點。如果這一趨勢仍然繼續，那么盡管高等教育受教育年齡人口規模處于下降趨勢，但高等教育需求仍能保持相對穩定。因此，對高等教育在校規模的研究不同于通常的人口預測本身，需要在人口預測的基礎上，充分關注高等教育普及、研究受教育水平和受教育模式等因素的變化。

城鎮化推動人口在城市集中，城市中心城區教育需求隨人口流動而提升。以非農戶籍人口比例計算，2020年我國城鎮化率達到63.9%，比2010年提高了14.2個百分點，這一增長速度略高于2000年到2010年的城鎮化提升。從分布來看，城鎮化水平的提升主要發生在人口流入城市，對于人口流出區域，人口總量減少的趨勢下依然向中心城區集中。對2010-2020年所有人口流出的城市研究發現，市轄區常住人口總數有所提升，常住人口中市轄區人口占比平均提高了約4個百分點。城市區域內人口的重新分布也帶來了教育需求的空間重新分布，尤其對人口流出城市來說，由于經濟發展水平相對較低，一些縣域教育出現向城化、空心化，農村地區“一生難求”的現象也逐漸增多。這些地區一方面人口流出，另一方面城市化比重還在提升，教育資源配置如果不能跟上快速的城鎮化進程，就會出現教育布局“城市大而擠、農村小而空”的問題。

城市間超大規模的人口遷移仍在持續，大城市中流動人口子女教育保障未能充分實現。城市內人口在向中心城區聚集，城市間人口向經濟發展水平更高的大城市集中。第七次人口普查數據顯示，2020年流動人口數量達到3.76億人，相比2010年增長了近70%，占總人口比例達到35%，受人口流動影響兒童達到1.38億人，其中流動兒童7109萬人，有4162萬流動兒童在城區，占58.5%。這些流動人口集中于各大區域經濟中心，長三角地區、珠三角地區、北京市和重慶市的流動人口總數占到全國流動人口的33.3%。無論參考常住人口與戶籍人口規模的對比，還是人口空間遷移的趨勢變化，這些中心城市對流動人口的教育資源供給不足仍然是教育布局優化需要面對的主要問題。北京、上海等一線大城市，外來人口的教育需求還不能滿足，未來的教育需求還會進一步擴大。

人口結構變化下的教育布局優化建議

第一，抓住學齡人口下降帶來的調整契機，教育布局從“量”向“質”轉變。2023年，習近平總書記在二十屆中央財經委員會第一次會議時強調：“要著眼強國建設、民族復興的戰略安排，完善新時代人口發展戰略，認識、適應、引領人口發展新常態，著力提高人口整體素質，努力保持適度生育水平和人口規模，加快塑造素質優良、總量充裕、結構優化、分布合理的現代化人力資源，以人口高質量發展支撐中國式現代化。”高中及高等教育，是我國當前教育質量的主要目標。2023年，我國高中階段毛入學率91.8%，高等教育毛入學率60.2%。根據中國教科院編制的教育強國指數綜合排名顯示，11個國家的高中階段毛入學率達到了100%，排名前15名的國家高等教育平均毛入學率已達到86.3%，我國人均教育水平還有較大的提升空間。一些經濟發達地區可以嘗試消除職業高中和普通高中在繼續升學上的差異性限制，保障勞動者素質提升的多樣化渠道，為我國經濟社會發展提供更大支撐。

第二，加強對學齡人口規模研判，教育布局更具彈性、優化各學段教育資源的結構。對學前教育、義務教育階段，各年齡段人口分布基本上能夠預測出未來不同學段的教育需求變化，公共教育布局和結構優化就需要提前對此做出準備。2014年的生育政策帶來一波出生人口回升，2014-2017年的新生兒數量都超過1600萬，這部分新生兒已經進入義務教育或學前教育階段。隨后出生人口下降，表明未來教育需求數量要隨之收縮，更具彈性的教育布局優化十分必要。在學校建設上，十二年一貫制學校可以實現不同學段的教育供給轉化；在校舍硬件上，要考慮到教室、桌椅等對不同年齡段學生的兼容性。根據人口結構變化，動態調整學校建設、教師編制、經費配置等教育規劃，加強全學段的學齡人口預測，綜合考慮人口出生、人口流動、城市產業布局等多方面信息，建立大數據技術預測模型，提前做出學位布局和學齡人口的配置。

第三，優化高等教育結構，確保經濟和社會高質量發展的人才供給。人口增速放緩趨勢下，人力資本提升不僅能帶來勞動生產率水平的提升，還是技術變革和創新的主要因素，高人力資本的形成主要發生在高等教育階段，高等教育發展是人才培養的關鍵。一方面，為保證勞動年齡人口下降后技能人才的穩定供給，繼續推進長周期高等職業教育建設，支持高等職業院校對中等職業院校資源整合，貫通高等職業教育與工程碩士、博士的培養途徑。另一方面，以人工智能為代表的新技術變革增加了對常規性、可編程技能的替代性，普通高等教育需要格外關注學生非常規能力的培養，職業教育也需要加強一般性技能與專業創新技能的結合，讓學生能滿足新就業的需要。此外，需要進一步完善以需求為導向的人才培養機制，要充分利用行業和企業的人才需求信息優化高等教育結構，加強高技能人才供需預測，提高人才培養和產業需求的匹配度。

第四，順應城市化的人口集中趨勢，在人口流出地引導教育資源的調整和優化。人口總量增速放緩并不意味著區域人口的增長停滯，人口遷移在區域人口變遷中發揮著越來越重要的作用。不同于人口流入城市，人口流出城市總的教育需求已經開始下降，調整教育資源布局、優化結構成為人口流出城市實現教育高質量發展的必然選擇。這些城市的教育需求增長主要發生在縣城和市區中心，就需要更加重視這些區域的學校和學位建設，讓更多的學生在市區能接受高質量教育。為保障村鎮一級學生的教育質量，可以重點建設一些規模和教學質量較高的學校，通過提供校車、寄宿等方式提升對周邊地區的覆蓋，將“撤點并校”過程中節約下來的教育資源真正用到學生身上，在確保提升人民教育滿意度的原則下，積極推動教育的集中收縮，實現有限資源的最優配置。

第五，關注教育布局結構優化的均衡配置，保障大城市中流動人口子女的教育公平。黨的二十大報告提出：“堅持以人民為中心發展教育，加快建設高質量教育體系，發展素質教育，促進教育公平。”圍繞“能上學、上好學”的人民需求，需要加強針對流動人口子女的教育資源供給，保障各級各類學校對流動人口子女“應收盡收”。在實現流動人口子女“能上學”基礎上，進一步利用優質教育資源帶動不同層次學校的教學發展，通過發展集團化辦學、對口援助和協作等形式，實現教師、教學材料、教學經驗等教育資源共享，確保外來人口子女也能夠“上好學”。針對流動人口子女受教育地域不穩定性的特點，應進一步完善基本公共教育的服務體系，基于“一人一號”的全國中小學生學籍信息管理系統，建立“流出地-流入地”的學籍信息管理體系，減少流動人口子女在入學、轉學、就學等各個環節的成本，以數字學籍管理賦能流動人口子女教育的全鏈條保障。

（作者為中國社會科學院人口與勞動經濟研究所研究員、中國社會科學院人力資源研究中心副主任）

【注：本文系中國社會科學院國情調研重大項目“人口負增長時代的職業替代和技能需求調研”（項目編號：2024GQZD008）的階段性成果】

【參考文獻】

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責編/李一丹 美編/王夢雅

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